Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое
наличие денег, ценных бумаг; проводить частичные или сплошные
инвентаризации, опечатывать склады, кассы; привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии и др.
Ревизии подразделяются на несколько видов.
Ïî содержанию они делятся на документальные и фактические.
Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определять законность и целесообразность расходования средств. В ходе факти-
ческой ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.
Ïî времени осуществления ревизии бывают плановые è внеплано-
âûå. В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах и ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся
не реже одного раза в год, а в непроизводственной — не реже двух
раз в год.
Ïî обследуемому периоду деятельности различают ревизии
фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии
проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) представляет собой проверку финансовой деятельности только за короткий период времени.
Ïî объему деятельности ревизии подразделяются на комплекс-
íûå, при которых проверяется финансовая деятельность данного
субъекта в различных областях, и тематические, которые сводятся
к обследованию какой-либо сферы финансовой деятельности.
Ревизии в качестве метода финансового контроля используются как государственными (контрольными), так и контрольными органами, создаваемыми ведомствами и хозяйствующими
субъектами.
По окончании ревизии членами комиссии составляется àêò ðå-
визии — документ, имеющий важное юридическое значение. Его
подписывают лица, проводившие ревизию, а также руководитель и
главный бухгалтер проверяемого юридического лица.
В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты
проверки, выявленные факты нарушения финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, а
также виновные в них. Если у руководителя или главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к
акту ревизии. На основе этого акта принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, к воз-
41
мещению причиненного материального ущерба; виновные привлекаются к ответственности; разрабатываются предложения по
предупреждению нарушений. В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы ревизии
направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой организации должен принять
меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.
Акты ревизий, проведенных в порядке ведомственного контроля, представляют в Министерство финансов РФ, финансовые
органы субъектов РФ и муниципальных образований по их требованию.
42
Глава 3
Бюджетные правоотношения
в Российской Федерации
Изучив главу, студент должен:
знать
• сущность бюджета как финансово-правового института;
• элементы бюджетной системы Российской Федерации;
• содержание стадий бюджетного процесса;
• правовые основы бюджетных отношений;
уметь
• анализировать структуру бюджетов разных уровней;
• различать особенности бюджетных и внебюджетных фондов
как элементов единой бюджетной системы;
владеть
• навыками работы с Бюджетным кодексом Российской Феде-
рации;
• методами анализа бюджетных показателей.
3.1. Понятие «бюджет».
Предмет и источники бюджетного права
Перед окончанием заседания палаты общин в Англии в XVI—
XVII вв. канцлер казначейства открывал портфель с законопроектом об утверждении (или об отказе в утверждении) субсидий королю. Данная процедура называлась «открытие бюджета» (от англ.
budget — сумка, портфель, мешок). С конца XVII в. бюджетом стал
называться и тот документ, который заключал в себе утверждаемый
парламентом план доходов и расходов государства.
Историческое развитие бюджета есть постепенный переход от
простого счетоводства к составлению сначала в виде частных росписей, потом в виде более общих смет государственных доходов и
расходов, пока, наконец, не появляется общая смета в виде бюджета в настоящем смысле. В конце XVIII в. в России также была учреждена должность государственного казначея, в обязанность которого входило представление императрице в начале года табеля о
государственных доходах, расходах и остатках, а в конце года —
ведомости о доходах, расходах и недоимках.
43
В современном понимании бюджет — это финансово-правовая
форма образования и расходования фондов денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения публичных (общественных) интересов на территории Российской Федерации в целом, территории каждого субъекта РФ, территории каждого муниципального образования на основе решений соответствующих законодательных (представительных) органов власти.
Основные признаки понятия «бюджет»:
• имеет организационно-правовой характер и по своей сути яв-
ляется государственным финансовым планом;
• в силу своей уникальности обеспечивает контроль практиче-
ски за всеми средствами, расходуемыми в государственных
целях;
• формируется только по территориальному принципу (бюджет
Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты
муниципальных образований);
• принимается законодательным (представительным) органом.
Как финансовый план бюджет отличается от других финансовых планов (например, сметы, баланса) прежде всего тем, что только бюджет имеет публичный характер, его формирование и расходование является обязательным для органов власти. В самом слове
«бюджет» заложено то, что речь идет об общественных (государственных) интересах.
Бюджетные отношения регулируются бюджетным правом, которое может рассматриваться как часть, или подотрасль, финансового
права — именно это имеется в виду в данном учебнике, но может
рассматриваться и как самостоятельная отрасль права, которая изучается в вузах финансово-экономического уклона.
Èòàê, бюджетное право можно определить как подотрасль ôè-
нансового права, предметом которого являются общественные отношения в сфере формирования, распределения и использования
централизованных денежных фондов в бюджетах всех уровней (федеральный, региональный, муниципальный).
В ст. 1 БК РФ определяется круг правоотношений, попадающих
под регулирование бюджетного законодательства. Это отношения,
возникающие:
• между субъектами бюджетных правоотношений в процессе
формирования доходов и осуществления расходов бюджетов
бюджетной системы РФ, осуществления государственных и
муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
44
• между субъектами бюджетных правоотношений в процессе
составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной
системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Особым видом бюджетных правоотношений являются ìåæ-
бюджетные отношения, которые возникают между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в связи выделением денежных средств из одного бюджета
в другой бюджет (межбюджетные трансферты), что в России является частным явлением, поскольку бюджеты абсолютного
большинства субъектов РФ и муниципальных образований являются дотационными.
Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии четко определенных в правовых нормах условий или юридических фактов. Они возникают в связи с образованием (аккумулированием), распределением и использованием финансовых ресурсов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ, в том числе средств бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Ê источникам бюджетного права относятся нормы Конституции РФ, бюджетное законодательство и подзаконные нормативные акты всех трех уровней публичной власти. Число таких актов
очень велико.
В Конституции РФ устанавливаются общие положения и принципы бюджетного устройства государства. Так, ст. 71, 72 определяют компетенцию РФ и сферу совместной деятельности РФ и ее
субъектов в отношении бюджета; ст. 101, 104, 106, 114 устанавливают основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля его исполнения, а также полномочия органов государственной власти в области бюджетной политики. Кроме того, конституционные нормы определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают средства защиты прав и
законных интересов субъектов бюджетной деятельности.
Основной бюджетный закон — Бюджетный кодекс РФ, принят в
1998 г.
3.2. Бюджетная система Российской Федерации
Каждое государство устанавливает свою бюджетную систему,
которая соответствует его государственному устройству и сложившимся экономическим отношениям.
45
Бюджетная система РФ — это совокупность бюджетов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и
бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Íà федеральном уровне формируются:
• федеральный бюджет;
• бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсион-
ный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования,
Фонд социального страхования).
Íà уровне субъектов РФ (региональном уровне) формируются:
• бюджеты субъектов РФ,
• бюджеты территориальных государственных внебюджетных
фондов.
Íà муниципальном уровне формируются местные бюджеты, в том
числе:
• бюджеты муниципальных районов,
• бюджеты городских округов,
• бюджеты внутригородских муниципальных образований горо-
дов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений.
Консолидированные бюджеты. Бюджет муниципального района
(районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района, без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами, образуют консо-
лидированный бюджет муниципального района.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов входящих в этот субъект РФ местных бюджетов, без учета межбюджетных трансфертов
между этими бюджетами, образуют консолидированный бюджет
субъекта РФ.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов
субъектов РФ, без учета межбюджетных трансфертов между этими
бюджетами, образуют консолидированный бюджет РФ.
Консолидированные бюджеты используются для анализа, статистики, прогнозирования бюджетной деятельности и не носят нормативно-правового характера, поскольку каждое публично-территориальное образование (государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования) в соответствии с Конституцией России самостоятельно формирует свои бюджеты.
Органы публичной власти не имеют права использовать иные
формы образования и расходования денежных средств для осуществления расходных обязательств.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных
46
законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов
РФ, местные бюджеты — в форме муниципальных правовых актов
представительных органов муниципальных образований.
Во всех случаях решение по бюджетам принимается депутатами — избранными представителями народа в положенном уровне
публичной власти, и тем самым в наибольшей степени достигается
выражение интересов общества по источникам доходов и расходом
бюджетных (народных) денег.
Все бюджеты бюджетной системы РФ, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются
сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Финансовый год соответствует календарному году и длится с
1 января по 31 декабря, плановый период охватывает два финансовых года.
Бюджет на очередной финансовый год является обязательным
для исполнения. Бюджет на плановый период (последующие два
года) является ориентиром для прогнозирования развития бюджетных отношений в будущем и не принимается к исполнению.
Бюджетная система РФ основывается на следующих принципах:
1) единстве бюджетной системы Российской Федерации;
2) разграничении доходов, расходов и источников финансиро-
вания дефицитов бюджетов между бюджетами;
3) самостоятельности бюджетов;
4) равенстве бюджетных прав субъектов Российской Федерации,
муниципальных образований;
5) полноте отражения доходов, расходов и источников финан-
сирования дефицитов бюджетов;
6) сбалансированности бюджета;
7) результативности и эффективности использования бюджет-
ных средств;
8) общем (совокупном) покрытии расходов бюджетов;
9) прозрачности (открытости);
10) достоверности бюджета;
11) адресности и целевом характере расходной части бюджетных
средств;
12) подведомственности расходов бюджета;
13) единстве кассы.
Из этих принципов особой спецификой отличаются три принципа.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов согласно ст. 35
БК РФ выражается в том, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами и источниками финансирования
47
дефицита бюджета, если иное не предусматривается законом (решением) о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий,
полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, средств целевых иностранных кредитов, добровольных
взносов, пожертвований.
Другими словами говоря, направляемые в бюджет доходы перемешиваются и складываются в «общий котел», откуда затем формируются расходные статьи, т.е. доходы и расходы в части целевого
использования не связаны друг с другом, за исключением некоторых случаев, когда закон прямо увязывает их (например, бюджеты
субъектов РФ предоставляют для муниципальных образований субвенции на оплату труда учителей образовательных учреждений, и
эти субвенции, зачисляемые как доход местного бюджета, должен
быть использован только для этих целей).
Принцип подведомственности расходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ)
означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от того
главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители)
бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования
и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям
бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им
распорядителей и получателей бюджетных средств. У получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий распорядитель
и главный распорядитель бюджетных средств.
Передача ассигнований с целью направить их в адрес какоголибо неподведомственного получателя средств может происходить
только через корректировку сводной бюджетной росписи, в ходе
которой ассигнования перераспределяются между главными распорядителями бюджетных средств. При этом перечень получателей,
распорядителей и главных распорядителей федерального бюджета в
соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном
реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей
средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита
федерального бюджета, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.
Принцип единства кассы закрепляет положение о том, что за-
числение всех кассовых поступлений и все кассовые выплаты осу-
48
ществляются с единого бюджетного счета в соответствии с бюджетной классификацией. В БК РФ предусмотрены два исключения из
принципа единства кассы:
• операции по исполнению бюджетов, осуществляемые в соот-
ветствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального
образования;
• операции, осуществляемые в соответствии с валютным зако-
нодательством Российской Федерации.
Принцип единства кассы позволяет более четко контролировать
поступление и расходование бюджетных средств.
В БК РФ определены бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ,
муниципальных образований (ст. 7—9), на основе которых органами
власти формируются бюджеты всех уровней.
В частности, к бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:
• установление общих принципов организации и функциони-
рования бюджетной системы Российской Федерации, основ
бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
• определение основ составления и рассмотрения проектов
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• установление порядка составления и рассмотрения проектов
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных
внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении
федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета
об исполнении консолидированного бюджета Российской
Федерации;
• составление и рассмотрение проектов федерального бюджета
и бюджетов государственных внебюджетных фондов Россий-
49
ской Федерации, утверждение и исполнение федерального
бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов
Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и
утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и
бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
• установление порядка составления и представления в феде-
ральные органы исполнительной власти сводов утвержденных
бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности и др.
При формировании бюджетов важная роль отводится бюджет-
ной классификации Российской Федерации, под которой понимается
группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов
бюджетной системы РФ.
Основные признаки понятия «бюджетная классификация»:
• является финансово-правовым механизмом упорядочения дохо-
дов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
• основывается на принципе максимально возможной система-
тизации огромного количества бюджетных показателей;
• предназначается для удобства составления, анализа и испол-
нения бюджетов;
• позволяет сопоставлять данные бюджетов разных уровней,
территорий, периодов времени.
Поскольку в бюджет поступают средства от различных источников доходов, а расходование средств осуществляется на обеспечение
многочисленных задач и функций государства, необходимы их систематизация и учет, что и обеспечивается посредством применения
бюджетной классификации Российской Федерации.
Определение принципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации РФ, а также присвоение кодов составным частям бюджетной классификации РФ, которые являются едиными для
бюджетов бюджетной системы РФ, осуществляются Минфином РФ.
Бюджетная классификация Российской Федерации включает
в себя:
• классификацию доходов бюджетов;
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]