Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Глава 2
Финансовый контроль
в Российской Федерации
Изучив главу, студент должен:
знать
• содержание, необходимость и предназначение финансового
контроля;
• принципы осуществления финансового контроля;
• классификацию видов финансового контроля;
уметь
• осуществлять сопоставительный анализ финансово-контрольных
полномочий различных органов власти и управления;
• ориентироваться в особенностях аудита как вида финансового
контроля;
владеть
• способами оценки результатов проводимых финансовых про-
верок и ревизий;
• методами проведения финансового контроля.
2.1. Финансовый контроль:
понятие, задачи и принципы
Существование финансового контроля объективно обусловлено
наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и
фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по фондам и расходованием их
по целевому назначению.
В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и
непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств,
сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение
расточительности, бесхозяйственности.
Финансовый контроль — это составляющая финансовой дея-
тельности государства, которая заключается в проверке государст-
21
венными органами и уполномоченными организациями (специалистами) своевременности и точности финансового планирования,
обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, эффективности их использования,
соблюдения требований бухгалтерского учета.
Основные признаки понятия «финансовый контроль»:
• является неотъемлемой частью финансовой деятельности го-
сударства;
• служит важнейшим средством обеспечения законности в дея-
тельности субъектов финансовых отношений;
• осуществляется как государственными органами, так и орга-
низациями (специалистами), имеющими соответствующее
разрешение (лицензию, аттестацию);
• проверке подвергаются как финансовые документы, так и,
при необходимости, материальные ценности;
• по отдельным видам финансового контроля проверяется не
только законность получения, распределения и использова-
ния денежных средств, но и их целесообразность.
Основные задачи финансового контроля:
а) проверка выполнения финансовых обязательств перед госу-
дарством и органами местного самоуправления, организациями и
гражданами;
б) проверка правильности использования государственными и
муниципальными предприятиями денежных ресурсов, находящихся
в их хозяйственном ведении или оперативном управлении;
в) проверка соблюдения правил совершения финансовых опе-
раций, расчетов и хранения денежных средств;
г) устранение и предупреждение нарушений финансовой дис-
циплины.
Принципы финансового контроля следующие:
• независимость проведения финансового контроля — должна
быть обеспечена финансовой самостоятельностью контроль-
ного органа, что определяется его правовым статусом;
• объективность;
• компетентность;
• гласность;
• результативность;
• обоснованность и доказательность информации, приведенной
в актах проверок и ревизий; превентивность;
• презумпция невиновности проверяемых;
• плановость.
Социальная значимость финансового контроля выражается в
том, что при его проведении проверяются соблюдение законности в
процессе финансовой деятельности субъектов финансовых отноше-
22
ний, а также экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства, и тем
самым финансовый контроль служит важным способом обеспечения законности и целесообразности проводимой государством финансовой политики.
2.2. Виды финансового контроля и органы,
его осуществляющие
Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по
разным основаниям.
В зависимости от времени проведения контроль может быть
предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля
свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для
предупреждения нарушений финансовой дисциплины.
Объектами предварительного и последующего контроля являются, как правило, документы, в том числе:
• проекты бюджетов и смет государственных (муниципальных)
учреждений и отчеты об их исполнении;
• проекты государственных, отраслевых и территориальных
программ, на финансирование которых используются средства бюджета и внебюджетных фондов, и итоговые документы
по их реализации;
• проекты законодательных и иных нормативных правовых ак-
тов по бюджетно-финансовым вопросам;
• проекты договоров и соглашений, затрагивающие вопросы
государственного бюджета и финансовых ресурсов.
В указанных случаях контроль осуществляется в основном методом экономического анализа, результаты которого представляются в форме экспертного заключения.
Текущий (оперативный) финансовый контроль осуществляется в
процессе совершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования денежных средств для административно-хозяйственных расходов и т.д.). Этот контроль наряду с экономическим анализом
подразумевает проведение ревизий, проверок и обследований с выходом на объекты контроля. Результаты контрольных мероприятий
в этом случае оформляются в виде акта или справки.
Последующий финансовый контроль осуществляется после совершения финансовых операций (после исполнения доходной и
23
расходной частей бюджета и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути
предупреждения и меры по их устранению.
В зависимости от степени императивности выделяют обязательный и инициативный финансовый контроль.
Обязательный контроль проводится в силу требований законодательства; по решению компетентных государственных органов.
Инициативный финансовый контроль проводится по решению
самих хозяйствующих субъектов.
В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен:
• на государственный (муниципальный);
• внутренний;
• аудиторский.
Государственный (муниципальный) контроль осуществляется как
специальными органами, так и органами власти общей компетенции. Координационно-методические функции финансового контроля осуществляет МФ РФ.
Внутренний финансовый контроль осуществляется в ведомствах,
коммерческих и некоммерческих организациях, учреждениях посредством созданных в них контрольно-ревизионных подразделений. Так, контрольно-ревизионная служба системы органов внутренних дел проводит ревизии финансово-хозяйственной деятельности подразделений министерства, состоящих на федеральном бюджете, не реже одного раза в два года. Внеплановые ревизии происходят по указанию вышестоящих по отношению к ревизуемому
подразделению руководителей, решению судебно-следственных органов, при ликвидации подразделения, смене его руководителя или
начальника финансовой службы.
Аудиторский контроль осуществляется специализированными и
независимыми (ни от государства, ни от иных хозяйствующих субъектов) организациями на возмездной основе (подробнее об этом речь
пойдет ниже при освещении темы об аудиторской деятельности).
Финансовый контроль осуществляют следующие основные государственные органы.
Счетная палата Российской Федерации — ведущий субъект государственного финансового контроля, создана на основании ФЗ
«О Счетной палате Российской Федерации» от 05.04.2013 г.
Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим
органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым
в порядке, установленном федеральным законом, и подотчетным
Федеральному Собранию.
24
Данная формулировка уточнена недавно принятым новым законом о Счетной палате (от 05.04. 13), а до этого (по закону 1995 г.)
законодатель определял Счетную палату РФ как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Основные задачи Счетной палаты РФ следующие:
1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов
государственных внебюджетных фондов;
2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской
Федерации;
3) определение эффективности и соответствия нормативным
правовым актам Российской Федерации порядка формирования,
управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в
пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития
Российской Федерации;
4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе
формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка
предложений по их устранению, а также по совершенствованию
бюджетного процесса в целом в пределах компетенции;
5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской
Федерации порядка формирования, управления и распоряжения
федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;
6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных
льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым
юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за
счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты;
7) определение достоверности бюджетной отчетности главных
администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
25
8) контроль за законностью и своевременностью движения средств
федерального бюджета и средств государственных внебюджетных
фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации;
9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность Счетной
палаты осуществляется путем проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в форме предварительного аудита,
оперативного анализа и контроля и последующего аудита (контроля) в соответствии с утверждаемыми Счетной палатой стандартами
внешнего государственного аудита (контроля).
Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит
(контроль) на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента РФ. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд.
Заместитель Председателя назначается на должность Советом
Федерации по представлению Президента РФ на тот же срок. При
формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.
Аудиторами Счетной палаты являются должностные лица, возглавляющие направления деятельности Счетной палаты. Конкретное содержание направления деятельности Счетной палаты, возглавляемого аудитором Счетной палаты, определяется Регламентом
Счетной палаты. Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов Счетной палаты сроком на шесть лет по
представлению Президента Российской Федерации.
Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет следующие методы контрольной и экспертно-аналитической деятельности:
• проверку;
• ревизию;
• анализ;
• обследование;
• мониторинг.
Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит
(контроль) в отношении:
а) федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных
26
учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний,
хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах;
б) государственных органов субъектов Российской Федерации
(в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления в
пределах компетенции;
в) юридических лиц (за исключением указанных в п. «а»), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров об использовании федерального имущества (управлении федеральным имуществом), договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации,
кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со
средствами федерального бюджета, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета;
г) иных организаций — в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, а также обращениями Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе
проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах
ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу.
В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой
или иной деятельности, наносящих государству ущерб и требующих
пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения.
В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с
Государственной Думой принять решение о приостановлении всех
видов финансовых, платежных и расчетных операций по банковским счетам проверяемых организаций.
Контрольные органы, аналогичные Счетной палате РФ, создаются также в субъектах РФ и в муниципальных образованиях.
Федеральное казначейство (ФК) было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.1992. В настоящее
время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ «О федеральном казначействе» от 01.12.2004.
ФК является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функ-
27
ции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому
обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны,
предварительному и текущему контролю за ведением операций со
средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
ФК находится в ведении Минфина России.
Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями для реализации стоящих перед ним целей:
• доводит до главных распорядителей, распорядителей и полу-
чателей средств федерального бюджета показатели сводной
бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;
• ведет учет операций по кассовому исполнению бюджетов;
• открывает и ведет лицевые счета указанных субъектов;
• составляет и представляет в Минфин России оперативную ин-
формацию и отчетность об исполнении федерального бюджета;
• осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных
налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
• осуществляет в установленном порядке кассовое обслужива-
ние исполнения бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и др.
Наряду с этим Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
В целях реализации перечисленных полномочий Федеральное
казначейство имеет право:
• запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности;
• давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятель-
ности;
• организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов
и оценок;
• осуществлять контроль за деятельностью территориальных ор-
ганов Федерального казначейства;
• применять предусмотренные законодательством меры огра-
ничительного, предупредительного характера, направленные
на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных
требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации
последствий указанных нарушений.
28
Органы Федерального казначейства осуществляют контрольные
функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и
банками; передают правоохранительным органам материалы по
фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность.
Правомочия органов Федерального казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно
повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета, в соответствии со ст. 215.1
БК РФ.
В соответствии с БК РФ руководители органов Федерального
казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.
Списание средств со счетов Федерального казначейства и его
территориальных органов без их распоряжения осуществляется в
случаях, предусмотренных ст. 284 БК РФ.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), создана в целях усиления финансового контроля в 2004 г.
на основании Постановления Правительства РФ от 15.06.2004 «Об
утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора».
Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.
Полномочия Росфиннадзора включают в себя осуществление
контроля и надзора:
• за использованием средств федерального бюджета, средств
государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
• соблюдением резидентами и нерезидентами валютного зако-
нодательства, а также за соответствием проводимых валютных
операций условиям лицензий и разрешений;
• соблюдением требований бюджетного законодательства полу-
чателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных
инвестиций;
• исполнением органами финансового контроля федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной
власти субъектов Федерации, органов местного самоуправле-
29
ния законодательства о финансово-бюджетном контроле и
надзоре и др.
Для реализации названных полномочий Росфиннадзор имеет
право:
• проверять в организациях, получающих средства федерально-
го бюджета, средства государственных внебюджетных фондов,
в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях —
получателях финансовой помощи из федерального бюджета,
гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств,
ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;
• проводить в организациях любых форм собственности, полу-
чивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов, данных с соответствующими документами и данными
проверяемой организации (встречная проверка);
• направлять обязательные к исполнению представления и
предписания по устранению выявленных нарушений;
• осуществлять контроль за своевременностью и полнотой уст-
ранения проверяемыми организациями нарушений законодательства и др.
В ведение Росфиннадзора переданы контрольно-ревизионные
органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России. В свою очередь, Росфиннадзор находится в ведении
Минфина России.
Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмони-
торинг). Создана на основании ФЗ «О противодействии легализа-
ции (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»» от 07.08.2001 Указом Президента РФ
«Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 01.11.2001 в структуре Минфина России был
образован Комитет РФ по финансовому мониторингу. В рамках
проводимой административной реформы 2004 г. Комитет был пре-
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]