Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Университеты в истории общества Европа, США и Россия. Учебное пособие
.pdf
гарантированное финансирование высшего образования со сто-
роны государства, введение ряда налоговых преимуществ для образовательных учреждений и социальных гарантий для их работников.
Во второй половине 1990-х гг. активизировался процесс разработки
стратегических документов, определяющих дальнейшую перспективу
развития системы образования. В проекте под названием «Основные
положения концепции очередного этапа реформирования системы
образования Российской Федерации» ставилась цель «создания открытой и развивающейся системы непрерывного образования, способной
обеспечить готовность России к историческим вызовам XXI в. и ее
устойчивое развитие; достижение гражданского согласия и национального единства». Однако проект являлся лишь декларативным концептом, поскольку не содержал реалистичных предложений, способных
обеспечить достижение поставленной цели. Фактически в
продолжена советская логика подготовки реформ такого типа: все
проблемы предлагалось решать одновременно
297
. По некоторым
нем была
экспертным оценкам, стоимость реализации этой программы могла бы
составить до 60 % ВВП страны!
Второй проект – «О задачах и основных направлениях организационно-экономического реформирования системы образования России»,
также подготовленный в Министерстве образования, – имел более
практический характер. Эта концепция реформ предполагала организационно-экономическое реформирование системы образования и во
многом
являлась альтернативой предыдущей, что само по себе представляло интерес с точки зрения механизмов управления в образовательной системе, поскольку обе концепции возникли в рамках одного
и того же ведомства. Предлагалось обеспечить реформу системы
управления образованием, сохранить единое образовательное пространство в стране на основе общенациональной системы стандартов
и независимой системы
контроля качества, разработать новые финансовые механизмы функционирования системы образования, а также
принципы обоснованного государственного заказа на профессиональную подготовку, запустить конкуренцию в профессиональном образовании за счет стимулирования спроса на образовательные услуги, оптимизации имеющихся у образовательных учреждений ресурсов,
реструктуризации сети образовательных учреждений. Но и в этом
297
Кузьминов Я.И., Беляков С.А., Клячко Т.Л. Якобсон Л.И. Указ. соч.
211
проекте, как и в предыдущем, явно превалировал государственный
заказ и недостаточно учитывался запрос на образовательные услуги со
стороны потенциальных работодателей и индивидов. Оба проекта
в итоге остались лишь на бумаге.
В августе 1999 г. общественности был представлен проект Национальной доктрины образования в Российской Федерации, которая
в окончательной редакции была принята
в октябре 2000 г. Доктрина
стала особым документом стратегического характера, призванным
формировать «образ будущего» для развития сферы образования
на четверть века вперед. В нем постулировались основные цели, стоящие перед системой образования, характеризовались пути и механизмы их достижения. Документ носил рамочный характер, вписывая
эволюцию системы образования в перспективный сценарий социальноэкономического
и социокультурного развития государства и общества
в целом, как это виделось на рубеже веков.
Одна из целей появления доктрины – стремление в ходе ее обсуждения и принятия добиться консенсуса всех основных акторов относительно направлений и приоритетов развития образовательной сферы.
Образование вновь определялось как один из государственных приоритетов, от
которого во многом зависит будущее России.
Однако в экспертном сообществе возникло обоснованное мнение,
что доктриной провозглашалось достижение консенсуса относительно
реформ в образовательной сфере на весьма компромиссной, а в чем-то
и консервативной основе. Допуская новое, доктрина стремилась поддержать ту систему образования, которая сформировалась ранее,
в прежнем обществе. Сам документ, как
и другие программные концепты, был подготовлен с позиций государственных нужд и интересов:
сфера образования рассматривалась с точки зрения, прежде всего, интересов государства, но не общества в целом, хотя и декларировалась
ответственность социальных партнеров: государства, общества, семей,
работодателей – в вопросах качества общего и профессионального
образования. Фактически социальный заказ на
образование в доктрине
вновь сводился к государственному заказу, а государство было призвано выступить в роли системного интегратора различных общественных интересов – роли, с которой оно уже давно не справлялось.
В результате возникала опасность возвращения к унификации в образовательной сфере и к патерналистской модели советского типа.
212
Национальная доктрина образования задала общий вектор эволюции сферы образования в целом. В итоге к концу 1990-х – началу
2000-х гг. было сформировано новое правовое пространство для системы образования на долгосрочную перспективу. По имеющимся
данным, в 1999 г. общий пакет законодательных и нормативноправовых актов, регламентирующих деятельность образовательных
институтов, состоял из
более чем 460 документов
298
.
Одновременно с реализацией реформ в 1996–2000 гг. осуществлялся крупный проект, который должен был способствовать повышению
эффективности системы профессиональной подготовки в РФ. Им стала
Федеральная целевая программа по государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки на 1997–
2000 гг. – программа «Интеграция». В дальнейшем она продлевалась
на новый срок. Основные принципы программы
заключались в развитии кооперационных связей между российскими вузами и научноисследовательскими учреждениями за счет расширения совместной
подготовки кадров, обмена информацией, усиления вузовской науки,
повышения ее роли при подготовке специалистов, развития ее как самостоятельного сектора исследований наравне с академической и отраслевой наукой. В ходе выполнения программы заказы и
целевую
финансовую поддержку получали наиболее перспективные научные
школы и коллективы, которые и определяли контуры развития научнообразовательной отрасли.
С 2001 г. началась реализация новой государственной программы
«Модернизация образования», рассчитанной на 2001–2010 гг. Одновременно принята концепция подпрограммы «Инновации высшей
школы и их реализация в 2001–2002 гг. Ее смыслом стало стимулирование инноваций, в
том числе и через подготовку специалистов, обла-
дающих соответствующими компетенциями.
Программ, принятых и отклоненных, было великое множество.
Вместе с тем экспертное сообщество критически отнеслось к итогам
реформирования системы высшего профессионального образования
в 1990-х – начале 2000-х гг. Сохранилось весьма настороженное отношение к реформам в сфере образования и со стороны общества в
це-
лом. В каком-то смысле в последнее десятилетие прошлого века
298
Образование в Российской Федерации. Указатель действующих зако-
нодательных и нормативно-правовых актов. М.: Логос, 1999.
213
«реформам не повезло»: они осуществлялись в период кризиса и свя-
занной с ним повышенной социальной турбулентности. Ожидания
от реформ явно превышали полученные результаты. Реализации
содержательных реформ в сфере высшей школы препятствовали проблемы с финансированием, несбалансированность содержательных
и организационно-управленческих аспектов реформы. Наблюдались
и определенные откаты: в частности, Закон «Об
образовании» в редакции 1996 г. оказался явно консервативнее этого же закона в редакции
1992 г.
В итоге остались неразрешенными многие старые проблемы и возникли новые. Их условно можно разделить на несколько категорий.
К первой относятся общеметодологические основания реформ, их
«философия». Несмотря на сохранившиеся на словах акценты на стратегическое
планирование и перспективное видение, в условиях кризиса
политика в сфере образования носила ситуационный характер и решала в основном сиюминутные тактические задачи. Эта логика пронизывала всю систему мероприятий: от общегосударственного уровня до
адаптационных стратегий отдельных вузов.
Второй блок составили социальные и экономические проблемы.
Время реализации реформ совпало с существенным сокращением
централизованного финансирования образовательной сферы. Но коммерциализация стремившихся выжить вузов вызывала негативное отношение со стороны широких слоев общества. К тому же российский
вариант коммерциализации уводил часть коммерческих отношений
в высшей школе в сектор теневой экономики и усиливал социальное
напряжение в преподавательском сообществе.
Также не удалось обеспечить реально равные
стартовые условия
деятельности для вузов, принадлежащих к государственному и негосударственному сектору в высшем профессиональном образовании.
Это становилось серьезной социальной проблемой.
Процессы реформ в высшей школе и кажущаяся массовость образования де-факто вели к усилению неравенства в доступе к высшему
образованию высокого качества. Возникала опасность формирования
устойчивой тенденции неравного доступа
к качественному образованию по социальным основаниям и по месту проживания. Наряду
с этим усиливалась социальная незащищенность профессорскопреподавательского состава и студенческого контингента вузов из-за
214
низкой оплаты труда и минимального размера стипендий, не обеспечивающих прожиточного минимума.
Третья группа проблем имела управленческий характер. К концу
1990-х гг. заметно обострились противоречия между провозглашенной
автономией вузов и бюрократизированной системой управления,
в основе которой по-прежнему лежали административные методы.
Сохранилась и ведомственная разобщенность вузов, угрожающая проведению единой
политики в сфере высшего профессионального образования. Власть так и не смогла или не пожелала найти подходящие
механизмы для установления постоянно действующего диалога с обществом и обеспечения консенсуса по вопросам реформ с гражданскими институтами.
Вопросы для самопроверки
1. Охарактеризуйте содержание основных законодательных актов,
регулирующих реформы высшего образования в
рассматриваемый
период.
2. В чем заключались основные нерешенные проблемы в развитии
высшего образования в постсоветской России?
Реализация реформ и динамика развития
высшего образования
299
В 1995 г. завершилось выполнение первого этапа Федеральной
программы «Развитие образования в России» (ФПРО). Главным его
итогом стало предотвращение коллапса и разрушения высшего профессионального образования. Стало очевидно, что, несмотря на сложное экономическое положение, система профессиональной подготовки
в РФ смогла сохранить критически важный потенциал и продолжила
осуществлять свои функции. Более того
, она стала одним из факторов
сохранения стабильности в обществе.
299
См. подробнее: Шишикин В.Г. Реформирование государственного сек-
тора высшего образования России во второй половине 1980-х – 2001 г. на
примере Томской и Новосибирской областей: автореф. дис. ... канд. ист. наук.
Томск, ТГУ, 2011.
215
Во второй половине 1990-х гг. целевые установки реформы системы высшей школы несколько изменились. Было решено отойти от
концепции минимального вмешательства государства в регулирование
образовательной деятельности, которая в начале 1990-х гг. едва не
привела к широкомасштабной приватизации учебных заведений и организации на их основе частных образовательных комплексов. Государство
сочло, что российские вузы оказались не готовы к столь резким преобразованиям. Утвердилось мнение, что демократизация
системы образования не привела к быстрому становлению механизмов
саморегулирования в высшей школе, на которые в начале 1990-х гг.
рассчитывало государство.
В начале 2000-х гг. сфера высшей школы была отнесена к совмест-
ной компетенции федеральных и
региональных органов управления.
Как правило, субъекты Федерации брали на себя такие обязательства,
как предоставление вузам льгот по местным налогам, финансирование
региональных компонентов образовательных стандартов, согласование
контрольных цифр по приему студентов исходя из потребностей регионов, участие в решении вопросов социальной зашиты и т. д.
Но важнейшие изменения в системе управления
вузами были связаны не столько со структурными трансформациями, сколько с подходами к управлению. Если ранее система управления строилась на
жестком администрировании со стороны государственных органов, то
теперь предпринимались попытки формирования системы общественно-государственного регулирования. По западному образцу ключевым
ее элементом стали попечительские советы, в которые входили представители
различных слоев общества, прямо или опосредованно связанные с развитием образования. Членами попечительских советов
стали руководители и сотрудники вузов, ученые, представители местных органов власти, работодателей, спонсоров. Вместе с тем на практике отмечалась относительная «вялость» и формирования, и работы
попечительских советов в образовательных учреждениях. Это явление
имело в России
общую основу и уходило корнями в слабость институ-
тов гражданского общества.
Особенностью высшей школы являлось также наличие таких общественных структур, как советы ректоров, учебно-методических объединений, которые являлись формами общественно-государственного
управления, а также ассоциаций выпускников вузов. Все они выполняли определенные управленческие функции, относящиеся как к содер-
216
жанию образовательного процесса, так и к социальному оформлению
образовательной деятельности. Строго говоря, советы ректоров не являлись новацией 1990-х гг. – они действовали и раньше, еще с 1970-х гг.,
формируя коммуникативное пространство для руководителей высших
учебных заведений и позволяя им координировать свои действия
и иметь согласованную позицию в диалоге с государственными
органами управления. Значимость этого элемента системы управления постепенно возрастала как на общегосударственном, так и на региональном уровне.
Принципиальное значение для управления вузами имела система
государственной аттестации и аккредитации. Эта процедура предусматривала установление или подтверждение статуса, типа и вида образовательного учреждения на основе соответствия государственным
требованиям. Срок
действия государственной аккредитации составлял
пять лет с последующим подтверждением. В системе аттестации
и аккредитации воплощался механизм контроля качества образовательного процесса со стороны государства.
В начале 2000-х гг. ситуация с государственным финансированием
начала изменяться к лучшему. С 2000 по 2002 г. доля бюджетных расходов на образование в ВВП существенно возросла (с 2,9
до 3,8 %)
и затем стабилизировалась. Но из-за накопившихся проблем и масштабных задач этого всё равно было недостаточно. По данным официальной статистики, и во второй половине 1990-х гг. бюджеты вузов
лишь на две трети формировались за счет федеральных источников.
По разным оценкам, доля внебюджетных средств в вузах достигала
50 %, а
многие из источников заработка находились в теневом секторе.
Вузы зарабатывали деньги, осуществляя подготовку специалистов по
договорам с юридическими и физическими лицами, оказывая дополнительные образовательные услуги, сдавая в аренду помещения, здания, сооружения, оборудование, земельные участки, а также занимаясь предпринимательской деятельностью, не связанной с обучением.
Такая деятельность была законна и
легальна, но ее масштабы для
многих оказались неожиданными. В целом, коммерциализация вузов
стала широко распространенной тенденцией, и эта волна быстро
нарастала.
Наиболее традиционной из форм коммерческой деятельности являлась целевая подготовка специалистов, осуществляемая учебными
заведениями совместно с организациями-заказчиками, в качестве кото-
217
рых могли выступать промышленные предприятия, транспортные
и строительные организации, научно-исследовательские институты
и т. д. Однако возможности потенциальных заказчиков и партнеров
образовательных учреждений также были крайне ограниченными.
В таких условиях учебные заведения начали активно использовать
альтернативные возможности для увеличения своих бюджетов, реагируя на запросы региональных рынков труда. Основным инструментом
коммерческой деятельности вузов ожидаемо стали платные образовательные услуги. Уже в 2000 г. объемы бюджетного и платного набора
в государственные и муниципальные вузы фактически сравнялись,
а затем платный набор в государственные и муниципальные вузы превысил бюджетный.
Коммерческая деятельность высшей школы стала важным аспектом не только ситуационных, тактических решений, но и
адаптационных стратегий вузов. Это позволило наиболее «продвинутым» в коммерческом отношении вузам продемонстрировать собственную
гибкость и независимость от государства. Однако возникло и немало
проблем. При решении финансовых вопросов вузы зачастую значительно снижали качественные показатели своей деятельности, что
негативно отражалось на уровне профессиональных качеств обучаемых специалистов и вызывало
300
стве
. Но несомненно, что в условиях бюджетного дефицита для мно-
тревогу и настороженность в обще-
гих вузов коммерциализация стала практически единственной
возможностью сохранить свой материально-технический и кадровый
потенциал. К тому же она способствовали развитию рынка образовательных услуг.
К середине «нулевых» годов финансовая ситуация в вузах существенно улучшилась. Расходы на обучение одного бюджетного студента в государственных вузах в 2004 г. составляли 18 тыс. рублей,
в 2005 г. они выросли до 25,6 тыс. рублей, в 2006 г. достигли 37,5 тыс.
рублей, в 2007 г. – 51,6 тыс. рублей
301
Вместе с тем до благополучия
было еще очень далеко. Сопоставление данных о расходах на одного
обучающегося в системе высшей школы в России с соответствующими
300
Владимиров В. Внебюджетная деятельность государственного вуза //
Высшее образование в России. 1997. № 2. С. 25–33.
301
Российское образование в поисках ответа на новые вызовы // Демо-
скоп. 1–17 мая 2009. № 375–376.
218
данными в ведущих странах мира показывает, что отставание России
по этому показателю было очень значительным даже с учетом паритета покупательной способности валют (около 25 рублей за один доллар
США). Например, в странах с подушевым ВВП ниже 15 тыс. долларов
расходы на образование в 2004 г. в среднем составляли более 5 тыс.
долларов на
человека. Преодоление отрыва от стран-лидеров (государств с подушевым ВВП свыше 25 тыс. долларов на человека) представлялось трудно достижимым даже в отдаленной перспективе – там
соответствующие расходы составляли около 12 тыс. долларов на одного учащегося
302
.
На 1990-е гг. приходилась и большая часть структурных изменений
в системе высшей школы, происшедших после распада СССР. В общем виде они могли быть сведены к следующим процессам и явлениям. Во-первых, продолжилось развитие сети, кадрового потенциала
и студенческого контингента государственных вузов. На этот период
времени пришелся пик «филиализации»
высшей школы – массового
формирования отделений и филиалов центральных и крупных региональных вузов в различных регионах страны. Процессы региональной
экспансии крупных вузов объяснялись несоответствием между растущими запросами потребителей образовательных услуг в отдельных
регионах и предложениями местных вузов на локальных рынках.
В экспертном сообществе эти процессы оценивались весьма неоднозначно. С
одной стороны, они вели к насыщению рынка услуг, усиливали конкуренцию, способствовали преодолению монополизма некоторых крупных местных вузов; с другой – вызывали многочисленные
претензии к качеству работы таких образовательных учреждений, которые к тому же слабо подчинялись общественному, государственному и даже корпоративному контролю.
Во-вторых, возник и быстро развивался
негосударственный сектор
высшего образования. Негосударственные вузы стали важными игроками в системе профессионального образования, особенно по тем
направлениям подготовки и специальностям, которые оказались востребованными в условиях распада социалистической индустриальной
экономики и развития рынка, т. е. в сфере сервиса и услуг. На протя-
302
Образование и общество: Готова ли Россия инвестировать в будущее?
Доклад Общественной палаты Российской Федерации. 2007 г. // Вопросы
образования. 2007. № 4. С. 32.
219
жении всего десятилетия негосударственный сектор в образовании
интенсивно развивался. Отличительными особенностями негосударственных вузов стали активный маркетинг и поиск своих ниш на образовательном рынке, более гибкий подход и высокая адаптивность
к образовательным потребностям общества.
В-третьих, увеличилось количество вузов, которые находились
в ведении региональных и муниципальных властей. В основном
это
касается вузов, готовящих кадры для соответствующих сегментов региональной экономики и социокультурной сферы. Данный процесс
стал специфическим проявлением происходившей в стране регионализации социально-экономической деятельности. Потенциал этих вузов
не мог существенным образом повлиять на общую ситуацию в образовательной сфере, хотя, конечно, бывали исключения.
В-четвертых, ускорялись процессы формирования
образовательных
комплексов, объединяющих учреждения высшего и среднего (среднего
специального) образования, а также предпринимались попытки создания вузовских консорциумов в рамках одного муниципального образования и / или субъекта Федерации. Процессы интеграции высшей
и средней школы подталкивались углубляющимися разрывами между
двумя ступенями образования, которые выступали в качестве барьеров
при поступлении выпускников средней
школы в высшие учебные заведения. Одним из старейших в стране подобных образовательных
комплексов, объединяющих в себе школу (колледж, лицей, гимназию)
и вуз, исторически являлся образовательный комплекс Физикоматематической школы (ФМШ, ныне СУНЦ) и Новосибирского государственного университета (НГУ)
303
.
Наконец, в-пятых, происходили значительные изменения во внутренней структуре высших учебных заведений. Отдельные подразделения получали существенно более высокую степень финансовой и административной автономии, ставшей следствием диверсификации
деятельности вузов, в которых развивались новые образовательные
услуги. Это касалось как отдельных факультетов и структурных подразделений вузов, обеспечивавших подготовку специалистов
по вос-
303
Демидова Л.Д., Кириллов А.К. Одна из важнейших задач Сибирского
отделения (из истории создания Новосибирской физматшколы) // Вестник
НГУ. Серия: Педагогика. 2013. Т. 14. Вып. 1. С. 5–20; Богачев А.Ф. Лаврентьевская школа. Новосибирск: Новосиб. кн. изд-во, 1988.
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]