Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Противодействие коррупции в судебной деятельности. Научно-практическое пособие для судей
.pdf
Глава 4. Организация противодействия коррупции в судебной системе
коллективные проверки индивидуальные (председателями
судов) проверки
— проводятся посредством образования комиссии
— проводятся посредством направления жалобы для проверки председателю соответствующего или вышестоящего суда1.
Индивидуальные проверки проводятся председателем суда в пределах
его полномочий
Служебная проверка, проводимая единолично носителем судебной вла-
сти — председателем суда — в отношении другого носителя судебной вла-
сти — судьи, вряд ли может способствовать обеспечению авторитета судебной власти, независимости и объективности при принятии решений.
Коллективная проверка, проводимая органами судейского сообщества,
!
в большей степени соответствует современным стандартам и ожиданиям гражданского общества, чем принятие решений председателем суда.
Ко ллективные проверки условно можно разделить на две группы:
текущие проверки дисциплинарные проверки
— систематические проверки по соблюдению требований к исполнению
служебных обязанностей. Например,
в целях исключения коррупционных
рисков в Верховном Суде РФ Финансово-экономическим управлением Верховного Суда РФ проводится проверка
первичных учетных документов, являющихся основанием для проведения
оплаты товаров, работ и услуг
2
. Аналогичные структурные подразделения
действуют на уровне кассационных,
апелляционных судов, судов субъектов
РФ и районных (городских судов)
— часть дисциплинарного производства и должна в полной мере отвечать требованиям справедливости
и беспристрастности
3
.
Дисциплинарная ответственность,
применяемая в судебной деятельности представляет собой достаточно
сложную систему, которая предполагает особенности дисциплинарная
ответственность в зависимости от содержания выполняемых полномо-
4
чий
.
1
Методические рекомендации по реализации квалификационными коллегиями судей
норм законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, утверждены решением Высшей квалификационной коллегии судей РФ от 26.01.2017. С. 8.
2
План Верховного Суда РФ по противодействию коррупции на 2018–2019 годы.
3
Международные принципы, касающиеся независимости и подотчетности судей,
адвокатов и прокуроров. Практическое руководство №1. МКЮ. Женева, 2007. С. 60–63.
4
Добробаба М.Б. Принципы дисциплинарной ответственности государственных
служащих: конституционные основы и проблемы реализации в нормах служебного
права // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 2. С. 131–145.
71
Раздел I. Противодействие коррупции в судебной деятельности
В настоящее время в результате проводимой реформы председатели
судов лишены полномочий в сфере привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Председатель суда не вправе инициировать
дисциплинарное производство — оно может быть начато только по обращению гражданина, организации, Совета судей РФ, Президиума Совета судей РФ, совета судей субъекта РФ.
Рассматриваемые изменения представляются обоснованными, по-
скольку исключают широкие пределы усмотрения председателя суда
при проведении проверки в отношении судьи своего или нижестоящего суда над которым осуществляются надзорные полномочия
1
.
Конституционный Суд РФ в своих постановлениях от 28.02.2008
2
№ 3-П
к выводу, что
ность за выполнение ими профессиональных обязанностей, соблюдение законов и правил судейской этики. Требования ст. 3 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» предъявляются формально ко всем судьям.
Председатель суда при исполнении своих полномочий, как и каждый судья,
«должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости
и беспристрастности». Служебная проверка, проводимая единолично носителем судебной власти — председателем суда — в отношении другого носителя судебной власти — судьи, вряд ли может способствовать обеспечению
, от 7 марта 1996 г. № 6-П3 и от 19.02.2002 № 5-П4 пришел
на председателей судов возлагается повышенная ответствен-
1
Осин В. В. О Дисциплинарном судебном присутствии и защите прав граждан //
Адвокат. 2010. № 2. С. 10.
2
По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6.1 и 12.1 Закона
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и статей 21, 22
и 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Г. Н. Белюсовой, Г. И. Зиминой, Х. Б. Саркитова,
С. В. Семак и А. А. Филатовой: Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 28.02.2008 № 3-П.
3
По делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» в связи с жалобами граждан Р. И. Мухаметшина и А. В. Барбаша: Постановление Конституционного Суда Российской
Федерации от 07.03.1996 № 6-П // Российская газета. 1996. 19 марта.
4
По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 15 закона Российской Федерации от 26.06.1992 «О статусе судей в Российской Федерации», ст. 2
Федерального закона от 21.06.1995 «О внесении изменений и дополнений в закон
Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и части первой
ст. 7 Федерального закона от 10.01.1996 «О дополнительных гарантиях социальной
защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан — судей и судей в отставке: постановление Конституционного
Суда Российской Федерации от 19.02.2002 № 5-П.
72
Глава 4. Организация противодействия коррупции в судебной системе
авторитета судебной власти, независимости и объективности при принятии
решений.
Тем самым внесенными законодательными изменениями исключена «дисциплинарная власть» председателей судов по отношению
к судьям, которая потенциально могла использоваться как механизм
воздействия. Помимо этого, председатели судов лишены права проводить проверки обращений о совершении судьей дисциплинарного проступка. Подобные проверки также могли быть своеобразным способом
воздействия на судей.
Теперь квалификационные коллегии судей обязаны самостоятельно проверять поступающие жалобы и обсуждать результаты проверок на заседаниях, что требует четких требований к субъектам таких
проверок.
Комиссия для проверки жалобы образуется из числа членов квалификационной коллегии судей, членов совета судей (по согласованию
с соответствующим советом судей), представителей общественности,
не являющихся членами квалификационной коллегии судей, и сотрудников аппарата квалификационной коллегии судей. Анализ практики
регламентации деятельности Комиссий различных субъектов позволяет сделать вывод о том, что ни в одном положении о их деятельности
не содержится сведений о численном составе (размере) Комиссий.
На аналогичную проблему, в контексте государственной гражданской службы в целом, было обращено внимание учеными Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве
РФ. Было справедливо указано на то, что численный состав не является столь важным для комиссии. Главным является качественный состав и пропорция между независимыми членами и государственными
(муниципальными) служащими
1
. Следовательно, при формировании
состава комиссии требуется соблюдении соответствующей пропорции применительно к числу независимых членов комиссии для обеспечения объективности при принятии ими решений. В любом случае хотя бы один независимый член комиссии (независимый эксперт
из состава совета судей, представитель от общественности в квалификационной коллегии судей или представитель институтов гражданского общества) должен принимать участие в проводимой проверке.
1
Глазырин Т. С. Анализ деятельности комиссий по соблюдению требований к слу-
жебном поведению гражданских и муниципальных служащих и урегулированию
конфликт интересов // Конфликт интересов на государственной и муниципальной
службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование:
научно-практическое пособие / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 91.
73
Раздел I. Противодействие коррупции в судебной деятельности
В рамках дисциплинарных проверок могут проводиться дополнительные проверки. При проведении дополнительных проверок состав
комиссии может оставаться тот же, что и при проведении основных
проверок.
Председатель районного суда является одним из ключевых субъектов профилактики коррупции. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 18.03.2015 утверждено Положение о порядке проверки
достоверности и полноты сведений о доходах, расходах судей и членов их семей, согласно которому в районных судах созданы комиссии
по проверке полноты и достоверности представляемых судьей сведений о его доходах и расходах, а также о доходах и расходах его супруга
(супруги) и несовершеннолетних детей. Следует отметить, что практика складывается таким образом, что председателями указанных комиссий, как правило, являются председатели соответствующих районных
судов. Следовательно, на председателей судов возложены основные
обязанности по организации работы комиссий.
Можно выделить следующие организационные полномочия председа-
телей судов в отношении комиссий: определение и утверждение состава
комиссии; общая организация работы комиссии; организация проведения заседаний комиссии; обеспечение взаимодействия комиссии
с государственными органами и организациями для получения имеющихся у них сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера судьи, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; иные полномочия.
Председатель суда также принимает непосредственное участие в организации сбора и проверки, представленных судьями сведений о доходах, расходах. Положением прямо предусмотрено, что сведения
о доходах и расходах судья подает председателю суда. Основаниями проведения проверки представленных сведений являются: выявившиеся
неполнота и (или) недостоверность сведений, представленных судьей,
требующие получения от него соответствующих пояснений; письменное решение председателя суда при наличии сомнений в достоверности
и полноте сведений, представленных судьей, либо при получении письменной информации от органов судейского сообщества или общероссийских средств массовой информации, а также достаточной письменной информации от органов и лиц, перечисленных в п. 1–4 ч. 1 ст. 4 ФЗ
«О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», о представлении судьей недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера; иные основания.
74
Глава 4. Организация противодействия коррупции в судебной системе
К полномочиям председателя районного суда антикоррупционной на-
правленности также относится разработка и утверждение плана про-
филактики коррупции в подведомственном суде. План является основным организующим началом, необходимым условием рациональной
организации работы по профилактике коррупции. Планирование позволяет определить главные вопросы, обеспечивает планомерную и системную реализацию всех мероприятий, способствует своевременному
достижению оптимальных результатов. Роль плана трудно переоценить
особенно на современном этапе, когда уделяется большое внимание
научной организации труда. Как правило, план содержит перечень основных направлений предупреждения коррупции, каждое из которых
конкретизируется предметным списком мероприятий с назначением
ответственных исполнителей и определением сроков выполнения соответствующих мер.
4.3. Роль Судебного департамента при Верховном Суде
Российской Федерации по предупреждению коррупции
в судебной деятельности
В систему органов по предупреждению коррупции в судебной деятельности относится Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации
Судебный департамент при Верховном Суде РФ —
дарственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельности кассационных судов общей юрисдикции, апелляционных судов общей
юрисдикции, кассационного военного суда, апелляционного военного суда, верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, арбитражных
судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области,
автономных округов (далее также — арбитражные суды субъектов Российской
Федерации), районных, городских и межрайонных судов (далее также — районные суды), окружных (флотских) военных судов, гарнизонных военных судов,
специализированных федеральных судов (далее также — федеральные суды),
органов судейского сообщества, финансирование мировых судей и формирование единого информационного пространства федеральных судов и мировых
судей (ч. 1 ст. 1 ФЗ «О Судебном департаменте…»).
Под организационно-правовым обеспечением деятельности судов
общей юрисдикции в России Т. В. Озол предлагает понимать орга-
федеральный госу-
75
Раздел I. Противодействие коррупции в судебной деятельности
низованную на основе закона и осуществляемую органами системы
Судебного департамента совокупность мероприятий правового, информационного, организационного, кадрового, финансового и материально-технического характера, направленную на создание необходимых условий для самостоятельности и независимости судей
в процессе осуществления ими судопроизводства на территории Российской Федерации и систематизация правовых норм, направленных
на улучшение правового и финансового обеспечения деятельности
судов общей юрисдикции; повышение эффективности защиты прав
судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции; совершенствование организационно-правового механизма оказания судейскому корпусу методической и консультативной помощи по правовым
вопросам структурным подразделениям территориальных управлений
Судебного департамента
1
.
Организационно-правовое обеспечение районных судов осуществляется управлениями Судебного департамента в субъектах Российской
Федерации, которые наделены полномочиями по совершенствованию
организации деятельности мировых судей, в том числе и по направлению профилактики коррупции.
Управления Судебного департамента в субъектах Российской Федерации в целях повышения эффективности деятельности по профилактике
коррупции могут принимать соответствующие планы работы по данному направлению иные мероприятия, направленные на предупреждение
коррупции. Реализация предусмотренных соответствующими планами
мероприятий, безусловно, должна способствовать повышению уровня
защищенности работников аппарата мировых судей от коррупционных угроз.
В субъектах РФ отдельные антикоррупционные мероприятия по противодействию коррупции проводят департаменты по обеспечению деятельности мировых судей: организация дополнительного профессионального образования мировых судей, в части определения тематики
занятий курсов профессиональной переподготовки и повышения квалификации мировых судей; обеспечение мировых судей и работников
их аппаратов юридической, методической и инструктивной литературой; организация проведения совещаний с мировыми судьями; участие
в подготовке материалов о работе мировых судей квалификационную
коллегию судей, Совет судей соответствующего субъекта и т. д.
1
Озол Т. В. Организационно-правовое обеспечение деятельности судов общей
юрисдикции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10–11.
76
Глава 4. Организация противодействия коррупции в судебной системе
В отдельных субъектах созданы советы мировых судей.
в структуре Департамента по обеспечению деятельности мировых судей Ростовской области создан Совет мировых судей Ростовской области, в состав которого входят мировые судьи различных участков области в количестве одиннадцати
человек
тельности мировых судей, в том числе в предупреждения коррупции в мировой
юстиции.
1
. Совет учавствует в решении вопросов относительно обеспечения дея-
Например,
Внешнее взаимодействие с органами государственной власти и институтами гражданского общества по вопросам пресечения конфликтов интересов включает следующие особенности.
В соответствии с российским законодательством взаимодействие
органов судейского сообщества обеспечивается посредством обмена
информацией о своей деятельности как между органами судейского
сообщества, так и между структурами каждого из перечисленных органов. Однако порядок такого взаимодействия законом не определен.
Более того, в законе не указано на возможность взаимодействия с другими органами государственной власти и институтами гражданского
общества. Представляется, что такое взаимодействие является важным
при решении многих вопросов, в том числе относящихся к конфликтам интересов.
Опыт некоторых зарубежных стран с полицентрической моделью
организации предупреждения коррупции показывает обоснованность
создания координационного органа (должностного лица), который
обеспечивает постоянное и своевременное взаимодействие между органами государственной власти и институтами гражданского общества
по вопросам предупреждения и пресечения конфликтов интересов —
генеральный инспектор / омбудсмен / антикоррупционное агентство.
Такие государственные структуры усиливают ответственность, контролируя действия государственной власти. Конкретные сферы ответственности и наименования этих учреждений в разных странах различны. Например, проверка заявлений о коррупции входит в обязанности
Генерального инспектора в Уганде, Антикоррупционного Бюро в Танзании и Отделения мониторинга подотчетности и прозрачности в Сьерра-Леоне. Боливийский UDECO (Unidad de Defensa Del Ciudadano contra
la Corrupcion) координирует антикоррупционную деятельность других
организаций. Директорат по коррупции и экономическим преступлениям (DCEC), созданный по подобию аналогичной организации
1
Официальный сайт Департамента по обеспечению деятельности мировых судей
Ростовской области. URL: http://msudro.ru / .
77
Раздел I. Противодействие коррупции в судебной деятельности
в Гонконге, не только проводит расследования и выступает в качестве
обвинителя правонарушителей, но также разрабатывает стратегию предотвращения коррупции и занимается общественным просвещением
1
.
Некоторые коррупционные проявления имеют «латентный» характер, поэтому необходимо вести постоянный мониторинг ситуации,
связанной с исполнением судьями своих полномочий в тесном сотрудничестве с другими органами государственной власти и институтами
гражданского общества. Отдельные регионы используют такую положительную практику «межведомственного взаимодействия».
Центральным звеном по коррадиации взаимодействия между судами, органами судейского сообщества и другими органами государственной власти и институтами гражданского общества может стать Судебный департамент при Верховном Суде РФ. Поскольку пресечение
конфликтов интересов является одним из направлений деятельности
Судебного департамента при Верховном Суде РФ, который проводит
антикоррупционную экспертизу ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих как деятельность судей, так и государственных служащих судов и самого департамента; готовит статистические обзоры о преступлениях коррупционной направленности и т. д.
Полномочия Судебного департамента позволяют организовать
такое взаимодействие посредством создания Комиссии по межве-
домственному взаимодействию для оперативного обмена информацией
по ситуациям, которые могут привести к совершению коррупционных
правонарушений, в частности к конфликтам интересов судей и содействию в устранении конфликтов, которые возникают в деятельности иных государственных органов. Межведомственный характер
такой Комиссии предполагает участие в ней представителей Высшей
квалификационной коллегии судей РФ, Высшей экзаменационной
коллегии судей РФ, Верховного Суда РФ, Судебного департамента
при ВС РФ, а также представителей ключевых федеральных структур:
министерства юстиции, Росреестра, прокуратуры, органов службы
безопасности, налоговых органов, адвокатуры и др. в целях оперативного разрешения вопросов, связанных с конфликтами интересов.
На уровне субъектов возможно создание таких комиссий в соответствующих управлениях Судебного департамента при ВС РФ в составе
представителей органов власти субъектов. Судебный при ВС РФ явля-
1
Руководство по борьбе с коррупцией. Центр демократии и управления Бюро
глобальных программ, поддержки и исследований на местах Агентство международного развития США, Вашингтон, округ Колумбия, США. Февраль. 1999 г. URL:
http://be.convdocs.org / docs / index-29217.html.
78
Глава 4. Организация противодействия коррупции в судебной системе
ется тем органом в составе которого образование Комиссии по межведомственному взаимодействию было бы обосновано, поскольку
он обладает статусом министерства, в полномочия которого, с одной
стороны, входит обеспечение взаимодействия между ним и другими
министерствами и ведомствами, с другой — обеспечение судебной системы, устранение обстоятельств, которые создают препятствия для ее
оптимального функционирования.
Вывод. В организации предупреждения коррупции в судебной деятельности можно выделить три взаимосвязанные антикоррупционные
функции, выполняемые органами судейского сообщества, судебным
департаментом, председателями районных судов в отношении судей:
1) профилактическая — направлена на предупреждение коррупционных правонарушений посредством разъяснительной работы с судьями. Поскольку действующее законодательство не содержит четкого
перечня коррупционных рисков в судебной системе, критериев оценки
конфликтов интересов, возникающих в деятельности судьи, то необходимы разъяснения ситуаций коррупционных рисков и порядок поведения судьи при возникновении обстоятельств, которые приводят
или могут привести к коррупционным правонарушениям;
2) дисциплинарная — направлена на выявление признаков дисциплинарного проступка в действиях судьи и привлечение виновных
в установленной законом порядке к дисциплинарной ответственности.
Рассматриваемая функция позволяет своевременно пресечь нарушение
судьей антикоррупционного законодательства, устранить негативные
последствия от совершенного правонарушения и предупредить совершение подобных нарушений в дальнейшем как судьей, совершившим
дисциплинарный проступок, так и другими судьями;
3) правозащитная — заключается в защите прав судей от злоупотреблений со стороны участников процесса и средств массовой информации, пресекая незаконное вмешательство и деятельность судьи
по осуществлению правосудия и оказания давления на суд. Недобросовестные участники процесса предпринимают попытки оказать давление на суд, выставить судебную систему и отдельных ее представителей
в негативном свете. На практике известно случаи информационной
травли судьи.
В рамках антикоррупционной деятельности важно не только применение санкций на антикоррупционные правонарушения, но и защита
прав судей в случае необоснованных обвинений. Оптимальная антикоррупционная деятельность должна основываться на сочетании превентивных, карательных и защитительных мер.
79
Раздел I. Противодействие коррупции в судебной деятельности
Глава 5
Основные направления профилактики
коррупции среди судей
5.1. Особенности организации консультирования
судей по вопросам соблюдения антикоррупционного
законодательства
Современные общественные отношения развиваются настолько
стремительно, что новые ситуации, содержащие коррупционные риски и требующие незамедлительного решения, могут не охватываться
разработанными учебными антикоррупционными программами и составлением памяток и требуют оперативного разрешения.
Выходом в такой ситуации стало проведение консультирования
по вопросам коррупционных рисков, в том числе связанных с конфликтом интересов. Именно такой выход в ситуации реального конфликта интересов предлагал ГРЕКО в отношении судей. В Оценочном
докладе данной международной организации особо отмечалась
димость сделать доступным систему консультирования по вопросам ожидаемого
от судей поведения, предотвращения конфликта интересов и т. д. (п. 229).
В целях реализации рассматриваемой рекомендации Советом судей
Российской Федерации разработана Инструкция по организации консультирования судей судов общей юрисдикции, военных и арбитражных судов, мировых судей по вопросам предупреждения коррупции,
предотвращения конфликта интересов и соблюдения этических требований к поведению судьи, утв. постановлением Президиума Совета
судей РФ от 03.12.2018 № 689.
В наст оящее время антикоррупционное информирование в виде
консультирования является тем направлением, которое интенсивно
развивается в настоящее время. Например, в США достаточно давно
используется практика информирования в форме консультирования
по вопросам антикоррупционного поведения
1
. В Федеративной республике Бразилия одним из способов предотвращения конфликта интересов предусмотрено консультирование о потенциальном конфликте
необхо-
1
Трунцевский Ю. В. Организация антикоррупционного просвещения как одно
из направлений правоохранительной деятельности по профилактике коррупции: зарубежный опыт // Юридическое образование и наука. 2015. № 3. С. 36–38.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]