Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Тамбовский государственный технический университет»

Э. А. МАМОНТОВА, А. А. ШВЫРКИН

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Утверждено Учёным советом университета в качестве учебного пособия

для студентов, обучающихся по специальности «Правовое обеспечение национальной безопасности», всех форм обучения

Учебное электронное издание

Тамбов Издательский центр ФГБОУ ВО «ТГТУ»

2021

1

УДК 328.185(075.8)

ББК Х401.02я73

М22

Р е ц е н з е н т ы :

Кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой правовых дисциплин Тамбовского филиала

ФГБОУ ВО «РАНХиГС»

А. И. Анапольская

Кандидат исторических наук, и.о. зав. кафедрой «Безопасность и правопорядок» ФГБОУ ВО «ТГТУ»

Р. В. Косов

Мамонтова, Э. А.

М22 Противодействие коррупции в Российской Федерации: теория и практика [Электронный ресурс] : учебное пособие / Э. А. Мамонтова, А. А. Швыркин. – Тамбов : Издательский центр ФГБОУ ВО «ТГТУ»,

2021. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). – Системные требования : ПК не ниже класса Pentium II ; CD-ROM-дисковод ; 34,5 Mb ; RAM ; Windows

95/98/XP ; мышь. – Загл. с экрана.

ISBN 978-5-8265-2424-4

Содержит обстоятельный анализ государственной политики и законодательного обеспечения противодействия коррупции в Российской Федерации, практику Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией. Данный теоретический курс позволит студентам приобрести базовый уровень знаний по предмету, а также приобрести умение ориентироваться в терминологии и основных понятиях в сфере борьбы с коррупцией.

Предназначено для студентов, обучающихся по специальности «Правовое обеспечение национальной безопасности», всех форм обучения.

УДК 328.185(075.8)

ББК Х401.02я73

Все права на размножение и распространение в любой форме остаются за разработчиком. Нелегальное копирование и использование данного продукта запрещено.

2

ВВЕДЕНИЕ

Изучение истории возникновения и развития коррупции как социального явления показывает, что это одно из древнейших явлений в системе общественных отношений (описаны документально подтвержденные случаи коррупции начиная с XIV века до нашей эры), возникшее одновременно с формированием социальных порядков и структур, направленных на организацию и управление жизнью людей. Власти в государствах Древнего мира пытались бороться со злоупотреблениями чиновников и судей. В средние века широкое распространение получило такое коррупционное явление, как непотизм.

Под непотизмом понимается использование властных полномочий для назначения на административные должности в системе публичной власти или продвижения по службе своих родственников и друзей, вне зависимости от их профессиональной компетентности. В России непотизму соответствуют понятия «кумовство» и «семейственность» – довольно широко распространенные явления, заключающиеся в предпочтении при трудоустройстве или продвижении по карьерной лестнице, оказываемые определенным физическим лицам по личной дружбе или родственным связям.

Тесная связь непотизма и коррупции вытекает из определения коррупции, данного в первой статье Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ, где к коррупционным деяниям отнесено «злоупотребление служебным положением..., либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды... для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица»1.

Поэтому многие проявления «кумовства» и «семейственности» можно считать коррупционными правонарушениями, поскольку имеет место злоупотребление должностными полномочиями в личных или корпоративных интересах, в

1 О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

3

ущерб государственным и общественным интересам. Эти коррупционные правонарушения способствуют получению определенными физическими лицами незаконных доходов и незаслуженных привилегий.

В исторической ретроспективе в России выделялись два основных вида коррупции – мздоимство и лихоимство. Российские источники упоминают мздоимство ещё в XIII веке. В Уложении о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 года эти преступления определялись следующим образом. Мздоимство – если «чиновник или иное лицо, состоящее на службе государственной или общественной, по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином, или же получив оный и без изъявления предварительного на то согласия, не возвратит его немедленно и во всяком не позднее как через три дня». Лихоимство – если «кто, для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы, примет в дар деньги, вещи или что иное, сколько бы, впрочем, сумма денег или цена вещей им полученных ни была малозначительна». При этом уточнялось, что «высшей формой лихоимства почитается вымогательство»2.

При анализе этих формулировок видно, что в вышеуказанном «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» коррупционные правонарушения подразделялись по признаку получения материальной выгоды чиновником за выполнение законных бюрократических процедур в пределах своих должностных полномочий («мздоимство») или же за совершение незаконных действий, сопряженное со злоупотреблением должностными полномочиями («лихоимство»), причем вымогательство взятки считалось отягчающим обстоятельством.

Сотни лет правители российского государства безуспешно пытались победить коррупцию чиновников или хотя бы снизить ее масштабы. Не стал исключением и советский период. Нисневич Ю. А. в своем исследовании о «коррупции посоветски» убедительно показал, что в СССР номенклатура тоже была в значительной степени коррумпирована и старалась, используя свои должностные прерога-

2 Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Глава 6. О мздоимстве и лихоимстве. Санкт-Петербург. Типография Второго Отделения Собственной Его Императорского Ве-

личества Канцелярии. 1845. (Эл. ресурс) URL: http://yadi.sk/d/qypt48yDNsnsN.

4

тивы и систему установленных для номенклатуры материальных и нематериальных льгот и привилегий, достичь личного материального обогащения и других выгод и преимуществ3.

Требования отмены системы материальных льгот и привилегий советской номенклатуры стали одной из причин протестных выступлений в СССР в конце

и экономического развития не привел к искоренению коррупции как социального явления.

1.КОРРУПЦИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ЯВЛЕНИЕ

1.1.ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ВИДЫ И ФОРМЫ КОРРУПЦИИ

Понятие коррупции. Коррупция (от лат. corrumpere «растлевать» и лат. corruptio «подкуп, продажность; порча, разложение; растление») – термин, обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам4.

Коррупция является постоянным спутником государственных институтов власти, уходящим в глубину веков. Как негативное явление в общественной жизни, коррупция появлялась всегда, как только формировался управленческий аппарат, и была присуща всем государствам в любые периоды их развития. Под коррупцией в международном праве понимается, прежде всего, продажность государственных чиновников, когда должностные лица злоупотребляют государственной властью в личных целях, в интересах получения какой-либо выгоды. При этом следует иметь в виду, что коррупция – это не только и не столько этическая про-

3Нисневич Ю. А. Коррупция в исторической ретроспективе с уточнениями и дополнениями // Общественные науки и современность. 2015. № 3. С. 94.

4Коррупция (Эл. ресурс) URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/коррупция.

5

блема, сколько экономическая и социальная проблема для государства и общества. В России на бытовом уровне коррупция в основном понимается как взяточничество чиновников, однако это явление далеко выходит за рамки простого взяточничества. Коррупция – сложное социальное явление, последствия которого крайне негативно сказываются на самых разных сферах государственной и общественной жизни – от экономики до морали. Под коррупцией следует понимать использование должностными лицами и иными публичными служащими, своих полномочий и возможностей для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление таких преимуществ. Существует множество определений коррупции, от кратких до семантически сложных. Однако российским правоприменителям необходимо четкое и максимально полное определение коррупции для правильной квалификации коррупционных деяний, для отграничения их от смежных составов правонарушений. Российские граждане, а тем более чиновники всех рангов, тоже должны знать, какие деяния могут признаваться коррупционными.

В российской юридической науке под коррупцией понимаются противоправные действия коррупционной направленности. Именно такой подход продемонстрирован российским законодателем в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», где в п. 1 ст. 1 дано следующее определение коррупции: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица»5. При анализе этой формулировки видно, что в вышеуказанном законе термин «коррупция» раскрывается путем перечисления наиболее типичных противоправных деяний коррупционной направленности и указанием на главный

5 О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

6

сущностный признак коррупции – противоречащее законодательству использование физическим лицом своего должностного положения, своих властных полномочий и возможностей в целях выгоды для себя или своих близких, либо для «нужных» людей.

Коррупция – сложное социальное явление, имеющее различные формы проявления, которые не всегда очевидны, что не всегда позволяет выявить все ее существенные признаки. Главные признаки коррупции, характеризующие правонарушение как деяние коррупционной направленности:

1)использование публичным должностным лицом своего должностного или иного служебного положения вопреки законным интересам общества и государства;

2)получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица, а равно незаконное предоставление такой выгоды каким-либо физическим или юридическим лицом должностному лицу в своих интересах, а также от имени или в интересах другого физического или юридического лица.

Виды коррупции. В зависимости от состава участников противоправного взаимодействия коррупционной направленности можно выделить следующие основные виды коррупции.

1. Бытовая коррупция. Она порождается противоправным взаимодействием рядовых граждан и чиновников, которые по роду своей деятельности непосредственно контактируют с населением. К ней относятся различные подарки и безвозмездные услуги от граждан должностному лицу и его родственникам, либо его друзьям и «нужным» людям. К этой категории также относится предоставление должностным лицом не предусмотренных законом преимуществ (кумовство, семейственность) определенным физическим лицам при трудоустройстве и при дальнейшем продвижении по службе.

2. Деловая коррупция. Она возникает при противоправном взаимодействии предпринимателей из различных отраслей экономики и представителей власти, непосредственно контактирующих с ними. Например, предприниматели могут пытаться получить поддержку от должностного лица при подведении итогов кон-

7

курса на выполнение государственного заказа, либо при получении государственного финансирования, различных льгот и преференций.

3. Коррупция верховной власти. Она порождается противоправным использованием представителей верховной власти своих должностных полномочий и возможностей в личных интересах, в ущерб интересам общества и рядовых граждан. Это понятие относится к неправомерной деятельности членов правительства, парламента и Верховного Суда (и других высших должностных лиц) с игнорированием интересов общества и избирателей в странах с демократической системой управления.

Формы коррупции. Как социальное явление коррупция достаточно многолика и может проявляться в различных формах (уголовное преступление, админи-

стративное правонарушение, дисциплинарный проступок, запрещенная граждан-

ско-правовая сделка) путем совершения противоправных деяний коррупционной направленности различной степени тяжести, за которые в соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» виновные несут уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую ответственность6.

Наиболее тяжкие последствия для законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства имеют уголовно-наказуемые коррупционные деяния. К ним Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года № 63-фз7 относит следующие виды преступлений:

1)злоупотребление полномочиями (статья 201 УК РФ);

2)злоупотребление должностными полномочиями (статья 285 УК РФ);

3)превышение должностных полномочий (статья 286 УК РФ);

4)получение взятки (статья 290 УК РФ):

5)дача взятки (статья 291 УК РФ);

6)коммерческий подкуп (статья 204 УК РФ);

6О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 № 273-фз // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

7Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-фз // СЗ РФ. 17.06.1996.

№25. Ст. 2954.

8

7) провокация взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд

(статья 304 УК РФ);

8) иные коррупционные деяния, имеющие тяжкие последствия (посредниче-

ство во взяточничестве, посредничество в коммерческом подкупе, служебный подлог, незаконное участие в предпринимательской деятельности и др.).

Злоупотребление полномочиями либо должностными полномочиями – это использование коррупционером своих служебных полномочий (либо явное пре-

вышение своих полномочий) вопреки законным интересам граждан или организа-

ций, либо охраняемым законом интересам общества или государства, если такие действия (бездействие) совершены им из корыстной или иной личной заинтересо-

ванности и влекут существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Должностное лицо или лицо, выполняющее управленческие функции в коммерче-

ской или иной организации, в таких случаях действует в пределах своих полномо-

чий по формальным основаниям либо превышает пределы имеющихся у него пол-

номочий.

В юридической литературе к коррупционным проявлениям в использовании своих полномочий должностными лицами отнесены:

– незаконное использование публичным должностным лицом своих долж-

ностных или иных служебных полномочий при решении разнообразных вопросов,

связанных с удовлетворением своих материальных потребностей либо материаль-

ных потребностей своих родственников;

– предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекцио-

низм, семейственность) определенным физическим лицам при поступлении на ра-

боту и при дальнейшем продвижении по службе;

– неправомерное предпочтение физическим лицам, индивидуальным пред-

принимателям, юридическим лицам в предоставлении публичных услуг, а также в оказании содействия в осуществлении предпринимательской деятельности в ущерб установленном порядку;

9

–использование в личных или групповых интересах информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если такая информация не подлежит официальному распространению;

–требование от физических и юридических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законом;

–нарушение в своих интересах или в интересах иных лиц установленного законом порядка рассмотрения обращений по различным вопросам физических и юридических лиц;

–дарение подарков и оказание неслужебных услуг вышестоящим должностным лицам, за исключением протокольных мероприятий.

Лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, тоже могут распоряжаться не принадлежащими им ресурсами в корыстных целях с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу другой стороны, получающей от этого свои выгоды (например, выдача сотрудником коммерческого банка кредита под заниженный процент).

Самым распространенным коррупционным деянием является взятка. Состав преступления (взяточничества) будет иметь место независимо от того, когда была принята взятка – до или после выполнения соответствующих действий, а также независимо от того, имелась ли предварительная договоренность между взяткодателем и взяткополучателем. Взятка – это не только деньги, валюта, ценные бумаги, но и другие материальные и нематериальные ценности. Услуги, льготы, социальные выгоды, полученные за осуществление или неосуществление должностным лицом своих полномочий, также относятся к взяткам. Взяткой признается передача и получение материальных ценностей как за общее покровительство, так и за попустительство по службе. К общему покровительству по службе могут быть отнесены, в частности, действия, связанные с незаслуженным поощрением, внеочередным необоснованным повышением в должности, совершением других действий, не вызываемых необходимостью. К попустительству по службе следует относить, например, непринятие должностным лицом мер за упущения или нарушения в служебной деятельности взяткодателя или представляемых им лиц, недобросовестное реагирование на его неправомерные действия.

10

Понятие взяточничества охватывает два вида преступлений: получение взятки и дача взятки. То есть, перед законом отвечает не только лицо, которое получает взятку, но и то лицо, которое взятку дает, или от чьего имени взятка передается взяткополучателю. В случае если взятка передается через посредника, то он также подлежит уголовной ответственности за пособничество в даче взятки. Посредничеством во взяточничестве признается совершение действий, направленных на передачу взятки – непосредственная передача предмета взятки или же создание условий для такой передачи. Ответственность посредника во взяточничестве наступает независимо от того, получил ли посредник за это вознаграждение от взяткодателя (взяткополучателя) или не получил

Получение взятки – одно из самых опасных должностных преступлений, особенно если оно совершается группой лиц или сопровождается вымогательством. Вымогательство взятки заключается в использовании чиновником своих дискреционных полномочий для создания искусственных препятствий какомулибо физическому или юридическому лицу в получении надлежащих выплат, льгот, лицензий, специальных разрешений и любых других благ или услуг, предоставление которых находится в компетенции данного чиновника.

Дача взятки – преступление, направленное на склонение должностного лица к совершению законных или незаконных действий (бездействия), либо предоставлению, получению каких-либо преимуществ в пользу дающего, в том числе за общее покровительство или попустительство по службе. Примеры предоставляемых услуг и выгод должностному лицу либо его родственникам и друзьям – это ремонтные и строительные работы, лечение, санаторные и туристические путевки, поездки за границу, развлечения и другие «бонусы» безвозмездно или по заниженной стоимости.

Взятки можно условно разделить на явные и завуалированные. Взятка явная – взятка, при вручении предмета которой должностному лицу взяткодателем, оговариваются те деяния, которые от него требуется выполнить немедленно или в будущем. Взятка завуалированная – ситуация, при которой и взяткодатель и взяткополучатель маскируют совместную преступную деятельность под правомерные акты поведения. Примеры завуалированных взяток – это банковская ссуда в долг или под видом погашения несуществующего долга, банковский кредит под

11

заниженный процент, оплата товаров, купленных по заниженной цене, покупка товаров по завышенной цене для присвоения взяткополучателем разницы с ценой фактической, заключение фиктивных трудовых договоров с выплатой зарплаты взяточнику, его родственникам, друзьям, завышенная оплата гражданскому служащему за выполнение им иной оплачиваемой работы, «случайный» выигрыш в казино, прощение долга, уменьшение арендной платы и т.д.

Схожим по своим признакам с составом таких преступлений, как дача взятки и получение взятки, является коммерческий подкуп, который также является коррупционным деянием. Различие этих преступлений заключается в том, что при коммерческом подкупе получение материальных ценностей, а равно незаконное пользование услугами имущественного характера за совершение действий (бездействия) в интересах дающего (оказывающего), осуществляется лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации. Тогда как дача взятки является подкупом государственного служащего. За коммерческий подкуп Уголовный Кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность не только лица подкупаемого и лица подкупающего, но и посредника тоже.

Близки к взяточничеству и коммерческому подкупу такие уголовно наказуемые деяния, как провокация взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Под административными правонарушениями коррупционной направленности подразумеваются такие виды правонарушений, за которые предусмотрена ответственность по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-фз8.

Наиболее распространенными являются следующие виды административных правонарушений коррупционной направленности:

1.Мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ).

2.Нарушение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (ст. 7.30 КоАП РФ).

8 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-фз // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.

12

3.Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (ст. 14.1 КоАП РФ).

4.Фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ).

5.Недобросовестная конкуренция (ст. 14.33 КоАП РФ).

6.Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14 КоАП РФ). Необходимо отметить, что, хотя за нецелевое использование бюджетных средств виновное должностное лицо привлекают обычно к административной ответственности, однако в случае нецелевого расходования бюджетных средств в крупном размере (более одного миллиона пятисот тысяч рублей) для виновного должностного лица наступает уголовная ответственность по статье 285.1 УК РФ.

7.Иные распространенные виды административных правонарушений коррупционной направленности (причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием, неправомерное использование инсайдерской информации, непредставление информации либо представление заведомо недостоверной информации в контролирующие органы и др.).

Срок давности для привлечения к ответственности составляет шесть лет со дня совершения административного правонарушения коррупционной направленности (ст. 4.5 КоАП РФ). Это наибольший срок давности по сравнению со сроками давности за другие административные правонарушения, поскольку безнаказанность за совершенные в прошлом коррупционные административные правонарушения может стимулировать должностное лицо к совершению уголовнонаказуемых коррупционных преступлений.

Отличительная особенность административных правонарушений коррупци-

онной направленности от уголовных коррупционных преступлений состоит не только в меньшей тяжести их последствий, но также в возможности совершения некоторых правонарушений не только с прямым умыслом, но и по неосторожности.

Под дисциплинарными проступками коррупционной направленности подразумеваются такие виды правонарушений, за которые предусмотрены дисциплинарные взыскания (использование государственным или муниципальным служащим либо должностным лицом своего статуса для получения преимуществ вопре-

13

ки интересам государства, общества, граждан или организаций с нарушением (или без такового) нормативно установленного порядка несения службы).

Например, антикоррупционное законодательство устанавливает обязанность государственных служащих уведомлять обо всех обращениях к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение государственным служащим этой должностной обязанности влечет его увольнение с государственной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном случае это будет, прежде всего, дисциплинарная ответственность.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если служащий действовал умышленно или по неосторожности. Противоправность действий или бездействия служащих означает, что они не соответствуют законам, иным нормативным правовым актам, в том числе ведомственным Положениям и Уставам о дисциплине, должностным инструкциям организации. Дисциплинарным проступком могут быть признаны только такие противоправные действия (бездействие) служащего, которые непосредственно связаны с исполнением им трудовых обязанностей.

Право наложения дисциплинарного взыскания и право выбора конкретной меры дисциплинарной ответственности из числа предусмотренных Трудовым Кодексом Российской Федерации от 30 декабря 2001 года № 197-фз9 и ведомственными нормативными актами о дисциплине принадлежит вышестоящему должностному лицу (работодателю). Работодатель при выборе конкретной меры дисциплинарной ответственности должен учитывать степень тяжести дисциплинарного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение служащего.

Под противоправными деяниями коррупционной направленности понимается также и совершение различных видов запрещённых гражданско-правовых сделок (например, принятие в дар или дарение подарков, оказание услуг госслужащему третьими лицами и т.д.), за которые может наступать гражданско-правовая

9Трудовой Кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-фз // СЗ РФ. 07.01.2002.

№1 (ч. I). Ст. 3.

14

ответственность по Гражданскому Кодексу Российской Федерации (например, по ст. 167 ГК РФ)10 или иная ответственность в зависимости от состава правонарушения.

Дарение подарков и иные вознаграждения (безвозмездное оказание услуг, оплата транспортных расходов и т.д.) должностным лицам, государственным и муниципальным служащим «в благодарность» за хорошее исполнение своих обязанностей – весьма распространенное явление в российской повседневной жизни, может быть и не всегда в корыстных интересах.

Однако данные проявления «благодарности» могут повлечь за собой установленную законом ответственность. Например, подарок «в благодарность» государственному или муниципальному служащему либо должностному лицу может быть расценен как взятка, в зависимости от состава правонарушения и стоимости подарка.

Между тем, законом четко установлено, что не только государственные или муниципальные служащие, но и должностные лица при выполнении должностных обязанностей не вправе получать подарки и вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей, от физических и юридических лиц.

Подарки, полученные государственными или муниципальными служащими либо должностными лицами в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются и должны признаваться в соответствии с локальными актами учреждений и организаций соответственно федеральной собственностью или собственностью субъекта Российской Федерации либо муниципальной собственностью и передаются по акту в орган, в котором они трудоустроены.

Государственный или муниципальный служащий, либо должностное лицо, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

10 Часть первая Гражданского Кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-фз // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.

15

1.2.КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ

ВНОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТАХ

Возможность совершения неправомерных действий коррупционной направленности существует у должностных лиц либо лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, потому что они могут распоряжаться не принадлежащими им ресурсами (например, бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, различные материальные и нематериальные ценности, права и льготы) путём принятия или непринятия тех или иных решений.

По мнению экспертов «коррупции может быть подвержен любой человек, обладающий дискреционной властью – властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор, экзаменатор, врач, воинское должностное лицо и т.д.), имеющий полномочия и использующий их вопреки законным интересам общества и государства в своих личных интересах или в интересах иных лиц»11.

Действительно, предоставление государственным и муниципальным служащим либо лицам, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, права решать какие-либо вопросы организационноуправленческого или административно-хозяйственного характера по своему усмотрению создает саму возможность коррупционного поведения.

Правовые нормы, содержащие такие коррупциогенные факторы, потенциально опасны, так как создают условия и предпосылки для коррупционных действий публичных должностных лиц и других правоприменителей. Необходимо совершенствование законодательного процесса на федеральном и региональном уровнях, поскольку коррупционный потенциал закладывается в правовые нормы ещё на стадии подготовки проекта закона. Поэтому Федеральным законом от 17 июля 2009 года № 172-фз «Об антикоррупционной экспертизе нормативных пра-

11 Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Еще раз о правовом понятии коррупции // Современное право. 2010. № 6. с. 4.

16

вовых актов и проектов нормативных правовых актов» предусмотрена обязательная экспертиза проектов нормативных правовых актов, а при необходимости и действующих нормативных правовых актов «в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения»12.

Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-фз было принято Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым были утверждены Правила и Методика этой антикоррупционной экспертизы, а также перечислены наиболее типичные коррупциогенные факторы в правовых нормах и раскрыто их содержание.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 9613, коррупциогенными факторами в правовых нормах, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объёма прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц);

12 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 № 172-фз // СЗ РФ. 20.07.2009. Ст. 3609.

13 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // СЗ РФ. 08.03.2010. № 10. Ст. 1084.

17

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкет-

ных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции –

нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – уста-

новление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление администра-

тивного порядка предоставления права (блага); и) нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между

нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

Кроме того, коррупциогенными факторами в правовых нормах, содержащих неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) –

отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

18

в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустояв-

шихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Коррупционные деяния провоцируют чаще всего два основных коррупцио-

генных фактора в правовых нормах: завышенные требования закона и дискреционные полномочия публичных должностных лиц.

Например, если физическому или юридическому лицу положена какая-либо важная льгота (или компенсация) и её получение обставлено чрезмерно большим количеством условий и необходимых справок, такие завышенные требования закона будут провоцировать лицо на дачу взятки чиновнику для реализации принадлежащего лицу права.

Неправомерно используемые дискреционные полномочия публичных должностных лиц при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности позволяют создавать административные барьеры физическим и юридическим лицам в целях вымогательства взятки.

Большая российская энциклопедия определяет дискреционные полномочия (дискреционную власть) как «предоставленное законом право государственных органов и должностных лиц действовать по собственному усмотрению, выбирая варианты решений в пределах их полномочий»14.

Дискреционные полномочия являются неотъемлемой частью публичной правоприменительной деятельности, поскольку при применении норм права к конкретному делу позволяют учитывать его индивидуальные особенности, реализовывать принцип соразмерности мер воздействия.

Наиболее наглядно необходимость дискреционных полномочий и важность их правомерного использования проявляется при осуществлении правосудия. В соответствии ч.1 ст. 8 Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 года15 правосудие по уголовным делам осуществляется только судом. Однако дела по административным правонарушениям с наложением административных взысканий могут рассматривать и представители исполни-

14Большая российская энциклопедия (Эл. ресурс) URL: https://bigenc.ru/law/text/1958332.

15Уголовно-процессуальный Кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-фз // СЗ РФ. 24.12.2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921

19

тельной власти (это должностные лица органов внутренних дел, органов пожарного надзора, а также налоговых, таможенных и других надзорных и контрольных органов, уполномоченные рассматривать соответствующие дела по принадлежности).

Основным коррупциогенным фактором в уголовном законодательстве считается наличие «вилок» во многих нормах, которые позволяют судье выбирать между верхним и нижним пределами наказания, чтобы иметь возможность вынести взвешенное решение по уголовному делу с учётом всех обстоятельств дела и личности обвиняемого. В законодательстве об административных правонарушениях тоже присутствует значительная дифференциация наказаний (особенно по размерам штрафов) за совершенное правонарушение, что открывает для уполномоченных должностных лиц исполнительной власти возможности для взяток и вымогательства. Ещё одной разновидностью «вилок» является возможность переквалификации совершенного правонарушения в более мягкую категорию (например, из уголовного в административное или гражданское), или наоборот, в более тяжелую категорию, поскольку составы правонарушений часто дублируются в различных кодексах, оставляя решение вопроса о степени тяжести правонарушения на усмотрение судьи (или должностного лица исполнительной власти), рассматривающего дело.

Тем не менее, устранить дискреционные полномочия соответствующих органов и должностных лиц невозможно, поскольку любая публично-властная деятельность в любой сфере общественной жизни невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц в рамках, определенных законом. Наличие дискреционных полномочий является обязательным условием для принятия обоснованного и справедливого решения в нестандартных ситуациях, поскольку многие правоприменительные процедуры и решения невозможно «стандартизировать» таким образом, чтобы исключить возможность усмотрения исполнителя.

Дискреционные полномочия становятся коррупциогенным фактором, провоцирующим противоправное поведение уполномоченного должностного лица лишь в том случае, когда нечетко определены их границы или отсутствуют критерии надлежащего осуществления таких полномочий.

20