2.ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА

ВОБЛАСТИ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ

2.1. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

Проблемы борьбы с коррупцией давно стали предметом многостороннего сотрудничества нашей страны с зарубежными государствами. Правовую основу международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией составляют:

Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающая должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств – членов Европейского союза, принятая Советом Европейского союза 26 мая 1997 года;

Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятая Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 года;

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 27 января 1999 года;

Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятая Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 года (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-ом пленарном заседании 55-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН);

Конвенция против коррупции (принята на пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года).

В последнем документе сказано, что коррупция представляет собой серьезное препятствие для устойчивого развития и обязанностью всех государствучастников является её предупреждение и искоренение на основе международного сотрудничества17.

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности

2000 года заложила основы международного противодействия коррупции путем определения основных коррупционных проявлений, за которые государства-

17 См.: Конвенция ООН против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.

34

участники должны ввести уголовную ответственность в национальных законодательствах и закрепления мер противодействия коррупционным проявлениям.

На основании статьи 8 Конвенции преступлениями должны быть признаны следующие проявления коррупции:

1)прямое или опосредованное обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, любого неправомерного преимущества для него лично или для того, в ком оно заинтересовано, за совершение действий входящих

вкруг его должностных обязанностей;

2)вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для себя или иного физического или юридического лица, за совершение действий, входящих в его полномочия;

3)участие в названных преступлениях в качестве сообщника.

При этом статус «публичного должностного лица» должен быть установлен внутренним законодательством государства, определяющим является то, что лицо официально наделено властными полномочиями в публичных интересах.

Кроме уголовной ответственности, Конвенция возлагает обязанность на гос- ударства-участники по установлению мер против коррупции. Такими мерами Организация Объединенных Наций считает:

– правовые способы содействия добросовестности публичных должностных

лиц;

–меры предупреждения и выявления коррупции;

–обеспечение эффективных действий и достаточной независимости органов правопорядка по предупреждению и выявлению коррупции18.

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 года

содержит:

–стандарты, нормы, и формы воздействия, которые могут применяться всеми странами в целях укрепления их правовых и нормативных режимов борьбы с коррупцией;

18 См.: Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (принята в г. Нью-Йорке 15.11.2000 Резолюцией 55/25 на 62-м пленарном заседании 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень международных договоров. 2005. № 2. С. 3 – 33.

35

–профилактические и законодательные меры, в результате которых самые распространенные формы коррупции в государственном и в частном секторе были бы отнесены к категории уголовных преступлений;

–требования возврата средств, полученных с помощью коррупции, в ту страну, из которой они были украдены.

Конвенцией определены особые правила кадровой политики при приеме на службу и прохождения службы, а именно:

–эффективность, прозрачность, безупречность работы, справедливость и способность должностных лиц, ротация кадров;

–надлежащие процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, уязвимых для коррупции;

–назначение служащим вознаграждения, долженствующего в данных экономических условиях;

–внедрение и использование кодексов или стандартов поведения для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций;

–принятие мер по укреплению честности и неподкупности судей и работников судебных органов, недопущение любых проявлений коррупции среди них.

Кроме того, Конвенция предлагает меры противодействия коррупции в об-

ласти публичных закупок и управления публичными финансами:

–проведение закупок на основе прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений субъектами;

–заблаговременное определение условий участия в конкурсах и аукционах, включая критерии отбора и принятия решений о заключении контрактов, установление и опубликование правил проведения торгов;

–установление стандартов бухгалтерского учёта и аудиторской деятельности и надзора в этой сфере, включая частный сектор.

Государства-участники берут на себя обязательства по созданию условий для активного участия рядовых граждан, институтов гражданского общества и общественных организаций в профилактике и противодействии коррупции. Среди таких мер названы:

–вовлечение населения в процессы принятия публичных решений;

–обеспечение эффективного доступа населения к информации;

36

–информирование населения в целях создания атмосферы нетерпимости в отношении коррупции;

–реализация учебных программ публичного образования в школах и университетах;

–обеспечение свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции. Перечисленные меры необходимы для осознанного понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз.

Конвенция устанавливает меры по предупреждению отмывания денежных средств, добытых преступным путем, в соответствии с которыми необходимо установить эффективный внутренний режим регулирования и надзора деятельности банков и иных финансовых учреждений, физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность, уязвимую с точки зрения возможности отмывания денежных средств (ст. 14).

Особое место в Конвенции отведено специальным правоохранительным ме-

рам, направленным на борьбу с коррупцией.

Конвенция предполагает назначение в государствах-участниках центрального органа, ответственного за организацию взаимной правовой помощи государствучастников и создание в государствах-участниках специализированных правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, надлежащую подготовку их сотрудников и их ресурсное обеспечение.

Конвенция предусматривает возможность поощрения лиц к предоставлению информации, полезной для целей расследования и доказывания, в том числе вовлеченных в преступную деятельность. В последнем случае необходимо использовать законодательные меры смягчения наказания и меры защиты. В случаях существенного сотрудничества в расследовании или уголовном преследовании такие лица получают иммунитет от уголовного преследования.

Частью законодательных мер борьбы с коррупцией является криминализация ряда коррупционных деяний, на необходимость чего указано в III главе. Так, к преступлениям коррупционной направленности в соответствии с национальными законодательствами следует относить следующие проявления коррупции:

37

Подкуп публичных должностных лиц страны путем совершения следующих умышленных действий:

1)обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или третьих лиц, за совершение действия или бездействия при выполнении своих должностных обязанностей;

2)вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для себя или третьих лиц, с тем чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

3)аналогичные действия, совершенные в отношении иностранных публичных должностных лиц или должностных лиц публичной международной организации (ст. 16 Конвенции).

4)аналогичные действия, совершенные в ходе экономической, финансовой или коммерческой деятельности лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает в любом качестве в такой организации (ст. 21 Конвенции).

Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование имущества публичным должностным лицом:

1)умышленные хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование публичным должностным лицом в целях извлечения выгоды для себя самого или третьих лиц какого-либо имущества, публичных или частных средств, или ценных бумаг, или любого другого ценного предмета, находящихся в ведении этого публичного должностного лица в силу его служебного положения.

2)аналогичные действия, совершенные в ходе экономической, финансовой или коммерческой деятельности лицом, которое руководит работой организации частного сектора или работает, в любом качестве, в такой организации (ст. 22 Конвенции).

Злоупотребление влиянием в корыстных целях путем совершения следующих умышленных действий:

1)обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу или любому другому лицу, лично или через посредников, какого-либо не-

38

правомерного преимущества, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа государ- ства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица;

2) вымогательство или принятие публичным должностным лицом или любым другим лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или для другого лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа государства-участника какого-либо неправомерного преимущества.

Злоупотребление служебным положением:

–умышленное злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, состоящее в совершении публичным должностным лицом действия или бездействия, в нарушение законодательства, при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или третьих лиц.

Незаконное обогащение:

–умышленное незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

Отмывание преступных доходов путем совершения следующих умышленных действий:

1) конверсия или перевод имущества, представляющего собой доходы от преступлений, в целях сокрытия или утаивания преступного источника этого имущества или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении основного правонарушения, с тем чтобы оно могло уклониться от ответственности за свои деяния;

2) сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, прав на имущество или его принадлежности, если известно, что такое имущество представляет собой доходы от преступлений;

39

3)приобретение, владение или использование имущества, если в момент его получения известно, что оно представляет собой доходы от преступлений;

4)все формы и виды соучастия, а также покушение на совершение вышеперечисленных деяний.

Сокрытие:

– сокрытие или непрерывное удержание имущества, полученного в результате любого из преступлений, названных в Конвенции, если лицо в них не участвовало, но ему известно происхождение имущества.

Воспрепятствование осуществлению правосудия предполагает совершение следующих умышленных действий:

1)применение физической силы, угроз или запугивания, или обещание, предложение или предоставление неправомерного преимущества с целью склонения к даче ложных показаний или вмешательства в процесс дачи показаний или представления доказательств в ходе производства в связи с совершением преступлений, предусмотренных Конвенцией;

2)применение физической силы, угроз или запугивания с целью вмешательства в выполнение должностных обязанностей должностным лицом судебных или правоохранительных органов в ходе производства в связи с совершением преступлений, предусмотренных Конвенцией.

Среди собственно юридических средств борьбы с коррупцией следует упомянуть еще и возможность увеличения сроков давности для привлечения к ответственности и, в случаях уклонения от правосудия, приостановление течения срока.

К обеспечительным мерам при осуществлении уголовного преследования в связи с совершением коррупционных преступлений относятся:

1)выявление, отслеживание, замораживание или арест доходов от преступной деятельности, или имущества, стоимость которого им соответствует, а также орудий и средств совершения преступлений;

2)конфискация вышеназванных объектов;

3)защита от любого незаконного воздействия на свидетелей, потерпевших и экспертов, которые дают показания по вопросам расследования коррупции, а также их родственников и других близких им лиц.

40

К мерам защиты лиц, вовлеченных в правоприменительную деятельность, согласно Конвенции относятся:

–процедуры физической защиты;

–переселение в другое место, в том числе в иные государства-участники Конвенции;

–ограничения на распространение личных данных и местонахождения;

–использование при доказывании способов дистанционного участия в следственных действиях с применением средств видеоконференцсвязи и т.п.

Эти и иные меры защиты в соответствии с внутренним законодательством могут быть применены и в отношении иных лиц, которые добросовестно и на законных основаниях сообщают правоприменительным органам любые сведения, используемые в расследовании.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.199919 заключена на уровне стран-членов Совета Европы с возможностью присоединения к ней и предусматривает уголовно-правовые, обеспечительные и организационные меры противодействия коррупции.

Статьи 2 – 14 Конвенции определяют необходимость криминализации в национальных законодательствах таких преступлений (включая соучастие в них) как:

–активный и пассивный подкупы национальных публичных должностных

лиц;

–подкуп членов национальных публичных собраний, осуществляющих законодательные или административные полномочия;

–подкуп иностранных публичных должностных лиц;

–подкуп членов иностранных публичных собраний;

–активный и пассивный подкупы лиц, руководящих предприятиями частного сектора, или работающих в них в том или ином качестве;

–подкуп должностных лиц международных организаций;

–подкуп членов международных парламентских собраний;

–подкуп судей и должностных лиц международных судов;

–злоупотребление влиянием в корыстных целях;

19 Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) // СЗ РФ. 18.05.2009. № 20.

41

–отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией;

–правонарушения в сфере бухгалтерского учёта.

Как и в Конвенции ООН 2003 года, рассматриваемый документ предусматривает необходимость привлечения к юридической ответственности юридических лиц, с указанием конкретных правонарушений, а именно:

–активный подкуп;

–злоупотребление влиянием в корыстных целях;

–отмывание доходов.

При этом уголовные наказания должны быть эффективными, соразмерными и сдерживающими при возможности иного принудительного воздействия, в том числе финансового характера.

Среди обеспечительных мер Конвенция предусматривает:

–защиту лиц, сообщающих о коррупционных преступлениях или иным образом сотрудничающих с органами расследования;

–защиту свидетелей, дающих показания.

Государства-участники обеспечивают создание специализированных независимых органов для противодействия коррупции с надлежащей профессиональной подготовкой и ресурсным обеспечением. Для взаимной правовой помощи в каждом государстве должен быть создан центральный орган, действующий на следующих принципах:

–максимальная степень сотрудничества;

–максимально возможная взаимопомощь;

–незамедлительная обработка запросов;

–преодоление банковской тайны;

–безусловная выдача лиц, причастных к преступлениям, признанных в качестве таковых в соответствии с Конвенцией;

–инициативное взаимное предоставление информации о фактических обстоятельствах коррупционных правонарушений.

В нашей стране на основании указов Президента от 18 декабря 2008 г.

№1799 и № 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции ООН….» центральными органами, ответственными за организацию межгосударственной правовой помощи при реализа-

42