Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация управления в области юстиции. Учебное пособие
.pdf
80 ►
наблюдение за изменениями в федеральном законодательстве, требующими
соответствующей корректировки региональных нормативных правовых актов.
Как представители федерального центра территориальные органы юстиции
должны информировать об указанных изменениях органы государственной
власти субъектов РФ, вносить соответствующие предложения, направленные
на обеспечение единства правового пространства РФ. Активная работа в этом
направлении позволит регионам своевременно приводить свои нормативные
правовые акты в соответствие с изменениями, внесенными в акты федерального
уровня.
На втором этапе правотворческой деятельности работа территориальных
органов юстиции осуществляется в двух основных формах: 1) проведение
юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) участие в
рабочих группах по разработке указанных проектов. Данные формы имеют свои
достоинства
и органично дополняют друг друга.
Несомненным плюсом проведения юридической экспертизы является
возможность предметного рассмотрения будущего акта, возможность
формулирования конкретных замечаний и предложений и их привязки к вполне
определенным статьям и пунктам. Территориальные органы должны также
проводить экспертизы законопроектов, подготавливаемые органами
государственной власти субъектов РФ для внесения их в порядке
законодательной инициативы в Государственную Думу. Проведение указанных
экспертиз, а также оказание методической помощи законодательным органам
субъектов РФ при подготовке проектов федеральных законов — важный резерв
интенсификации законопроектной работы1.
Возможна и такая форма работы, как непосредственная разработка
территориальным органом законопроекта в качестве исполнителя
(соисполнителя). Например, это целесообразно в таких сферах, как нотариальная
деятельность в субъекте РФ, государственная регистрация актов гражданского
1
См.: Карлин А. Б. Совершенствовать законопроектную деятельность // Бюллетень Минюста России. 2001. № 2. С. 52.
◄
81 ►
состояния и т. п. В то же время территориальные органы не должны подменять
юридические службы законодательных органов государственной власти субъектов
РФ.
Третий этап правотворческой деятельности — правотворческий процесс.
Территориальные органы юстиции на этом этапе могут участвовать только в
законодательном процессе, так как именно в нем наиболее четко выделяются
стадии, а для введения закона в действие необходимо совершение целого ряда
последовательных юридически значимых действий и актов. Думается, что
законодательный процесс можно определить как нормативно упорядоченную
деятельность уполномоченных органов и лиц, а также заинтересованных
субъектов права, по внесению и обсуждению законопроектов, принятию,
подписанию, обнародованию и введению в действие законов.
Другим важным аспектом деятельности территориальных органов по
обеспечению единства правового пространства является работа по повышению
«технического» качества нормативных правовых актов субъектов РФ, по
обеспечению их соответствия приемам и правилам юридической техники.
Например, можно назвать следующие подобные нарушения: нарушение логики
изложения содержания (когда одна и та же норма содержится в нескольких
статьях одного и того же нормативного правового акта); наличие противоречий
между различными положениями нормативного правового акта; наличие
пробелов; ошибки при формулировании отсылок; нарушение порядка введения
нормативного правового акта в действие; нарушение принципа единства
юридической терминологии; нарушения требований к языку изложения
правовых норм; нарушения при официальном опубликовании нормативных
правовых актов субъектов РФ и др.
Обращает на себя внимание проблема соответствия нормативных правовых
актов органов местного самоуправления Конституции и федеральному
законодательству. Учитывая значимость регулируемых ими общественных
отношений и высокий удельный вес нормативных правовых актов
муниципальных органов, противоречащих законодательству, а также почти
◄
82 ►
полное отсутствие нормоконтроля на этом уровне публичной власти, данная
проблема представляется очень актуальной.
Уставы муниципальных образований составляют правовую основу местного
самоуправления в Российской Федерации и обладают высшей юридической
силой в системе муниципальных актов.
Контроль деятельности местного самоуправления со стороны органов
государственной власти направлен на соблюдение соответствия уставов
муниципальных образований Конституции, федеральному и региональному
законодательству и осуществляется путем проведения юридической экспертизы
и государственной регистрации уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
Государственную регистрацию уставов муниципальных образований
согласно п. 3 ст. 1 Закона о регистрации уставов МО осуществляют
территориальные органы уполномоченного федерального органа
исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных
образований.
Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
является Минюст России.
Государственная регистрация имеет юридическое значение, поскольку
влечет правовые последствия для устава муниципального образования.
Согласно ч. 6 ст. 44 Закона об общих принципах МСУ устав
муниципального образования вступает в силу после его государственной
регистрации и последующего опубликования (обнародования).
Государственная регистрация уставов осуществляется в порядке,
установленном Законом о регистрации уставов МО, и представляет собой
следующую процедуру, которую можно условно разделить на три этапа:
1. Проверка документов, представленных для государственной регистрации
устава муниципального образования (либо муниципального правового акта о
внесении изменений в устав).
◄
83 ►
2. Проверка соблюдения установленного порядка принятия устава
муниципального образования и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в устав.
3. Проведение проверки соответствия федеральному и региональному
законодательству положений уставов и муниципальных правовых актов о
внесении изменений в устав муниципального образования; подготовка приказа о
регистрации или мотивированного решения об отказе в регистрации.
После государственной регистрации сведения о зарегистрированном уставе
муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении
изменений в устав) включаются в государственный реестр уставов
муниципальных образований РФ.
Необходимо отметить, что государственной регистрации подлежат только
уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о
внесении изменений в эти уставы.
В ходе первого этапа проводится проверка документов на соответствие
положениям ст. 3 Закона о регистрации уставов МО, согласно которой:
1. Для государственной регистрации устава муниципального образования
главой муниципального образования в течение 15 дней со дня принятия устава
предоставляются:
- устав муниципального образования, подписанный главой муниципального
образования и заверенный печатью представительного органа;
- решение представительного органа о принятии устава (оформляется на бланке
и подписывается председателем представительного органа; если устав
принимается сходом граждан, представляется решение схода граждан,
подписанное главой администрации муниципального образования);
- протокол заседания представительного органа (схода граждан), на котором
был принят устав муниципального образования (подписанный председателем и
заверенный печатью представительного органа либо администрации
муниципального образования);
◄
84 ►
- сведения об источниках и датах официального опубликования (либо
обнародования) проекта устава муниципального образования (это может быть
копия газеты либо информационное письмо с указанием даты и адреса
источника обнародования);
- сведения о результатах публичных слушаний по проекту устава
муниципального образования (как правило, предоставляется протокол,
содержащий фразу о результатах публичных слушаний, подписанный
председателем слушаний и заверенный печатью того органа местного
самоуправления, который являлся инициатором проведения публичных
слушаний, либо предоставляется резолюция слушаний, содержащая указанный
результат).
2. Для государственной регистрации муниципального правового акта о
внесении изменений в устав муниципального образования главой
муниципального образования в течение 15 дней со дня принятия указанного акта
в регистрирующий орган направляются:
- новая редакция положений устава муниципального образования с
внесенными в них изменениями;
- решение представительного органа (либо схода граждан) о принятии
указанного акта;
- протокол заседания представительного органа (схода граждан), на котором
был принят муниципальный правовой акт;
- сведения об источниках и датах официального опубликования (либо
обнародования) проекта решения о внесении изменений в устав муниципального
образования;
- сведения о результатах публичных слушаний по проекту муниципального
правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.
Все документы представляются в двух экземплярах, должны быть прошиты,
пронумерованы, скреплены на обороте печатью представительного органа (в
случае отсутствия представительного органа — печатью администрации
муниципального образования), а также на магнитном носителе.
◄
85 ►
Пакет документов направляется с сопроводительным письмом, подписанным
главой муниципального образования.
На втором этапе, при проверке соблюдения установленного порядка
принятия устава муниципального образования и муниципальных правовых актов
о внесении изменений в устав, в основном нарушения касаются несоблюдения
процедуры опубликования (обнародования) проектов уставов, а также сроков
проведения указанной процедуры, что не позволяет гражданам вовремя
представить свои замечания и предложения.
Проведение проверки соответствия Конституции, федеральному и
региональному законодательству положений уставов и муниципальных
правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования
выявило следующие наиболее характерные нарушения действующего
законодательства:
- несоответствие перечня вопросов местного значения, закрепленного в
уставах, перечню вопросов местного значения, установленному гл. 3 Закона об
общих принципах МСУ;
- противоречие положений уставов муниципальных образований
федеральному законодательству, регулирующему порядок размещения заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных
нужд;
- нарушение при принятии муниципального правового акта требований ч. 4
ст. 44 Закона об общих принципах МСУ, в том числе несоблюдение 30-дневного
срока между датой официального опубликования (обнародования) проекта
муниципального правового акта о внесении изменений и датой его принятия, а
также представление сведений об официальном опубликовании (обнародовании)
уже принятого акта;
- противоречие положений уставов муниципальных образований
федеральному и региональному законодательству, регулирующему полномочия
избирательных комиссий муниципальных образований, порядок и гарантии их
деятельности;
◄
86 ►
- несоответствие перечня оснований для досрочного прекращения
полномочий представительного органа муниципального образования перечню,
установленному Законом об общих принципах МСУ;
- дублирование в уставах положений Закона об общих принципах МСУ,
которыми определяются полномочия органов государственной власти субъекта
РФ, прокуратуры, высшего должностного лица субъекта РФ.
Основными причинами указанных нарушений являются отсутствие в
большинстве муниципальных образований квалифицированных специалистов и
юристов, поддерживаемой в актуальном состоянии правовой базы федерального и
регионального законодательства.
Управление Минюста России по субъекту (субъектам) РФ регулярно
информирует органы местного самоуправления о последних изменениях
федерального законодательства. Внедрена практика ежемесячного направления
главам муниципальных образований информационных писем, содержащих
сведения об изменениях федерального и регионального законодательства.
Следует отметить, что динамичное изменение федерального
законодательства, особенно постоянное внесение изменений в Закон об общих
принципах МСУ, сказывается на муниципальном нормотворчестве и увеличивает
количество необходимых для внесения в уставы муниципальных образований
изменений. Таким образом, внесение изменений в уставы проходит в постоянном
режиме.
В государственный реестр уставов муниципальных образований включаются
прошедшие государственную регистрацию уставы муниципальных образований и
муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы.
В государственном реестре уставов муниципальных образований
содержатся:
- государственные регистрационные номера уставов, муниципальных
правовых актов о внесении изменений в уставы;
- реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений
в уставы;
◄
87 ►
- тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы;
- дополнительные сведения.
К дополнительным сведениям относятся:
а) решение представительного органа (схода граждан) муниципального
образования о принятии устава, муниципального правового акта о внесении
изменений в устав;
б) заключение структурного подразделения территориального органа на
устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
в) заключение территориального органа на устав, муниципальный правовой
акт о внесении изменений в устав;
г) приказ о регистрации устава, муниципального правового акта о внесении
изменений в устав;
д) акты прокурорского реагирования (представления, протесты, заявления в
суд);
е) судебные акты (решения, постановления, определения);
ж) письма;
з) заявление о включении муниципального образования в государственный
реестр;
и) заявление о внесении изменений в регистрационные сведения
муниципального образования;
к) результаты публичных слушаний по проекту устава, муниципального
правового акта о внесении изменений в устав в случае, если проведение таких
слушаний предусмотрено федеральным законом;
л) протокол заседания (схода граждан), на котором был принят устав,
муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
м) источник и дата официального опубликования (обнародования) проекта
устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
◄
88 ►
н) источник и дата официального опубликования (обнародования) устава,
муниципального правового акта о внесении изменений в устав после его
государственной регистрации.
Указанные государственные реестры ведутся на бумажных и электронных
носителях. В электронном виде государственные реестры включаются в
объединенный информационный ресурс «Реестр уставов муниципальных
образований и реестр муниципальных образований Российской Федерации».
Содержащиеся в государственном реестре сведения являются открытыми и
общедоступными и в месячный срок предоставляются по запросу
заинтересованного органа или лица в виде выписки из государственного реестра
или справки об отсутствии запрашиваемой информации.
Одним из эффективных инструментов обеспечения законности нормативных
правовых актов субъектов РФ и уставов муниципальных образований является
аналитическая деятельность, в результате которой оценивается состояние и
динамика законодательного регулирования социально значимых общественных
отношений органами государственной власти субъектов РФ.
Мониторинг осуществляется в рамках полномочий Минюста России,
установленных Указом № 1486, а также Положением о Минюсте России.
Задачей проведения мониторинга является отражение состояния и
законности нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствующей
сфере правоотношений.
Принципами проведения мониторинга являются:
- законность;
- полнота анализа нормативных правовых актов;
- актуальность и достоверность информации;
- обоснованность выводов;
- профессионализм лиц, осуществляющих мониторинг;
- ответственность за результат мониторинга.
◄
89 ►
Объектами мониторинга являются действующие нормативные правовые
акты субъекта РФ, содержащиеся в федеральном регистре нормативных
правовых актов.
По результатам проведения мониторинга готовится итоговый документ —
обзор нормотворчества субъекта РФ, который включает в себя анализ
федерального законодательства, полномочий органов государственной власти
субъекта РФ, анализ действующего законодательства субъекта РФ в
соответствующей сфере правового регулирования, выводы по результатам
мониторинга. Одним из важнейших направлений деятельности Управления
Минюста России по субъекту (субъектам) РФ в 2009 г. стало проведение
мониторинга законодательства субъекта РФ в целях выявления в
законодательных актах субъектов РФ положений, способствующих проявлению
коррупции. В настоящее время происходит внедрение системы
антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в
практику работы территориальных органов юстиции (Закон о противодействии
коррупции; Закон об антикоррупционной экспертизе).
◄
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]