Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация социальной работы в Российской Федерации. Учебник для СПО.pdf
чение отошло в Фонд социального страхования РФ. Одновременно изменился
статус Государственной службы медико-социальной экспертизы — она стала
федеральной и вышла из подчинения региональных органов социальной защиты населения. Таким образом, был нарушен принцип «одного окна» по предоставлению мер социальной поддержки населению. Исходя из региональных
особенностей, одновременно произошло перераспределение полномочий по организации летнего отдыха детей, выплате субсидий на жилищно-коммунальные
услуги, обеспечению преференций семьям с детьми и т.д.
Сетевой принцип детерминировал создание нормативной базы межведомственного взаимодействия в решении вопросов социальной защиты населения, разделения ответственности между региональными органами власти и органами местного самоуправления. В каждом регионе эта проблема нашла свое
решение. Децентрализация управления социально-экономической жизнью
страны привела к регионализации управления системой социальной защиты
населения. И, как следствие, обеспечение обновления нормативной базы деятельности учреждений социального обслуживания и социальной службы в целом, разработка и утверждение государственных социальных стандартов, устанавливающих основные требования к объемам и качеству социальных услуг,
порядку и условиям их оказания разным категориям населения с федерального
уровня было передано субъектам Федерации, что становится причиной интериоризации нерелевантных региональных систем социальной защиты населения.
Одновременно вопросы социальной защиты населения в соответствии
с ч. 1 ст. 72 и ч. 1, 2 ст. 76 Конституции РФ отнесены к совместному ведению,
поэтому первостепенность применения законов и нормативных актов Российской Федерации и их императивность обеспечивают проведение единой социальной политики на всей территории Российской Федерации. Нормативные акты субъекта Федерации издаются в развитие и дополнение нормативных актов
Российской Федерации и не могут им противоречить. Однако каждый регион
имеет свои особенности социально-экономического развития, этноконфессиональные, социокультурные и гендерные традиции, что непосредственно влияет
на специфику социальной политики, направления и формы социальной защиты
и законодательно закреплено в региональных нормативных актах. Системный
характер управления отраслью социальной защиты населения в регионе обеспечивается реализацией взаимосвязанных разноуровневых социальных целевых
и комплексных программ (федерального, республиканского и местного уровня),
таких как федеральные целевые программы «Дети России», «Формирование
доступной для инвалидов среды жизнедеятельности», региональные и территориальные программы социальной поддержки разных категорий населения, что
51
дает основу для осуществления единой государственной социальной политики
в целом по Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации,
на уровне городов и районов. Соответственно управление системой социальной
защиты населения строится на программно-целевом подходе.
Поэтапно, на программной основе, в деятельность органов социальной
защиты регионов внедряются информационные технологии, создаются единые
банки данных всего населения региона, которые являются основой для адресной социальной поддержки населения упреждающего характера через патронат
всех социально уязвимых категорий населения, усиление контроля за расходованием средств на оказание социальной помощи. Благодаря этой инновации социальная защита населения в ряде регионов вошла в региональный макропроект «Электронное правительство».
Стратегическому, комплексному развитию отрасли способствуют региональные программы обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, государственной поддержки инвалидов, развития сети учреждений социального обслуживания, государственной службы реабилитации инвалидов и др.
Развитие новых форм и технологий системы социальной защиты населения обеспечили региональные концепции формирования и развития государственной системы социально-психологической помощи населению, государственной поддержки семьи и детей, развития Государственной службы реабилитации инвалидов (Республика Татарстан, Самарская область, Тюменская область и др.), модернизации и развития системы социального обслуживания
населения, совершенствования мер социальной поддержки населения (Республика Татарстан, Московская область, Тюменская область и др.) и т.п.
В соответствии с законодательством решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания населения (всех категорий) отнесены
к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами
самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 мая 2011 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-
40
ции»
в ст. 14–16 не относит вопросы социальной защиты и социального обслуживания к вопросам местного значения. Аналогичные нормы закреплены в
региональных законах о местном самоуправлении. Таким образом, полномочия
по реализации социальной защиты полностью остались на уровне субъекта.
40
СПС «КонсультантПлюс».
52
В то же время в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 17 указанного Федерального
закона к полномочиям органов местного самоуправления отнесены разработка
и реализация планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Кроме этого, предоставление субсидий
на оплату жилья и коммунальных услуг как меры социальной помощи также
входит в число полномочий органов местного самоуправления в соответствии
с Жилищным кодексом РФ. Законами субъекта Российской Федерации в порядке, определенном указанным Федеральным законом, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями
субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в п. 3, 5, 7–11,
14–21, 24, 26–31 и. 2 ст. 26 (касающихся выравнивания бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации),
с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных
и финансовых ресурсов. Руководствуясь этим, в отдельных регионах России региональными законами о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения и в области социального обслуживания
населения органы местного самоуправления наделены государственными полномочиями по предоставлению мер государственной адресной социальной поддержки отдельным категориям граждан, отдельными государственными полномочиями в области социального обслуживания населения.
Для развития и применения законодательства в области социальной защиты населения характерны следующие тенденции:
• развитие законодательства, регулирующего функционирование сектора
общественных благ — социального страхования (пенсионного, медицинского,
временной утраты трудоспособности), бюджетных форм социальной защиты на
муниципальном уровне;
• адаптация законодательства к новым реалиям жизни в связи с меняю-
щимся общественным устройством, применением в широком масштабе частного предпринимательства и использования частной собственности — частная
медицина, частные формы образования, страховые частные компании
(негосударственные пенсионные фонды, добровольное медицинское страхование) и т.д.;
• интенсивное развитие отраслей права, которые отпочковываются
от административного законодательства и законодательства государственного
социального обеспечения, — образовательного, медицинского законодательства, законодательства о науке, культуре, спорте, законодательства обязатель-
53
ного пенсионного и медицинского страхования, страхования от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• активная имплементация норм международных организаций (МОТ,
ВОЗ, ЮНЕСКО и т.д.) и межгосударственных объединений (Совета Европы
и Европейского Союза), например, ратификация Российской Федерацией в 2009 г.
Европейской социальной хартии;
• использование решений Европейского суда по правам человека в каче-
стве важнейших прецедентов для правоприменительной практики
41
;
• укрепление системообразующих связей путем развития общих принци-
пов и институтов правового регулирования сферы социальной защиты, путем
принятия рамочных законов и кодексов, например, «Об основах обязательного
социального страхования», «Семейный кодекс» и т.д.
В сфере социальной защиты населения прослеживается и устойчивая тенденция на переход к финансированию не учреждений (образовательных, медицинских, ЖКХ и т.д.), а объема и качества предоставляемых услуг, более тщательного учета специфики потребностей разных категорий граждан.
Рекомендуемая литература
1. Захаров, М.Л. Право социального обеспечения России : учебник / М.Л. За-
харов, Э.Г. Тучкова. — Москва, 2007.
2. Конституция Российской Федерации. Государственный гимн Россий-
ской Федерации. — Москва : Март, 2004.
3. Новикова, К.Н. Социология социальной защиты населения : учебное
пособие / К.Н. Новикова. — Москва : Изд-во Российского государственного социального университета, 2013.
4. Роик, В.Д. Основы социального страхования: организация, экономика и
право : учебник / В.Д. Роик. — Москва : Изд-во Российского государственного
социального университета, 2007.
5. Социальная работа: теория и практика : учебное пособие / ответственные редакторы д.и.н., проф. Е. И. Холостова, д.и.н., проф. А. С. Сорвина. —
Москва : ИНФРА-М, 2002.
6. Тавокин, Е. П. Социальная политика : учебное пособие / Е. П. Тавокин. —
Москва : НИЦ ИНФРА-М, 2015.
7. Холостова, Е. И. Социальная работа : учебное пособие / Е. И. Холосто-
ва. — Москва : Дашков и К, 2004.
М. : Норма, 2005.
41
См.: Европейский суд по правам человека. Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г.
54
8. Якушев, Л. П. Социальная защита : учебное пособие / Л. П. Якушев. —
Москва : Пенсия, 1998.
9. Федеральные законы:
• от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (с изм. и доп.) «О ветеранах»;
• от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (с изм. и доп.) «О социальной защите
инвалидов в Российской Федерации»;
• от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с изм. и доп.) «Об основах системы про-
филактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»;
• от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ (с изм. и доп.) «О государственной соци-
альной помощи»;
• от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (с изм. и доп.) «О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации»;
• от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ (ред. от 3 декабря 2011 г.) «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации».
Вопросы для контроля
1. Что представляет собой социальное государство?
2. В чем особенности социальной политики государства?
3. Каковы основные принципы социальной политики на современном этапе?
4. Какие категории граждан в РФ попадают под категорию социально незащищенных?
5. Какие группы прав человека гарантирует Конституция РФ?
6. Каковы основы федерального законодательства, определяющие деятельность отрасли социальной защиты населения?
7. Что представляет собой региональное и муниципальное законодательство, регулирующее деятельность по социальной защите населения?
8. Какие «пробелы» имеют место в нормативном поле социальной защиты населения?
9. Раскройте содержание правовой организации основных институтов социальной защиты с позиции субъектов правоотношений, предметного поля регулирования, уровня социальных выплат:
• социальной помощи?
• государственного социального обеспечения?
• социального страхования?
55
10. Какова роль государственных органов в законодательном регулировании социальной защиты:
• социальной помощи?
• государственного социального обеспечения?
• социального страхования?
Темы для написания докладов и рефератов
1. Социальная политика в современной России.
2. Социальная политика в западных государствах (на примере США, Канады, Великобритании и т.п.).
3. Социальная политика в Японии (или Китае, или Индии и т.п.).
4. Организация работы органов государственной власти в сфере социальной защиты населения.
56
ГЛАВА 3. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЫ
3.1. Управление социальной работой
Конституция России закрепляет одной из целей государства построение
социального государства. Одним из механизмов этого строительства является
социальная политика, которая ориентирована на адаптацию человека к условиям постоянно меняющегося современного мира. В свою очередь, механизмом
реализации социальной политики является социальное управление как социальный институт, который включает в себя систему организаций и учреждений
42
и взаимоотношения субъектов социального взаимодействия
.
В самом общем смысле управление означает воздействие на предмет,
объект, процесс с тем, чтобы заставить его измениться в нужном направлении.
Человек (группа людей, общество в целом) могут воздействовать не только на
себе подобных, но и на неодушевленные предметы, биологические системы,
обеспечивая получение нужных результатов. Однако управление людьми и социальными процессами имеет особую природу, обусловленную спецификой
человека как объекта управления, и тогда имеет место социальное управление.
Социальное управление есть процесс воздействия на общество, его отдельные
группы и организации с целью либо сохранить их существующее состояние,
43
либо добиться желаемых изменений
.
Социальное управление осуществлялось в человеческой истории везде,
где было воздействие одних людей на других с целью побудить или принудить
их сделать что-либо, и первоначально оно рассматривалось в социальной философии как проблемы власти и государства. Уже Аристотель указывал, что «государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо», «государство — ... союз в целях оказания помощи», а «наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает воз-
44
можность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо»
.
Управление социальной работой представляет собой вид социального
управления, целью которого является оказание влияния на организацию и развитие системы социальной защиты, поддержки и помощи посредством деятельности государственных и муниципальных органов, благотворительных организаций, специалистов и их руководителей.
kak_nauka/organy_upravleniya_socialnoy_rabotoy (дата обращения: 10 августа 2020 г.).
42
Органы управления социальной работой. URL: https://spravochnick.ru/sociologiya/socialnaya_rabota_
43
Организация, управление и администрирование в социальной работе. М., 2015. С. 8-10
44
Аристотель. Сочинения. В 4 т. Т. 4. С. 460, 462, 508, 591.
57
Целью управления социальной работой является руководство производством социальных услуг, направленных на минимизацию вреда от существования социальных проблем и активизацию потенциала общества, устранение
препятствий для адаптации и интеграции, слабо защищенных людей в социуме, с учетом существующих экономических возможностей органов государственной власти и местного самоуправления. Соответственно основными задачами будут:
• создание условий для эффективной деятельности социальных служб;
• реализация социальных услуг в виде программ социальной помощи,
45
поддержки, реабилитации, реадаптации, реинтеграции и т. д.
Как любая деятельность, управление социальной работой имеет свои объект и предмет. Объектом управления социальной работой выступают социальные процессы и социальные отношения на межличностном, межгрупповом и
социальном уровнях, а также субъекты этих отношений — индивиды (социальные работники), группы людей. Предметом (можно говорить и о конечном продукте управления социальной работой
46
) — производство услуг, которые включают в себя: материальную помощь, создание благоприятных условий для развития человека и его интеграции в социум, восстановление прав человека, повышение социальной компетентности, консультацию (юридическую, психологическую, педагогическую) и т.д.
47
Субъектами управления выступают руково-
дители социальных служб и формируемые ими органы управления, наделенные
управленческими функциями.
Процесс управления социальной работой предполагает определенную организационную структуру, под которой понимается совокупность органов
управления и устойчивых связей между ними, обеспечивающих ее целостность,
сохранение основных свойств при различных внутренних и внешних изменениях. Организационная структура управления в целом и в социальной работе в
частности должна содержать минимальное число звеньев и уровней управления, обеспечивать четкое распределение функций, устойчивость, непрерывность, оперативность и гибкость управления. Организационная структура
включает в себя систему органов управления и взаимоотношений между ними,
которые обеспечивают целостность системы и сохранение ее основных свойств
под влиянием изменений. Организационная структура управления в социальной
мы реализации // Управленческое консультирование. 2015. № 1. С. 147.
тирование. 2009. № 2. С. 154.
45
Вагабов Д.Ф. Управление социальной работой в Российской Федерации: уровни и основные пробле-
46
Шипунова Т. В. Эволюция и проблемы менеджмента социальной работы // Управленческое консуль-
47
Вагабов Д.Ф. Указ. соч. С. 147.
58
работе должна формироваться с учетом четкого распределения функций среди
учреждений, быть устойчивой, при этом отличаться гибкостью управления.
Важнейшее условие эффективности системы социальной защиты населения — структурное совершенствование деятельности уровней управления органов социальной работы.
Выделяют три уровня управления:
1) верхний, институциональный — Российская Федерация и автономная
республика;
2) средний — регион, т. е. органы социальной защиты краев, областей,
автономных образований, городов, районов, округов, префектур, муниципалитетов;
3) низший — социальные организации, различные негосударственные
(благотворительные) общественные организации.
48
Необходимо отметить, что в управлении социальной работой все направления ее деятельности рассматриваются в комплексе экономических и социокультурных задач. Так, социально-экономическое развитие любого административно-территориального района включает комплекс экономических реформ, социальный и жилищный комплексы, а также комплексы потребительского рынка, экологии и инженерной инфраструктуры, развития культуры,
охраны памятников и улучшения архитектурного облика территории.
Социальный комплекс предусматривает:
• конкретную социальную защиту определенных категорий жителей;
• развитие системы медицинского обслуживания (в том числе страховой
медицины);
• борьбу с преступностью и укрепление правопорядка;
• разработку и реализацию программ по трудоустройству и занятости
населения;
• разработку и реализацию отдельных программ по работе с молодежью;
• реализацию программ общего и специального образования и воспита-
ния детей;
• торговое и бытовое обслуживание льготных категорий населения;
• развитие объектов и инфраструктуры социальной защиты населения.
Функции управления — это виды деятельности органов управления и
должностных лиц, с помощью которых они воздействуют на управляемый объект. Необходимым условием изучения функций управления является их клас-
kak_nauka/organy_upravleniya_socialnoy_rabotoy (дата обращения: 10 августа 2020 г.).
48
Органы управления социальной работой. URL: https://spravochnick.ru/sociologiya/socialnaya_rabota_
59
сификация. Одним из первых авторов развернутой классификации функций
управления был известный ученый, основатель классической школы управления Анри Файоль. В качестве основания классификации он взял фактор времени, и функции в его классификации были представлены как последовательные
этапы: предвидение, организация, распорядительство, согласование, контроль.
Функциями социального управления, реализуемыми одновременно или пооче-
редно в каждом управленческом процессе, являются:
1. Диагностическая функция. Диагностика окружающей социальной действительности (или какого-либо отдельного ее фрагмента) предполагает выявление источников и причины возникновения проблемы, нуждающейся в разрешении, степени ее разрешимости.
2. Аналитическая функция. Анализ полученных данных, выявление ее
объективных свойств и субъективных представлений о ней, описание ее компонентов, временных и организационных границ, сравнение реальной ситуации с
желательной, выделение круга лиц, вовлеченных в нее, определение своего места в ситуации.
3. Прогностическая функция. Целеполагание является важнейшей функцией социального управления. На основании выведенного прогноза дается
определение целей как образа желаемых результатов, которых необходимо достичь для решения поставленной задачи. Цели могут быть конкретными или
символическими. Цель определяет разработку конкретного проекта, включающего в себя взаимосвязанные решения и участие в проекте всех лиц и других
агентов.
4. Практически-контролирующая функция предполагает реализацию социального проекта, мотивирование и поощрение участников осуществляемого
преобразования, в том числе, в периоды возможных неудач и временных отступлений. Практическое осуществление разработанных программ включает
пошаговый контроль и постоянное ситуативное уточнение.
5. Функция реализации целерациональности, то есть поддержание в обществе убежденности, что человеческое существование не есть бессмысленное
и хаотичное сочетание случайных событий, но проявление закономерностей
социального развития, которое, несмотря на имеющиеся трудности, непременно приведет к поступательному улучшению ситуации
49
.
Таким образом, функции социального управления — это разнообразные
виды управленческих работ, которые необходимо выполнять в процессе управления каким-либо объектом. Кроме того, выполнение функций социального
49
См.: Организация, управление и администрирование в социальной работе. С. 20.
60