Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»
.pdf
Н.А. Агешкина, А.Н. Кайль,
М.М. Серебренников, М.Г. Холкина
Комментарий
к Федеральному закону
от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ
«О защите конкуренции»
3-е издание (электронное)
Ай Пи Эр Медиа
Саратов • 2019
УДК 347.7
ББК 67.404
К63
К63 Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ
«О защите конкуренции» [Электронный ресурс] / [Н.А. Агешкина и др.]. —
3-е изд. (эл.), перераб. и доп. — Электрон. дан. и прогр. (8 Мб). — Саратов:
Ай Пи Эр Медиа, 2019. — 355 с.
ISBN 978-5-4486-0631-1
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к
Федеральному закону от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», в
котором с учетом как уже внесенных, так и планируемых законодательных
изменений и дополнений проанализированы организационные и правовые основы
защиты конкуренции. Комментарий подготовлен на основе актуальных норм
международного права и национального законодательства, многолетней
правоприменительной практики судебных и антимонопольных органов,
доктринальных толкований, рекомендаций Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ и сохранивших юридическую силу разъяснений ВАС РФ, разъяснений
Президиума ФАС России. В комментарии даны ссылки на применимую судебную
практику, законодательные и подзаконные акты, отмечены пробелы и
несовершенства правового регулирования, приведены необходимые авторские
рекомендации.
Настоящий комментарий предназначен для специалистов, чья деятельность в
той или иной степени связана со сферой регулирования Закона. Комментарий может
быть полезен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и
факультетов, адвокатам, работникам судебной системы, а также иным лицам,
интересующимся проблемами защиты конкуренции в России.
В комментарии использованы нормативные правовые акты по состоянию на
13.11.2017 года.
Практическое электронное издание
© Коллектив авторов, 2019
© Ай Пи Эр Медиа, 2019
Технический редактор, компьютерная верстка А.Д. Матлахова
Обложка С.С. Сизиумовой
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
Подписано к использованию 10.12.2018. Объем данных 8 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPR BOOKS (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sale@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
Авторы:
Агешкина Н.А. — юрист-эксперт, автор ряда комментариев к федеральным законам,
публикаций в области гражданского, предпринимательского, международного публичного права.
Кайль А.Н. — кандидат юридических наук, автор многочисленных комментариев к
федеральным законам в области гражданского и предпринимательского права.
Серебренников М.М. — кандидат юридических наук, преподает в Дальневосточном
государственном университете (г. Владивосток) гражданское и предпринимательское право.
Автор ряда научных публикаций.
Холкина М.Г. — кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и
предпринимательского права Юридической школы Дальневосточного федерального университета.
Является автором более двух десятков научных публикаций, комментариев к федеральным
законам.
4
Список сокращений
АО — акционерное общество
АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд
ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации
ВС РФ — Верховный Суд РФ
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
ГрК РФ — Градостроительный кодекс РФ
ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации
Закон — Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции»
Закон о конкуренции 1991 г. — Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-I «О конкуренции и
ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в основной части утратил
силу)
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации
КВВТ РФ — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» — Закон РФ от
27.11.1992 N 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации»
ООО — общество с ограниченной ответственностью
ПАО — публичное акционерное общество
РФ — Российская Федерация
ТК РФ — Трудовой кодекс РФ
ТК ТС — Таможенный кодекс Таможенного союза
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
ФЗ «О банках и банковской деятельности» — Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1
«О банках и банковской деятельности»
ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» — Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд»
ФЗ «О естественных монополиях» — Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ
«О естественных монополиях»
ФЗ «О рекламе» — Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ «О рекламе»
ФЗ «О рынке ценных бумаг» — Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ «О рынке
ценных бумаг»
ФЗ «О теплоснабжении» — Федеральный закон от 27.07.2010 N 190-ФЗ
«О теплоснабжении»
ФЗ «Об электроэнергетике» — Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ
«Об электроэнергетике»
5
Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ
«О защите конкуренции»
(с изменениями и дополнениями от: 1 декабря 2007 г., 29 апреля, 30 июня, 8 ноября 2008 г.,
17 июля, 27 декабря 2009 г., 5 апреля, 8 мая, 29 ноября 2010 г., 1 марта, 27 июня, 1, 11, 18 июля,
21 ноября, 6 декабря 2011 г., 28 июля, 30 декабря 2012 г., 2, 23 июля, 2 ноября, 21, 28 декабря 2013 г.,
4 июня, 21 июля 2014 г., 29 июня, 13 июля, 5 октября 2015 г., 3 июля 2016 г.)
Принят Государственной Думой 8 июля 2006 года
Одобрен Советом Федерации 14 июля 2006 года
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет и цели настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты
конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной
власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного
самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а
также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
2. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического
пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской
Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных
рынков.
Комментарий к ст. 1
1. Предметом регулирования комментируемого Закона являются организационные и
правовые основы защиты конкуренции. Кроме того, комментируемый Закон определяет основы
предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности, под которой понимается злоупотребление
хозяйствующим субъектом либо группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или
согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные
действия (бездействие), признаваемые в соответствии с федеральными законами
монополистической деятельностью (см. подробнее комментарий к гл. 2 Закона);
2) недобросовестной конкуренции, т.е. любых действий хозяйствующих субъектов либо
группы лиц, которые направлены на получение преимуществ при осуществлении
предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового
оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут
причинить убытки другим хозяйствующим субъектам — конкурентам либо нанесли или могут
нанести вред их деловой репутации (см. подробнее комментарий к гл. 2.1 Закона).
6
2. Целями Закона в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи являются:
1) обеспечение единства экономического пространства. Данная цель основывается на
положениях ч. 1 ст. 8 Конституции РФ, где закреплено, что в Российской Федерации
гарантируется в том числе единство экономического пространства.
Единство экономического пространства предполагает в совокупности:
единство рынка;
свободу экономической деятельности;
использование единой денежной единицы (рубля);
свободное перемещение по территории страны товаров и услуг, финансовых средств
(капитала), рабочей силы;
соблюдение прав граждан и юридических лиц на свободную реализацию или потребление
товаров, работ и услуг, на совершение операций с финансовыми средствами.
Создание и поддержание единства экономического пространства во всех его перечисленных
выше составляющих гарантируется конституционными обязанностями государственных органов и
их должностных лиц. Так, сохраняющий свою силу Указ Президента от 12.12.1991 N 269 «О
едином экономическом пространстве РСФСР» признает недействительными нормативные акты
органов власти и управления и решения должностных лиц, которыми ограничивается движение
товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России.
Цельность экономического пространства обеспечивается также единством законодательного
регулирования экономики. Законодательство в сфере экономики должно предусматривать
общеобязательные для всех, в том числе и для государства и его структур, правила
функционирования рынка, защиту и охрану всех форм собственности и субъектов
предпринимательской деятельности. Единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное
регулирование также является необходимой гарантией обеспечения единого экономического
пространства.
В постановлении от 24.02.2004 N 3-П Конституционный Суд РФ обратил внимание, что в
соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится
установление правовых основ единого рынка. Тем самым обеспечивается единство
экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств,
поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. При этом конституционным
критерием соотношения между свободой экономической деятельности и обязанностью
государства установить правовые основы единого рынка служат конституционные принципы, в
силу которых Российская Федерация является правовым государством с социально
ориентированной рыночной экономикой.
В постановлении от 21.03.1997 N 5-П Конституционный Суд РФ отметил, что принцип
единства экономического пространства означает в том числе, что на территории Российской
Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных
препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74, ч. 1
Конституции РФ), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ст. 74, ч. 2 Конституции РФ).
Из приведенных конституционных норм следует, в частности, что не допускается
установление налогов, нарушающее единство экономического пространства Российской
Федерации. С этой точки зрения недопустимо как введение региональных налогов, которое может
прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в
7
пределах единого экономического пространства, так и введение региональных налогов, которое
позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий
либо переносить уплату налогов на налогоплательщиков других регионов.
Единство экономического пространства и, следовательно, единство налоговой системы
обеспечиваются единой системой федеральных налоговых органов. Налоговые органы, как
относящиеся к федеральным экономическим службам, в соответствии с Конституцией РФ
находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71, п. «ж» Конституции РФ); налоговые органы в
субъектах РФ являются территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти (ст. 78, ч. 1 Конституции РФ), а не органами субъектов РФ.
В силу ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О
Правительстве Российской Федерации» обеспечение единства экономического пространства
(наряду с обеспечением свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров,
услуг и финансовых средств) отнесено к компетенции Правительства РФ;
2) обеспечение свободного перемещения товаров. Статья 74 Конституции РФ гарантирует,
что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ,
пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и
финансовых средств. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
Аналогично указанным конституционным нормам ГК РФ в ст. 1 (п. 5) закрепляет, что
товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской
Федерации. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с
федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и
здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (см. также разъяснения, содержащиеся
в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 «О
некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации»).
К препятствиям для свободного перемещения товаров могут относиться, например,
требования, предусматривающие выдачу органами государственной власти субъектов РФ и (или)
органами местного самоуправления разрешений (лицензий) на осуществление какой-либо
предпринимательской деятельности, ее обязательное согласование с ними, либо обязательное
подтверждение соответствия товаров, без санкции федерального законодателя либо вне
надлежащего контроля со стороны органов государственной власти Российской Федерации.
В постановлении от 12.11.2003 N 17-П Конституционный Суд РФ отметил, что федеральный
законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности,
вправе определять порядок и условия ее осуществления и, исходя из специфики производства и
оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать
дополнительные требования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать
критериям, закрепленным Конституцией РФ. При этом нормы, содержащие дополнительные
требования и ограничения, должны устанавливаться с соблюдением принципа разделения властей
и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (ст. 10 и 11
Конституции РФ).
8
Исходя из этого ГК РФ установлено, что:
а) в случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными
видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членства в
саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о
допуске к определенному виду работ (абз. 3 п. 1 ст. 49);
б) законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения
оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды
объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам
оборота либо совершение сделок с которыми допускается по специальному разрешению (п. 2 ст.
129).
Конституционный Суд РФ указал, что участие субъектов РФ в процессе принятия решений
на федеральном уровне — с тем чтобы более полно обеспечивался учет их потребностей и
законных интересов (в социально-экономическом развитии, в области общественной
безопасности, традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и т.д.) — при
условии, что такое участие носит субсидиарный характер, осуществляется в форме
предварительного согласования, не предопределяющего окончательное решение вопроса, т.е. не
предполагает передачу соответствующего федерального полномочия субъекту РФ, не может
рассматриваться как нарушение установленного Конституцией РФ разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов.
Оспариваемое регулирование, предусматривающее для субъекта РФ возможность
участвовать в согласовании вопроса о выдаче организации федеральным лицензирующим органом
федеральной лицензии на производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и
спиртосодержащей продукции, выражая согласие либо несогласие на получение такой лицензии,
— в той мере, в какой это регулирование не является препятствием для федерального
лицензирующего органа разрешить данный вопрос по существу, — отвечает указанным
требованиям, а потому вводящие его взаимосвязанные положения ст. 19 Федерального закона от
22.11.1995 N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» не противоречат Конституции Российской
Федерации. Отсутствие же в названном законе норм, регламентирующих порядок согласования
субъектом РФ вопроса о выдаче федеральной лицензии, в том числе сроки, а также основания
отказа, не означает, что при принятии соответствующего решения он вправе действовать
произвольно, создавая тем самым для организации — соискателя федеральной лицензии
дискриминирующие либо, напротив, необоснованно благоприятствующие условия.
В постановлении от 12.11.2003 N 17-П Конституционный Суд РФ также конкретизировал,
что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только
в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а ограничения перемещения товаров и
услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для
обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных
ценностей (ч. 2 ст. 74 Конституции РФ).
Так, например, о подобного рода ограничениях в отношении свободы перемещения товаров
см., например, ст. 77 КВВТ РФ, ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 N 1-
ФКЗ «О военном положении», п. «г» ст. 11 Федерального конституционного закона от 30.05.2001
9
N 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», ст. 29 Федерального закона от 10.01.2003 N 18-ФЗ «Устав
1
2
железнодорожного транспорта Российской Федерации».
Обратим особое внимание, что рассмотренные выше правовые нормы касаются случаев
ограничения свободы перемещения товаров и услуг исключительно в пределах территории
Российской Федерации. В отношении запретов и ограничений, затрагивающих внешнюю
торговлю товарами, действуют соответствующие нормы, предусмотренные международными
договорами РФ1;
3) обеспечение свободы экономической деятельности в РФ. Статья 8 (ч. 1) Конституции
РФ в качестве одной из основ конституционного строя провозглашает свободу экономической
деятельности. Принципом экономической свободы, как отметил в постановлении от 24.02.2004
N 3-П Конституционный Суд РФ, предопределяются конституционно гарантируемые правомочия,
составляющие основное содержание конституционного права на свободное использование своих
способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
экономической деятельности. Реализуя данное право, закрепленное в ст. 34 (ч. 1) Конституции РФ,
граждане вправе определять сферу этой деятельности и осуществлять соответствующую
деятельность в индивидуальном порядке либо совместно с другими лицами путем участия в
хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания
коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства, самостоятельно
выбирать экономическую стратегию развития бизнеса, использовать свое имущество с учетом
установленных Конституцией РФ гарантий права собственности (ст. 35, ч. 3) и поддержки
государством добросовестной конкуренции (ст. 8, ч. 1; ст. 34, ч. 2 Конституции РФ);
4) защита конкуренции. Своеобразной «средой обитания», в которой способно
осуществляться право на свободное использование своих способностей и имущества для
предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, являются
рыночные экономические отношения. Конкуренция — одно из непременных условий рыночной
экономики. Государство, с одной стороны, ставит перед собой цель постоянного поддержания и
развития конкуренции на рынке, а с другой — должно стремиться к тому, чтобы конкуренция
протекала в цивилизованных формах, носила добросовестный характер2.
Конкуренция — соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными
действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в
одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на
соответствующем товарном рынке.
Развитие конкуренции в экономике является многоаспектной задачей, решение которой в
значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по
широкому спектру направлений — от макроэкономической политики, создания благоприятного
инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение
Так, например, согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27.11.2010 N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в
Российской Федерации» в случаях и порядке, которые предусмотрены международными договорами, составляющими
договорно-правовую базу Таможенного союза, актами органов Таможенного союза, Российская Федерация применяет
отдельные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения в одностороннем порядке в
соответствии с законодательством Российской Федерации. Здесь обязательно следует учитывать, что в силу ч. 3 ст. 3
положения комментируемого Закона не распространяются на отношения, урегулированные едиными правилами
конкуренции на трансграничных рынках, контроль соблюдения которых относится к компетенции Евразийской
экономической комиссии в соответствии с международным договором Российской Федерации.
См. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). М.: «Эксмо», 2010.
Комментарий к ст. 34.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]