Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы кодификации российского законодательства история, современное состояние и векторы развития (к 100-летию Гражданского кодекса РСФСР
.pdf
Участие государства в гражданском обороте
субъекта гражданского права государство выступало относительно той
части всенародного достояния (государственной собственности), которая не распределена между юридическими лицами − государственными
организациями − на праве оперативного управления.
Случаи непосредственного участия Советского государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, были крайне
редки, законодатель упоминал лишь несколько возможных случаев
непосредственного участия государства в гражданском обороте. Вместе
с тем следует отметить, что рядом отечественных правоведов в советский период государство рассматривалось в качестве полноценного
участника гражданского оборота [8; 9].
Российский законодатель в гл. 5 ГК РФ (ст. 124−127) впервые в отечественной практике правового регулирования гражданских правоотношений прямо предусмотрел (наряду с физическими и юридическими лицами) участие государства в гражданском обороте. Более
30 статей ГК РФ посвящены различным вопросам участия государства
в рыночном механизме. Тем самым деятельность государства в гражданском обороте осуществляется в нормальных рамках, оно является
равноправным участником имущественных отношений. За пределами
правил, установленных этими статьями, участие государства в гражданском обороте сводится к нормативному регулированию и контрольнонадзорным функциям. Наряду с этим следует отметить, что законодатель, употребив в ст. 124 ГК РФ формулировку «особенности данных
субъектов», указал на государство как на «особый» субъект права.
Вместе с тем введение данных прогрессивных норм, очевидно,
не решает все вопросы, связанные с правовым регулированием рассматриваемых отношений. Прежде всего нормы ГК определяют принципиальные основы правового положения государства при его участии
в гражданских правоотношениях, в их развитие должны быть приняты
законы (это предусматривают и соответствующие статьи ГК). Содержание указанных норм также небезупречно и требует внесения корректив, с учетом развития гражданского оборота, усиления позиций
государства, диверсификации форм его участия в отношениях, регулируемых гражданским правом. Следует также учитывать, что государство
не может считаться «в чистом виде» частноправовым субъектом, исходя
из его предназначения и выполняемых им функций [10]. Во многом
этим обусловлена особая роль регулирования отношений с участием
государства наряду с ГК законов, относящихся к публично-правовой
сфере (в частности, Бюджетного кодекса РФ), а также специальных
законодательных актов, посвященных отдельным аспектам предпри-
171
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
нимательской деятельности (в частности, в энергетической сфере,
в свою очередь, имеющей стратегически важное значение для современной России).
Не имея возможности останавливаться в рамках небольшой статьи на всех проблемных вопросах правового регулирования гражданско- правовых отношений с участием государства, обозначим отдельные,
как представляется, узловые проблемы, относящиеся к реализации
государством своей правосубъектности в гражданском обороте.
1. Плюралистическая модель участия государства в гражданских
правоотношениях. Как уже отмечалось, в дореволюционной доктрине было подчеркнуто, что «казна представляет собой один субъект,
несмотря на то, что ее деятельность осуществлялась разными органами» [4]. Позднее в советский период государство рассматривалось как
единый субъект гражданского права, а государственная собственность
как общенародное достояние, обусловливающее «единство фонда»
государственной собственности (ст. 94 ГК РСФСР 1964 г.). В настоящее время концепция власти и собственности, положенная в основу
действующей Конституции РФ, исходит из существования наряду
с Российской Федерацией других государственных и муниципальных
образований, являющихся самостоятельными участниками гражданского оборота. Таким образом, в соответствии с Конституцией РФ
и гл. 5 действующего ГК РФ государство представлено субъектами
различных уровней: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями (города, районы, поселки, деревни)
(в строгом смысле в гражданском обороте только две первые группы
субъектов представляют государство). Как отмечают некоторые цивилисты, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его
представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют
[11, с. 158]. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда
основным и главным участником государства в гражданском обороте
становится казна (фиск). Как полагают исследователи, преимущества
такой правовой конструкции состоят в том, что достаточно однажды
зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими
участниками гражданского оборота, и это положение в дальнейшем
не будет нуждаться в пересмотре, в то время как плюралистическая
модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском
172
Участие государства в гражданском обороте
обороте, при этом необходима также фиксация самой возможности
государственного органа участвовать от имени государства в гражданском обороте, а также разграничение компетенции и обязанностей
между различными органами, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов
постоянно меняется [12].
2. Уточнение гражданско-правового статуса органов и лиц, представляющих государство в гражданском обороте. То, что гражданские
права и обязанности государство при его выступлении в гражданском
обороте приобретает в результате действий своих уполномоченных органов (по смыслу п. 1 ст. 125 ГК РФ), является одной из принципиальных
его особенностей. Однако в действующем российском гражданском
законодательстве не дается определения государственного органа.
При этом, по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ, к субъектам гражданского
права – публично-правовым образованиям (Российской Федерации,
ее субъектам, муниципальным образованиям) применяются нормы
гражданского законодательства, определяющие участие юридических лиц в гражданском обороте, если иное не вытекает из закона или
особенностей данных субъектов.
В специальной литературе высказано мнение, согласно которому
статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость
выделения их в самостоятельную организационно-правовую форму
юридического лица − некоммерческую организацию, именуемую
«публичное учреждение», а также о том, что основные особенности
их гражданско-правового статуса следует закрепить в тексте Гражданского кодекса РФ, указав на то, что государственные органы должны
действовать на основании положения об организациях данного вида,
которое надлежит разработать [13].
Некоторыми правоведами обосновывается обособление юридических лиц публичного права [14], другие исследователи, на основе
анализа законодательства и правовых позиций высших судебных инстанций, приходят к выводу о том, что орган государственной власти
при осуществлении им деятельности в рамках компетенции не может
являться юридическим лицом [15].
Здесь, по всей видимости, требуется дополнительное изучение вопроса, возможно, с восприятием позитивного передового зарубежного
опыта, разумеется, с учетом особенностей отечественной государственно-правовой системы. Однозначно, вопрос законодательного упорядо-
173
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
чения статуса государственных органов, представляющих государство
в гражданском обороте, действующих в нем, по общему правилу, на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений,
не утрачивает своей актуальности.
Кроме того, по смыслу п. 3 ст. 125 ГК РФ, государство может участвовать в гражданском обороте через представителей. В литературе
высказано мнение о том, что поскольку органы государственной и муниципальной власти, юридические лица и граждане могут представлять
интересы России лишь в случаях и порядке, которые предусмотрены
федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями
Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, при этом необходимо специальное поручение,
исходящее от государства: «особенности приобретения Российской Федерацией прав и обязанностей посредством представителей исключают
наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой
действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 Гражданского кодекса РФ)»
[16]. Данное суждение выглядит вполне обоснованным.
3. Законодательное решение ряда вопросов, относящихся к правовому режиму государственной (публичной собственности). Обособление имущества проявляется в принадлежности имущества на праве
государственной собственности Российской Федерации. Кроме того,
есть отдельные виды имущества, которые могут находиться в исключительной собственности РФ. Мы не останавливаемся не разнообразных вопросах вещных правоотношений с участием государства,
не имея возможности освещать их в рамках небольшой статьи, просто
обозначим суть предложений, ранее сформулированных автором [17].
С учетом того, что государственная и муниципальная собственность
представляют собой две формы публичной собственности, которые
признаются и защищаются равным образом наряду с признанием
и защитой частной собственности, публичная собственность обладает спецификой своего предназначения, объектного состава, способов приобретения и прекращения, назрела необходимость закрепить
экономическую категорию «публичная собственность» в ст. 8 Конституции РФ и в ст. 212 ГК РФ, а также принять федеральный закон
об управлении публичной собственностью. В этом законе следовало
бы: определить состав публичного имущества, включая имущество,
которое должно находиться в исключительной собственности государства; установить порядок разграничения государственного имущества;
предусмотреть механизм защиты государственной собственности и реализации ответственности государства своим имуществом; определить
174
Участие государства в гражданском обороте
систему управления федеральным имуществом, включая российскую
собственность за рубежом; оговорить, что распоряжение объектами
публичного имущества в гражданском обороте осуществляется в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
4. Ответственность государства в гражданском обороте. Публичные
образования несут ответственность имуществом, принадлежащим
им на праве собственности, кроме так называемого распределенного
имущества, т.е. имущества, закрепленного за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения и оперативного
управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
На практике в ряде случаев возникают сложности с взысканием
денежных средств из-за невыполнения государством своих обязательств. При этом возникают различные проблемы: определение субъекта, к кому предъявлять денежные требования, из какого имущества
должны быть удовлетворены требования и в каком объеме. Данные
проблемы достаточно активно обсуждаются в литературе [18; 19].
ГК РФ не предусматривает иммунитет государства по внутренним обязательствам. В ст. 126 ГК РФ предусмотрено, что Российская
Федерация, субъекты Российской Федерации несут ответственность
по своим обязательствам. Имущество, на которое может быть обращено взыскание (нераспределенное имущество), ограничивается
бюджетными средствами и иным имуществом, образующим казну,
и то при условии, что эти расходы предусматриваются в соответствующем бюджете.
Обращение взыскания на бюджетные средства, согласно ст. 239
Бюджетного кодекса РФ, осуществляется только на основании судебного акта, за исключением установленных законом случаев. При этом
в Бюджетном кодексе РФ установлен иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания
на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены
в законодательном порядке в составе расходов бюджета; возмещение
убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или
должностных лиц данных органов, в том числе в результате издания
актов органов государственной власти, не соответствующих закону
или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных
пунктом вторым данной статьи (ст. 239). Следовательно, государство
175
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
ограничивает пределы своей ответственности, что, по всей видимости,
обоснованно с точки зрения необходимости сохранения государственного бюджета.
Согласно ст. 127 ГК РФ, особенности ответственности Российской
Федерации, ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства
и его собственности. В этой связи актуальна обозначенная в ст. 127
ГК РФ задача принятия закона, в котором должны найти отражение
особенности ответственности Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных юридических лиц, граждан
и государств (как известно, принят Федеральный закон от 3 ноября
2015 г. № 297- ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного
государства и имущества иностранного государства в Российской
Федерации»). Кроме того, следует принять во внимание отраженную
в специальной литературе позицию [20], согласно которой правильнее было бы говорить об особенностях ответственности Российской
Федерации, ее субъектов перед всеми субъектами гражданского права, в том числе и перед российскими гражданами и организациями
(как имеющими статус юридического лица, так и не обладающими
таковым, но реально на законных основаниях участвующими в гражданском обороте). Эти особенности было бы целесообразно отразить
в специальном законе об ответственности государства, в котором
следовало бы определить, какой орган вправе выступать от имени
этих субъектов, возможно ли применение мер по обеспечению иска,
виды имущества, на которое не может обращаться взыскание по обязательствам РФ.
Таким образом, процесс кодификации норм гражданского законодательства в вопросе участия государства в гражданском обороте
эволюционирует во взаимосвязи с развитием государственно-правового устройства России и с учетом потребностей реформирования
правовой системы страны. В современных условиях есть основания
для дальнейшей разработки и принятия общих и специальных норм,
предусматривающих адекватное современным потребностям решение
различных вариантов участия государства в гражданских правоотношениях. Не следует отказываться от принятия специальных законов,
регулирующих отдельные вопросы реализации государством своей
правосубъектности, тем более что это предусмотрено нормами действующего ГК РФ.
176
Участие государства в гражданском обороте
Список использованных источников
1. Захаркина А.В. «Гражданский оборот» как фундаментальная цивилистическая категория // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. № 3. С. 323–333.
2. Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография / В.Р. Авхадеев, С.Б. Бальхаева, Ю.В. Боброва и др.; отв. ред.
А.В. Габов. М.: ИЗиСП; ИНФРА-М, 2014. 320 с.
3. Зинковский М.А. Экономика и гражданский оборот: некоторые
аспекты взаимосвязи // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 5. С. 29–34.
4. Яковлев В.Ф. Гражданский кодекс и государство // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1997. № 6. С. 133−138.
5. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Изд.
Бр. Башмаковых, 1912. 948 с.
6. Андреев Ю.Н. Ответственность государства за причинение вреда:
цивилистические аспекты. СПб.: Юридический центр Пресс, 2013. 374 с.
7. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Изд-во АН СССР, 1948. 840 с.
8. Шенгелия Р.В. Гражданская правосубъектность Советского госу-
дарства // Правоведение. 1984. № 5. С. 81−86.
9. Брагинский М.И. Гражданская правосубъектность Союза ССР
и союзных республик // Правоведение. 1963. № 1. С. 49−59.
10. Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2005. 355 с.
11. Гражданское право / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева.
М.: Наука, 1996. 550 с.
12. Голубцов В.Г. Государство как частноправовой субъект: правовая природа и особенности // Журнал российского права. 2010. № 10.
С. 61−77.
13. Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных
отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф.
дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. 54 с.
14. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал
российского права. 2005. № 5. С. 22−24.
15. Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском
обороте: Монография / Под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ,
2014. 182 с.
16. Згонников П.П. Государство как участник гражданско-правовых
отношений // Российская юстиция. 2019. № 1. С. 2−6.
177
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
17. Лобанов С.А. Публичная собственность в гражданском обороте:
проблемы правового регулирования. М.: Ин-т бизнеса и политики,
2008. 168 с.
18. Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданскоправовым обязательствам // Вестник Высшего Арбитражного Суда
РФ. 2001. № 3. С. 116−125.
19. Алдошин О.Н. Ответственность государства по обязательствам
во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права.
2001. № 1. С. 21−28.
20. Хлестова И.О. Российское законодательство об иммунитете
государства: тенденции развития // Журнал российского права. 2004.
№ 7. С. 105–115.
Мархгейм Марина Васильевна,
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой конституционного
и международного права
юридического института НИУ «БелГУ»
(Белгород, Россия)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ КАНОНЫ
КОДИФИКАЦИИ СОВРЕМЕННОГО
РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Аннотация. В настоящей статье, основанной на анализе научных
и законодательных источников, соответствующей правовой позиции
Конституционного Суда РФ, рассмотрены подходы к интерпретации
кодификации законодательства; исследованы доводы о статусе кодексов
в системе федеральных законов и возможностей законодателей «усиливать» их юридическую силу. С учетом иерархии конституционных норм
разобраны требования, предъявляемые на высшем уровне к федеральным
законам, к которым относятся кодексы Российской Федерации. Отмечено, что кодексы как результат законодательной деятельности уполномоченных на то органов специально не предусмотрены Конституцией РФ,
однако приняты на федеральном и региональном уровнях для регулирования
соответствующих предметных областей. Сделан вывод, что наличие
кодексов в России обусловлено и преемственностью в законодательной
деятельности, и усмотрением осуществляющих ее органов.
Ключевые слова: конституция, конституционные нормы, федеральный
закон, кодификация, систематизация законодательства, иерархия норм,
предметы ведения.
Кодификация как вариант систематизации законодательства продолжает составлять предмет юридических исследований, проводимых
для постижения ее упорядочивающего ресурса. В этих целях кодификация рассматривается в понятийно-видовом [1; 2], историко-отраслевом [3; 4], актуально-отраслевом [5; 6] срезах. Приводятся ее научные характеристики в качестве инструмента формирования права [7],
способа систематизации законодательства и формы правотворчества
[8], способа ликвидации пробелов в праве [9].
Кодификация прилагается не только к законодательству, но и к институтам [10; 11], праву [12], обычаям [13]. С кодификацией связывают
179
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
и решение соответствующих задач [12; 14]. К означенным ракурсам
исследования кодификации прибавляются и те, по которым можно
судить об универсальном ее характере: подобный механизм «обработки» законодательства присущ различным представляющие разные
регионы мира государствам, например, Беларуси [15] и Грузии [16],
Китаю [17] и Бельгии [18].
В новейшей учебной литературе кодификация определяется формой
систематизации, представляющей «собой деятельность, направленную
на внешнюю и внутреннюю переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового нормативно-правового акта»
[19, с. 276]. Помимо этого предполагается, что «с учетом цифровизации общества, российское законодательство будет преимущественно
кодифицированным», и утверждается, что кодифицированные акты
«обладают рядом преимуществ – делают законодательство компактным и согласованным, укрепляют системность законодательства и его
юридическое единство, обеспечивают рациональную организацию
нормативно-правового материала» [19, с. 276]. По поводу роли, «которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт», ранее высказался Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П
«По делу о проверке конституционности отдельных положений статей
7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской
Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной
Думы»: такой акт призван «обеспечить единообразие и согласованность
нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе
правоприменительной практики».
О результатах осуществлении кодификации напрямую свидетельствуют кодексы – нормативные правовые акты, принимаемые органами законодательной власти. Несмотря на то, что в России нет конституционного указания на такого рода закон, на предмет его правового
регулирования (как это определено для федеральных конституционных законов, например, в ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, п. «е» ч. 1 ст. 103, ч. 2
ст. 114 и т.п.), на особый порядок его принятия (как это предусмотрено,
например, для принятия Закона Российской Федерации о поправке
к Конституции России (ст. 136)), подобного статуса акты приняты
и на федеральном уровне (например, Гражданский и Гражданский
процессуальный кодексы, Уголовный и Уголовно-процессуальный
кодексы, Арбитражный процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Бюджетный и Налоговый кодексы и др.),
и на уровне российских субъектов (например, Избирательный кодекс
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]