Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы кодификации российского законодательства история, современное состояние и векторы развития (к 100-летию Гражданского кодекса РСФСР
.pdf
Законодательство о казенных подрядах и поставках времен НЭП
Однако ученые того времени отмечали, что эти нормы на законы не похожи, по большей части они представляют собой инструкции административным учреждениям [2, с. 548]. Таким же образом следует охарактеризовать и наше современное законодательство о государственных
закупках: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе) детализирован до такой катастрофической степени, что
превратился в пошаговую инструкцию для сотрудников контрактных
служб и закупочных комиссий. В то время как норма именно федерального закона должна все же носить общий характер, ее задача – быть
применимой к максимально возможному числу похожих, но не одинаковых ситуаций.
С другой стороны, также более века назад Д.И. Мейер лаконично
объяснил, почему в публичных закупках (а выражаясь дореволюционным языком, «в отношениях с казною») не работает общегражданский
принцип «разрешено все, что не запрещено». Просто «органы казны
сами не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу» [3,
с. 659]. Так что это весьма сложная задача – определить оптимальный
уровень детализации норм, − имея в виду, что и тогда, и в наши дни
противодействие коррупции и другим злоупотреблениям всегда было
и остается на повестке дня в сегменте публичных закупок.
Мы не случайно обратилась к Положению о казенных подрядах
и поставках, поскольку этот образец дореволюционного регулирования
чуть позже, по сути, получил второе рождение под другим названием.
Тотальная перестройка государственного управления и законодательной базы, последующая за революцией 1917 г., означала отмену актов царского режима в целях создания общества социальной
справедливости. Главная цель – строительство коммунизма, но такой
общественный строй не предполагал рыночной формы хозяйствования. Соответственно, нет свободного рынка – нет и конкуренции
поставщиков.
Само собой быстро создать новую модель удовлетворения государственных нужд в рамках плановой экономики было невозможно. После
войн и периода интервенции очень остро стоял продовольственный
вопрос, который поначалу пытались решить радикальными методами:
реквизицией, национализацией. Правительство РСФСР продолжило и политику продовольственной разверстки, начатую еще в 1916 г.
в Российской империи на фоне чрезвычайно тяжелого положения
121
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
армии и населения. Но тогда сохранялись государственные закупки
на свободном рынке. При Советской власти это был просто принудительный отъем хлеба у населения.
На этом фоне близился неминуемый финансово-экономический
крах, не допустить который было призвано введение в 1921 г. новой
экономической политики (НЭП). Большевики вынуждены были вернуть конкурсные торги в целях эффективного расходования казенных
средств. В этом же году Рабоче-крестьянская инспекция (Рабкрин)
подготовила Декрет Совета народных комиссаров «О государственных
подрядах и поставках», которое было ориентировано на согласование
возможности заключения договоров с казною в зависимости от их
стоимости. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. вообще не содержал
норм, посвященных государственным закупкам, в нем упоминались
торги по продаже предмета залога, земельных участков и прочее.
Как отмечает В.В. Кикавец, «советская власть вытеснила государственные закупки из гражданских правоотношений советского государства» [4, с. 73]. Мы бы не стали высказываться столь радикально,
ведь и тогда, и в наши дни регулирование закупок определенно тяготеет
к приоритету специального, а не общегражданского закона. Вероятно,
так и должно быть.
Интересно, что правила о производстве торгов на государственные
подряды и поставки в период НЭП еще дважды модернизировались
(в 1923 г. и в 1927 г.), но именно на уровне специального законодательства. По большому счету, ничего принципиально нового большевиками придумано не было, основные нормы были заимствованы
из Положения о казенных подрядах и поставках Российской империи.
В дальнейшем окончание НЭП и переход к плановой экономике
исключили договорные отношения с поставщиками. Модель отношений с казною стала принципиально другой.
Очевидные исторические параллели:
− детализация норм со значительным акцентом на процедурные
вопросы;
− универсальное, а не фрагментарное регулирование на уровне
специального закона;
− приоритет государственных интересов ввиду того, что закупки –
это инструментарий, в том числе социально-экономической политики,
а не только средство обслуживания государственных структур;
− турбулентность законодательства (во время НЭП правила проведения закупок сменились как минимум трижды; современный Закон
о контрактной системе подвержен сотням изменений).
122
Законодательство о казенных подрядах и поставках времен НЭП
Мы уже обращались к вопросу о правильном применении общих
и специальных норм в части закупочных отношений [5, с. 17], но в свете обнаруженных исторических параллелей хотелось бы акцентировать
внимание на необходимость правки ныне действующего Гражданского
кодекса РФ.
В части второй ГК РФ имеются нормы, посвященные обязательствам по удовлетворению публичных (государственных и муниципальных) нужд. Они аккумулированы в § 4 гл. 30 и § 5 гл. 37 ГК РФ,
соответственно, касаются лишь поставки товаров и выполнения подрядных работ.
На сегодняшний день сложилась парадоксальная ситуация, состоящая в том, что ГК РФ содержит, по сути, «мертвые» нормы, которые
фактически применению не подлежат. Их действие перекрыто специальным законодательством, причем нельзя сказать, что положения
специального закона действуют в развитие норм общегражданского
закона. Напротив, специальное регулирование имеет кардинальные
отличия от регламентации, изначально заложенной в части второй
ГК РФ.
Отношения по удовлетворению публичных нужд урегулированы,
как известно, Законом о контрактной системе, а также целым массивом
нормативных правовых актов подзаконного уровня. Закон о контрактной системе содержит так называемое замкнутое регулирование:
регламентации подвержены не только собственно отношения по удовлетворению публичных нужд, оформляемые государственным или
муниципальным контрактом, но весь цикл закупки: от планирования
потребностей до результатов исполнения каждого контракта.
Наблюдается отчетливое формирование целостного структурноправового образования, которое с уверенностью можно именовать
«право публичных закупок», причем определить отраслевую принадлежность публичных закупок не представляется возможным, на них
в равной степени воздействуют нормы административного, гражданского, финансового права. Право публичных закупок − относительно
автономная область юридической регламентации с доминированием
разрешительного типа регулирования. В публичных закупках наблюдается взаимопроникновение публично-правовых (прогнозирование,
планирование, бюджетное финансирование, контроль) и частноправовых (заключение, выполнение, изменение и расторжение контрактов)
норм.
Мы предлагаем называть такие отношения динамическими и многокомпонентными, потому что в разных временных периодах их
123
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
правовая природа меняется. Также уместно сослаться и на теорию
нетипичных нормативных массивов в праве, выдвинутую академиком Т.Я. Хабриевой [6]. Одним словом, многие современные общественные отношения не укладываются в привычный категориальный
аппарат права.
В отличие от ГК РФ предмет контракта не ограничен отношениями
по поставке товаров и выполнению подрядных работ. Закон о контрактной системе регулирует контракты, оформляющие любого рода
обязательства, включая арендные отношения, приобретение недвижимости, банковские сделки, различного рода услуги. Такой широкий
подход следует признать верным, поскольку целями регулирования
закупок являются повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности
и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. Поэтому фрагментарное регулирование поставки и подряда для публичных нужд не соответствует
современным реалиям, контроль расходования бюджетных средств
должен быть максимально универсальным.
В п. 3 ст. 525 ГК РФ закреплено приоритетное воздействие общегражданского закона на отношения по поставкам товаров для государственных и муниципальных нужд, иные законы применяются лишь
в части, не урегулированной § 4 г. 30 ГК РФ. Вместе с тем в текущей
практике наблюдается обратная ситуация: Закон о контрактной системе имеет приоритет над нормами ГК РФ [7]. И это видится справедливым. Причем не только в силу общеправового принципа Lex
specialis derogat legi generali, но еще и потому, что Закон о контрактной
системы преследует цели, не вполне коррелирующие основным началам
гражданского законодательства (например, свободе договора, свободному
осуществлению прав).
В свою очередь, ст. 768 ГК РФ отсылает к закону о подрядах для государственных и муниципальных нужд. Такого закона в нашей стране
нет и никогда не было. Вероятно, при подготовке ГК РФ планировалось развитие законодательства в этом направлении, однако на первый
план вышло специальное законодательство, которое обесточило нормы
общегражданского закона.
Государственный или муниципальный контракт – это не самостоятельный тип гражданско-правового договора, а особая модель,
в которую могут быть помещены любого рода договоры, как поименованные, так и непоименованные в законе. Поэтому в гл. 27 ГК РФ
должна быть помещена норма, содержащая определение, признаки
124
Законодательство о казенных подрядах и поставках времен НЭП
государственного контракта, а также указание на то, что порядок его
заключения, исполнения и расторжения устанавливается специальным
законом [8, с. 10, 14]. В этой связи § 4 гл. 30, § 5 гл. 37, а также абз. 2
ст. 778 из ГК РФ необходимо признать утратившими силу. Равным образом должна быть исключена ссылка в п. 2 ст. 535 на § 4 гл. 30 ГК РФ.
Список использованных источников
1. Беляева О.А. Публичные закупки: становление правового регули-
рования и негативная динамика законодательства // Систематизация
законодательства и динамика источников права в исторической ретроспективе (к 370-летию Соборного уложения): Сб. науч. трудов. М.:
ИД «Инфра-М», 2020. С. 159−164.
2. Шершеневич Г.Ф. Избранное. Т. 5. Учебник русского гражданского права / Вступ. слово, сост. П.В. Крашенинникова. М.: Статут,
2017. 832 с.
3. Мейер Д.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2003. 789 с.
4. Кикавец В.В. История правового регулирования государственных
закупок в России: финансовый аспект: Монография. М.: Проспект,
2019. 128 с.
5. Беляева О.А. «Совершенствование» законодательства о размещении заказов для публичных нужд // Законодательство. 2009. № 11.
С. 17−22.
6. Хабриева Т. Я. Циклические нормативные массивы в праве //
Журнал российского права. 2019. № 12. С. 5−18.
7. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
(утв. Президиумом Верховного Суда РФ 28 июня 2017 г.) // Бюллетень
Верховного Суда РФ. 2017. № 12.
8. Чваненко Д.А. Государственный контракт как особая модель граж-
данско-правового договора: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2021. 26 с.
Гончарова Лариса Николаевна,
доктор экономических наук, доцент,
доцент кафедры трудового и предпринимательского права
юридического института НИУ «БелГУ»
(Белгород, Россия)
ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НОТАРИАТЕ
КАК КОДИФИЦИРОВАННЫЙ
НОРМАТИВНЫЙ АКТ
Аннотация. Одной из законодательных тенденций последних десятилетий является стремление ко все большей систематизации законодательства. Наиболее значимой формой такой систематизации выступает кодификация, посредством которой формируется качественное
и непротиворечивое законодательство. Перспективы совершенствования
законодательства о нотариате и нотариальной деятельности являются
актуальным на сегодняшний день вопросом с учетом того, что первые
проекты нового закона появились еще более десяти лет назад. Однако
вплоть до настоящего времени ни один из законопроектов так и не стал
действующим нормативным актом. В данной статье автор высказывает свое видение дальнейших перспектив развития законодательства
о нотариате с точки зрения формирования единого кодифицированного
нормативного акта в данной сфере.
Ключевые слова: законодательство о нотариате, нотариальная деятельность, кодификация, система, системообразующее основание кодифицированного акта.
Результатом процесса кодификации выступает появление кодифицированного нормативного акта, наиболее существенной особенностью которого является достаточно высокий уровень упорядоченности
нормативного материала. Таким образом, кодифицированный нормативный акт представляет собой такой документ, в котором все его
системные части взаимосвязаны между собой и образуют некоторую
целостность. В большинстве случаев кодифицированный акт является
центральным элементом отдельной отрасли законодательства, к числу
которого можно отнести и нотариальное законодательство.
Основным нормативным документом, регулирующим основы организации нотариата и порядок совершения нотариальных действий,
в настоящее время являются Основы законодательства Российской Фе-
126
Основы законодательства о нотариате как кодифицированный нормативный акт
дерации о нотариате (утв. ВС РФ 11 февраля 1993 г. № 4462-I). Данный
правовой акт в научной и учебной литературе иногда рассматривается
как кодифицированный, поскольку закладывает фундамент правового
регулирования нотариальной деятельности. Так, например, В.В. Ярков,
говоря о нотариальном праве как комплексной отрасли, рассматривает наличие самостоятельного кодифицированного правового акта,
а именно, указанных Основ в качестве одного из важнейших признаков
его самостоятельности [10, с. 30−31]. Вместе с тем, вопрос о придании
такого статуса данному акту в правовой науке является спорным.
Д.Я. Малешин признает систематизирующее значение Основ
для сферы правового регулирования нотариальной деятельности, однако обращает внимание на то, что «действующий закон не справляется с такой миссией. Кодексом он, очевидно, сейчас не является, хотя
потребность в кодифицирующем акте о нотариате имеется». Причем
в качестве одной из причин невысокой эффективности нотариата
как правового института указывается на недостаточный уровень законотворческой техники, а также «отсутствие единого современного
кодифицированного акта в области российского нотариата» [7, с. 10].
Решение обозначенного вопроса, полагаем, следует начать с анализа признаков, которым должны отвечать кодифицированные акты.
В теории права они рассматриваются как нормативные документы
особого рода. Практически все ученые, исследовавшие данный правовой феномен, в качестве наиболее значимой особенности отмечают повышенную степень внутренней согласованности нормативного
материала, что позволяет квалифицировать его в качестве целостного
нормативного акта [1, с. 254; 13, с. 68]. На данное обстоятельство обращалось внимание еще в дореволюционной правовой науке. В частности, по мнению Ф.П. Будкевича, «кодификация законов каждого
государства состоит в приведении их в органическое целое, такое целое,
каким является вся человеческая жизнь, правильное течение которой
право направляет, а закон регулирует» [4, с. 7]. В силу сказанного,
по нашему мнению, отмеченные признаки, действительно, являются
наиболее значимыми особенностями кодифицированного акта.
Вследствие сказанного, можно утверждать, что нормативный акт
следует квалифицировать как кодифицированный только при условии
достижения определенного уровня целостности составляющего его
нормативного материала. Целостность является сущностным признаком системы, которая в философской трактовке рассматривается
как «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях
между собой и образующих некоторое целостное единство» [16, с. 610].
127
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
По мнению В.П. Кузьмина, «исходным, базовым признаком системы является интегральная целостность или интегральное единство»
[8, с. 305]. Анализируя отдельные аспекты системности общества,
В.Г. Афанасьев отмечал то, что «части, компоненты целостной системы
в их широком философском понимании – это не результат произвольного механического членения целого... а структурные единицы
в рамках данной целостной системы» [2, с. 71].
Такой же методологической посылки придерживаются представители и правовой науки. Так, Д.А. Керимов вполне определенно выразил
мнение о том, что «нет системы без целого, которое и придает ей единство» [6, с. 258]. Наличие высокого уровня целостности кодифицированного акта как системы отмечает М.Н. Марченко, что обусловлено
«не формальными, а содержательными характеристиками данного
системного института и объясняется наличием глубоких внутренних
связей и взаимозависимостей, возникающих между формирующими
его элементами» [9, с. 261−262].
Таким образом, кодифицированные акты обеспечивают системное
и единообразное правовое регулирование однородных общественных
отношений. Правовые предписания такого нормативного акта образуют систему за счет наличия общих оснований их структурно-функционального единства. Такого рода основания позволяют воспринимать
кодифицированный нормативный акт как целостное явление, обладающее необходимой степенью внутреннего единства.
По нашему мнению, в качестве наиболее значимых системообразующих оснований кодифицированного нормативного акта должны
рассматриваться следующие: 1) единый понятийно-терминологический аппарат, включающий используемые понятия и категории, а также
обозначающие их правовые термины; 2) единые принципы правового
регулирования, которые своим содержанием пронизывают всю массу
правовых норм определенной части системы права; 3) общие нормы, закрепляющие правовые конструкции, имеющие универсальный
для данного структурного подразделении права характер.
Анализируя действующие в настоящее время Основы законодательства РФ о нотариате сквозь призму указанных системных начал,
можно констатировать явно недостаточный уровень систематизации
нормативного материала. Это один из наиболее значимых недостатков существующего законодательства о нотариальной деятельности.
Данное обстоятельство уже неоднократно подмечалось в научной литературе [7, с. 10; 14, с. 130−131; 17, с. 7−9]. Трактовка данного нормативного акта как кодифицированного затруднительна вследствие
128
Основы законодательства о нотариате как кодифицированный нормативный акт
того, что ни один из вышеперечисленных параметров не реализован
в действующем законодательстве в полной мере.
Первое, на что следует обратить внимание, это отсутствие в тексте
Основ определений для таких базовых в данной области понятий, как
«нотариат», «нотариус», «нотариальная деятельность», «нотариальное
производство», «нотариальный акт» и др. Полагаем, это следствие
того, что действующие Основы были приняты в самом начале существования Российской Федерации как государства в условиях только
зарождавшейся правовой системы. На недостаточную исследованность
и разработанность основных понятий как существенный недостаток
действующего законодательства о нотариате указывает Г.Г. Черемных,
являющийся одним из его разработчиков [7, с. 29−30].
Правовые понятия обладают значительным системообразующим
потенциалом. С их помощью становится возможным оперировать
явлениями государственно-правовой действительности, формируя
логически выдержанные суждения о праве. Они в целом образуют систему иерархически выстроенных элементов, именуемую понятийным
аппаратом. На современном этапе практически все разрабатываемые
и принимаемые федеральные законы, имеют в своем содержании
статью, которая, как правило, называется «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе». Положения данной статьи
придают соответствующему нормативному акту целостный характер,
поскольку обеспечивают единообразное понимание его ключевых
позиций.
В этой связи стоит отметить, что разработанные к настоящему
времени, но не принятые по различным причинам проекты закона
«О нотариате и нотариальной деятельности» учитывают отмеченный
недостаток и дают интерпретацию базовых правовых понятий данной
сферы в общей части нормативного акта.
Следующим системообразующим основанием кодифицированного акта выступают принципы, которые отражают идейное наполнение составляющих его содержание правовых норм. С точки зрения
состояния теоретической проработки и практического воплощения
идейных основ (правовых принципов) современное законодательство
о нотариате можно охарактеризовать как находящееся на этапе первоначального формирования. Какой-либо общий взгляд на систему
фундаментальных положений и основополагающих начал нотариального права в настоящее время отсутствует. В разных источниках приводятся существенно отличающиеся друг от друга перечни правовых
принципов [3; 11]. Несмотря на наличие в списках общих идейных
129
Развитие и актуальные вопросы кодификации российского законодательства
положений (законность, беспристрастность и некоторые другие), они
включат различный набор принципиальных характеристик нотариальной практики. Это говорит о значительной степени субъективизма
в решении краеугольного для данной сферы вопроса. Выработка общих
начал организации нотариата, а также осуществления нотариальной
деятельности, является одним из наиболее актуальных направлений
кодификационной работы в данной сфере.
Третьим объединяющим основанием системы нормативных положений кодифицированного акта, по нашему мнению, является наличие общих норм, которые, как правило, сконцентрированы в первой
главе, именуемой «Общие положения». Появление таких норм является результатом обобщений, приводящих к формированию правил
поведения наиболее абстрактного характера. В ходе данного процесса
происходит выявление общих признаков отдельных видов общественных отношений и выработка для них обобщенных правил поведения.
Последние являются продуктом типизации фактических ситуаций
и рассматриваются в качестве своеобразных юридический конструкций [5, с. 194−195]. На это обстоятельство обращалось внимание еще
С.С. Алексеевым, который указывал на необходимость включения
подобного рода нормативных положений в кодифицированный нормативный акт [1, с. 277].
Анализ текста Основ законодательства о нотариате дает основание
для вывода о том, что регулирование включает в себя две относительно
обособленные составляющие. Первой из них является совокупность
норм об организации самого нотариата, включая определение правового статуса нотариуса, нотариальных палат, принципов их взаимодействия. Отсутствие должной ясности в указанных вопросах будет
препятствовать эффективности нотариата как правового института.
Второй компонент образуют нормы, регулирующие процесс осуществления нотариальной деятельности. В свою очередь, данный нормативный блок распадается на общую и особенную части, регулирующие
универсальный порядок нотариального производства и особенности
совершения отдельных нотариальных действий соответственно.
Учитывая сказанное, можно предположить, что наиболее перспективным является самостоятельный анализ, с одной стороны, вопросов
организации нотариата, а с другой стороны, проблем нотариального производства. Фактически, это два относительно обособленных
компонента, требующих индивидуального подхода к правовому регулированию. Соответственно этому выработка общих нормативных
положений должна осуществляться дифференцированно. Отчасти это
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]