Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
14. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации
341
было связано с разграничением информационных и агитационных
материалов: «Отсутствие четких правовых критериев, разделяющих
информационные и агитационные материалы, позволяло вести агитацию под предлогом необходимости «объективного информирования граждан»».
Изготовление псевдоинформационных материалов зачастую оплачивалось по схемам, не контролируемым не только избирательными комиссиями, но и правоохранительными, а также налоговыми
органами. Сохранению такой ситуации способствуют и отсутствие
законодательства о политической рекламе, и недостаточная развитость партийно-политической системы в Российской Федерации.
В связи с этим законодатель поставил задачу нормативно определить
тот порог, «когда объективное информирование граждан об избирательном процессе превращается в целенаправленную предвыборную
агитацию и, следовательно, должно подчиняться установленным законом правилам проведения предвыборной агитации»
В действующем избирательном законодательстве под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или
побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). В данное
определение, закрепленное в п. 4 ст. 2 Федерального закона «Об
основных гарантиях избирательных прав…», были внесены существенные изменения в результате принятия Федерального закона
от 21 июля 2005 г. ¹ 93
2
. В частности, уточнено, что предвыборной агитацией признается деятельность, имеющая целью побудить
или побуждающая избирателей к голосованию не только за или
против отдельно взятого списка кандидатов, но и за или против
нескольких списков кандидатов одновременно, в результате чего,
бесспорно, был устранен пробел, содержащийся в первоначальной
редакции Федерального закона. Кроме того, в связи с отменой
графы «против всех» из определения предвыборной агитации были
исключены призывы голосовать против всех кандидатов (против
всех списков кандидатов).
Рассматривая процесс становления определения предвыборной
агитации, стоит отметить, что в Федеральном законе от 19 сентября
1
.
1
Ñì.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. С. 385.
2
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. ¹ 30 (ч. I). Ст. 3104.
342
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
1997 г. ¹ 241 под предвыборной агитацией понималась деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных
объединений, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также
к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов)
или против них.
Несовершенство определения предвыборной агитации, закрепленного в указанной редакции Федерального закона, заключалось в
том, что, например, деятельность юридических лиц и иностранных
граждан, способная побудить голосовать за тех или иных кандидатов (списки кандидатов), не признавалась бы в соответствии с этим
определением предвыборной агитацией. При формальном подходе
к этому определению не признавалась бы также предвыборной агитацией деятельность любых лиц, побуждающая голосовать за одного
кандидата или один список кандидатов, так как в определении сказано «к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов)». При этом в указанном Законе предвыборной агитацией признавалась деятельность, побуждающая избирателей к участию в выборах, что в настоящее время представляется спорным моментом.
Во всех последующих определениях предвыборной агитации данные
действия были исключены из определения предвыборной агитации,
так как было введено понятие информирования граждан, включающее в себя и призывы принять участие в выборах.
Вместе с тем серьезной проблемой в действующем законодательстве остается вопрос классификации призывов
стие в выборах. Данные действия невозможно отнести к предвыборной агитации или информированию избирателей, однако они,
бесспорно, могут оказать влияние на итоги голосования и результаты выборов, отстраняя от участия в голосовании электорат определенных кандидатов и избирательных объединений, вплоть до срыва
выборов вообще.
С другой стороны, призывы бойкотировать выборы могут быть
использованы и как инструмент манипулирования в сугубо корыстных политических целях. Ярким примером было стремление бойкотировать выборы Президента РФ в 2004 г. рядом партий, которые
обосновывали свой призыв не отсутствием достойных кандидатов, а
отсутствием достойных соперников у действующего главы государства. Истинной целью данных деклараций было стремление не допустить преодоления необходимого 50%-ного порога явки избирателей
бойкотировать уча-
1
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. ¹ 124-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 38. Ст. 4339.
14. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации
343
для признания выборов несостоявшимися. В связи с отменой обязательного порога явки на выборах всех уровней острота этой проблемы значительно снижается, но остаются вопросы правового регулирования данных отношений с точки зрения обеспечения эффективности функционирования избирательной системы в целом.
Итак, можно сделать вывод, что определение предвыборной
агитации, содержащееся в действующем Федеральном законе «Об
основных гарантиях избирательных прав…», является результатом его
практического становления в ходе избирательных кампаний постсоветского периода и в настоящее время представляется оптимальным.
Порядок проведения предвыборной агитации — это один из наиболее детально регламентированных вопросов избирательного законодательства, так как, помимо вышерассмотренных норм, включает
законодательное регулирование сроков проведения предвыборной
агитации, круга субъектов избирательных правоотношений, имеющих право проводить предвыборную агитацию, признаков предвыборной агитации, порядка обнародования опросов общественного
мнения, связанных с выборами, и прогнозов результатов выборов,
порядка проведения предвыборной агитации на каналах организаций теле- и радиовещания, в периодических печатных изданиях,
посредством проведения агитационных публичных мероприятий,
распространения печатных, аудиовизуальных и иных агитационных
материалов, а также ограничений при проведении предвыборной
агитации и других вопросов.
1. Сроки проведения предвыборной агитации. В настоящее время
четкие сроки проведения предвыборной агитации устанавливаются
только для организаций теле- и радиовещания и периодических печатных изданий.
Так, первоначально агитационный период в СМИ для кандидата или списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, начинался после их регистрации, что позволяло в ряде случаев получать некоторым из них значительные преимущества при
проведении предвыборной агитации. Позже законодатель определил, что агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по
проведению референдума. Агитационный период прекращается в
ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования,
предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных
изданиях проводится в период, который начинается за 28 дней до
дня голосования (ранее за 30) и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. Для удобства
проведения жеребьевки эфирного времени и печатной площади по
344
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
неделям данный период был сокращен до 28 дней. По этому поводу
высказывались мнения различных экспертов о необоснованном
снижении агитационного периода. Тем не менее при объективном
подходе представляется, что закрепленный в законодательстве почти месячный срок на проведение агитации в средствах массовой
информации является оптимальным: во-первых, он позволяет кандидатам и избирательным объединениям изложить все тезисы своих
предвыборных программ; во-вторых, является достаточным для
формирования у избирателей представления о кандидатах и избирательных объединениях для осознанного выбора; в-третьих, ставит
всех кандидатов и избирательные объединения в равные стартовые
позиции по проведению агитации в средствах массовой информации, так как начало агитационного периода в указанных обстоятельствах не зависит от момента выдвижения или регистрации кандидата, списка кандидатов.
В свою очередь, распространение печатных, аудиовизуальных агитационных материалов, проведение публичных массовых мероприятий
может начинаться непосредственно после выдвижения кандидата,
списка кандидатов, что также представляется абсолютно обоснованным, поскольку эти виды агитации имеют меньшую по сравнению со
средствами массовой информации степень воздействия на избирателей, но при этом предоставляет кандидатам и избирательным объединениям возможность агитировать за себя при сборе подписей избирателей или средств для внесения избирательного залога.
По общим правилам вся агитация прекращается в ноль часов по
местному времени за одни сутки до дня голосования, что позволяет
избирателям обдуманно сделать свой выбор, не подвергаясь непосредственному агитационному воздействию перед голосованием.
2. Субъекты избирательных правоотношений, имеющие право про-
водить предвыборную агитацию. В соответствии с Федеральным за-
коном «Об основных гарантиях избирательных прав…» граждане и
общественные объединения (общие субъекты агитационной деятельности) в ходе избирательной кампании вправе осуществлять
предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и законными методами. При этом кандидаты, избирательные объединения
(специальные субъекты агитационной деятельности) самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации.
Граждане в статусе избирателей могут разместить материалы
агитационного характера в СМИ только с согласия кого-либо из
кандидатов, уполномоченных представителей избирательных объединений при условии оплаты использованных в этих целях эфирного
времени или печатной площади из соответствующего избирательного
фонда.
14. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации
345
В соответствии с указанным выше Федеральным законом запрещается проводить предвыборную агитацию, выпускать и распро-
странять любые агитационные материалы:
x федеральным органам государственной власти, органам госу-
дарственной власти субъектов Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления;
x лицам, замещающим государственные или выборные муни-
ципальные должности, государственным и муниципальным
служащим, лицам, являющимся членами органов управления
организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, — членами органов, осуществляющих руководство
деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных или
служебных обязанностей, кроме случаев, предусмотренных
законодательством о выборах, и (или) с использованием преимуществ своего должностного или служебного положения;
x воинским частям, военным учреждениям и организациям;
x благотворительным и религиозным организациям, учрежден-
ным ими организациям, а также членам и участникам религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
x избирательным комиссиям, членам избирательных комиссий
с правом решающего голоса;
x иностранным гражданам, за исключением случаев, преду-
смотренных законодательством о выборах при проведении
выборов органов местного самоуправления, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам;
x международным организациям и международным обществен-
ным движениям;
x представителям организаций, осуществляющих выпуск средств
массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
x лицам, в отношении которых решением суда в период прово-
димой избирательной кампании установлен факт нарушения
определенных ограничений при проведении предвыборной
агитации.
При этом лица, замещающие государственные или выборные
муниципальные должности, вправе проводить предвыборную агитацию на каналах организаций телерадиовещания и в периодических
печатных изданиях, если они зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.
346
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
Данные ограничения, введенные законодателем, представляются
обоснованными, так как позволяют создать кандидатам и избирательным объединениям равные условия при проведении предвыборной агитации.
3. Признаки предвыборной агитации. Не менее важными пред-
ставляются определенные в законе признаки предвыборной агитации. Так, предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании в соответствии с Федеральным законом «Об
основных гарантиях избирательных прав…», признаются:
x призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, спи-
ски кандидатов либо против него (них);
x выражение предпочтения какому-либо кандидату, избира-
тельному объединению, в частности указание на то, за какого
кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса
общественного мнения в соответствии требованиями законодательства о выборах);
x описание возможных последствий в случае, если тот или
иной кандидат будет или не будет избран, если тот или иной
список кандидатов будет или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
x распространение информации, в которой явно преобладают
сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах)
или избирательном объединении в сочетании с позитивными
либо негативными комментариями;
x распространение информации о деятельности кандидата, не
связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
x деятельность, способствующая созданию положительного или
отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список
кандидатов.
Данные признаки предвыборной агитации были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в постановлении
«По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в
связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» от
30 октября 2003 г. ¹ 15-П
1
признал их полностью соответствующими
1
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 44. Ñò. 4358.
14. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации
347
Конституции РФ. При этом Конституционный Суд сделал уточнение,
что данные действия можно рассматривать в качестве агитационных, если они совершенны умышленно с целью побудить избирателей голосовать за или против того или иного кандидата, избирательного объединения.
4. Правовое регулирование обнародования опросов общественного
мнения, связанных с выборами, и прогнозов результатов выборов.
В рамках рассмотрения вопроса об информировании избирателей
необходимо затронуть проблему обнародования опросов общественного мнения, поскольку они являются неотъемлемыми элемен-
тами избирательного процесса.
В качестве требования для опубликования результатов опросов
общественного мнения, связанных с выборами, законодатель ввел
обязательное указание организации, проводившей опрос, время его
проведения, число опрошенных (выборку), метод сбора информации, регион, где проводился опрос, точную формулировку вопроса,
статистическую оценку возможной погрешности, лицо, заказавшее
проведение опроса и оплатившее указанное обнародование общественного мнения.
При этом неопубликование вышеуказанных данных в первоначальной редакции Федерального закона «Об основных гарантиях
избирательных прав…» влекло признание агитацией публикацию
таких опросов общественного мнения
признавал возможность агитационного воздействия опросов общественного мнения.
Еще одним подтверждением агитационного влияния опросов
общественного мнения является запрет на их опубликование и обна-
родование в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования. Это особенно важно с учетом того, что остальная агита-
ция запрещается только за сутки до дня голосования.
Безусловно, социологический рейтинг поддержки, предъявляемый избирателю до голосования, определенно влияет на реальный
результат, получаемый кандидатом и избирательным объединением
в ходе выборов. В наиболее общем виде такое влияние определяется тем, что психология масс часто заставляет предпочитать «лидера»
«аутсайдеру», что называется «эффектом психологически комфортного голосования за победителя». Кроме того, информация о падении (низком уровне) собственного рейтинга не может не вызвать
психологический дискомфорт у соперников, что влияет на качест-
1
. Тем самым законодатель
1
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. С. 391.
348
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
венные параметры ведения ими своих кампаний. Известно также,
что более привлекательными (правдоподобными) для избирателя
выглядят те статьи, которые опираются на факты социологии, нежели представляют простое мнение автора.
При этом встает вопрос о проверке подлинности результатов
исследования общественного мнения, которые будут публиковать и
обнародовать средства массовой информации. Так, в соответствии с
разъяснениями, утвержденными постановлением ЦИК РФ от
10 октября 2003 г. ¹ 38/354-4
ного мнения допускается по инициативе самих средств массовой
информации. Также в избирательном законодательстве не содержится запрета на проведение опросов общественного мнения самими средствами массовой информации. В связи с этим не исключается возможность опубликования недостоверных и предвзятых опросов общественного мнения, которые будут побуждать избирателей голосовать за того или иного кандидата, за то или иное избирательное объединение. При этом проверить подлинность данных опросов общественного мнения просто не представляется возможным.
Серьезная проблема связана с опубликованием и обнародованием прогнозов результатов выборов, поскольку в данном случае не
требуется указания данных, предусмотренных при обнародовании
опросов общественного мнения. Вместе с тем опубликование прогнозов результатов выборов со ссылкой на известные социологические организации может оказать не менее значимый агитационный
эффект. Признавая возможность сильного агитационного воздействия прогнозов результатов выборов, законодатель, так же как и в
отношении опросов общественного мнения, запретил их опублико-
вание и обнародование в течение пяти дней до дня голосования и в
день голосования.
Учитывая то обстоятельство, что опубликование данных результатов опросов общественного мнения и прогнозов результатов выборов в большинстве случаев не оплачивается из избирательных
фондов кандидатов, избирательных объединений, то можно с полной уверенностью говорить о существовании пробела в избирательном законодательстве, наличие которого не позволяет обеспечить
равенство прав кандидатов, избирательных объединений.
Возможным решением данной проблемы могло бы быть разрешение публикации и обнародования прогнозов результатов выборов, основанных на опросах общественного мнения. При этом
ссылка на опрос должна даваться с приведением всех данных, которые
1
, обнародование опросов обществен-
1
Вестн. ÖÈÊ ÐÔ. 2003. ¹ 16. Ñ. 80.
14. Информационное обеспечение выборов и предвыборной агитации
349
необходимы при обнародовании опросов общественного мнения,
потому что сведения о выборке и возможной погрешности или о
методе проведения опроса и формулировке вопроса могут кардинальным образом поменять отношение избирателя к этому прогнозу
результатов выборов.
Более деликатной видится проблема объективности публикуемых результатов опросов общественного мнения и прогнозов итогов
выборов, которая, возможно, могла бы решиться регламентацией
компаний-участников, ограничив их число теми, кто официально
существует на рынке социологических услуг не менее года. Тем самым будут отсечены компании-однодневки, создаваемые лишь для
участия в конкретных выборах и соответственно не обеспокоенные
собственной профессиональной репутацией.
5. Условия проведения предвыборной агитации на каналах органи-
заций теле- и радиовещания и в периодических печатных изданиях.
Государственные и муниципальные организации телерадиовещания
и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения
предвыборной агитации соответственно зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ
низаций теле- и радиовещания, а также печатная площадь в указанных периодических печатных изданиях предоставляются зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов за плату, а в случаях и порядке,
предусмотренных законодательством о выборах, также бесплатно.
Негосударственные организации теле- и радиовещания и периодические печатные издания имеют право предоставлять зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям эфирное время и печатную площадь, если только они зарегистрированы
не менее чем за один год до начала избирательной кампании. При
этом условия оплаты эфирного времени и печатной площади должны быть едины для всех. Это требование не распространяется на
редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденные кандидатами и избирательными объединениями.
При проведении выборов сведения о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты эфирного времени,
печатной площади должны быть опубликованы соответствующей
1
. Эфирное время на каналах указанных орга-
1
Федеральный закон от 12 мая 2009 г. ¹ 95-ФЗ «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» // СЗ РФ. 2009. ¹ 20. Ст. 2392.
350
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
организацией теле- и радиовещания, редакцией периодического печатного издания не позднее 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов и вместе с
уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную
площадь для проведения предвыборной агитации представлены в
избирательную комиссию, организующую выборы, или указанную в
законе нижестоящую избирательную комиссию. Организации телерадиовещания и периодические печатные издания, не выполнившие
данных требований, не имеют права предоставлять эфирное время
и печатную площадь для проведения предвыборной агитации.
Данное требование направлено на обеспечение гарантий равенства прав кандидатов и избирательных объединений и, безусловно,
позволяет избирательным комиссиям следить за их соблюдением.
Бесплатное эфирное время на каналах государственных и муниципальных организаций теле- и радиовещания предоставляется соответственно зарегистрированным кандидатам и избирательным
объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных
условиях, под которыми в законодательстве понимается продолжительность предоставленного эфирного времени и время выхода в
1
ýôèð
. Еще одним важным условием является то, что предоставляемое бесплатное эфирное время должно приходиться на определяемый соответствующей организацией телерадиовещания период,
когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию.
Общий объем бесплатного эфирного времени, которое каждая
из общероссийских государственных организаций теле- и радиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням. Общий объем бесплатного эфирного времени, которое
каждая из региональных государственных или муниципальных организаций теле- и радиовещания предоставляет для проведения
предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов
не менее 30 минут по рабочим дням, а если общее время вещания
организации теле- и радиовещания составляет менее двух часов в
день — не менее 1/4 общего времени вещания. При этом не менее
половины общего объема бесплатного эфирного времени должно
быть предоставлено зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям для проведения совместных дискуссий, круглых
столов и иных совместных агитационных мероприятий.
1
Федеральный закон от 19 июля 2009 г. ¹ 203-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части
предоставления эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации» // СЗ РФ. 2009. ¹ 29. Ст. 3640.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]