Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
11. Избирательный процесс
271
лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые
сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных
комиссий.
Федеральные и региональные государственные органы, органы ме-
стного самоуправления, их должностные лица в соответствии с изби-
рательным законодательством наделены значительными полномочиями по обеспечению ряда избирательных действий и процедур, а
также по оказанию содействия избирательным комиссиям различного уровня в осуществлении их компетенции:
(1) на них возложены обязанности по назначению выборов;
(2) они обязаны участвовать в формировании соответствующих
избирательных комиссий;
(3) на них возложено осуществление регистрации (учета) избирате-
лей; по согласованию с избирательными комиссиями они образуют избирательные участки и публикуют их списки в СМИ;
(4) они оказывают содействие избирательным комиссиям в реа-
лизации их полномочий (в частности, на безвозмездной основе предоставляют необходимые помещения, обеспечивают
их охрану, предоставляют транспортные средства, средства
связи, техническое оборудование, оргтехнику и т.д.);
(5) они обязаны содействовать зарегистрированным кандидатам
и избирательным объединениям в организации и проведении
собраний, встреч с избирателями, публичных дебатов, митингов, демонстраций, безвозмездно предоставлять для этих
целей помещения, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.
Правоохранительные органы обязаны принимать меры по пресечению противоправной агитационной деятельности, предотвращению изготовления незаконных и подложных предвыборных печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов и их изъятию, устанавливать изготовителей таких материалов и источник их
оплаты, а также немедленно информировать соответствующую избирательную комиссию о выявленных фактах и о принятых мерах
Особо необходимо остановиться на участии в избирательных
правоотношениях судебных органов, которые практически выступают
в качестве универсального гаранта избирательных прав граждан
применительно к любому уровню выборов в Российской Федерации.
Они вправе рассматривать любые избирательные споры с участием
граждан, избирательных комиссий и других субъектов. Поправками в
Закон «Об основных гарантиях избирательных прав» значительно
1
.
1
Ñì.: Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федера-
ции: Учеб.-практ. пособие. СПб., 2003. С. 316.
272
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
расширены возможности избирателей на обжалование результатов
выборов. Пункт 10 ст. 75 дополнен предложением следующего содержания: «Избиратели, участники референдума вправе обратиться
с жалобами на решения, действия (бездействие) участковой комиссии, связанные с установлением итогов голосования на том избирательном участке, участке референдума, на котором они принимали
участие в выборах, референдуме».
Кроме того, п. 4 данной статьи изложен в следующей редакции:
суд соответствующего уровня по заявлению избирателя, участника
референдума об оспаривании итогов голосования на избирательном
участке, участке референдума, на котором этот избиратель, участник референдума принял участие в выборах, референдуме, может
отменить решение участковой комиссии об итогах голосования на
избирательном участке, участке референдума в случаях нарушения
правил составления списков избирателей, участников референдума,
если указанное нарушение не позволяет с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума; нарушения порядка голосования и установления итогов голосования, если указанное нарушение не позволяет с достоверностью
определить результаты волеизъявления избирателей, участников
референдума
Судебные органы наделены правом не только реагировать по
инициативе иных участников избирательных правоотношений на
нарушения законодательства о выборах, но и в прямо предусмотренных законом случаях назначать выборы по заявлениям избирателей, политических партий, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Отличительной особенностью правового статуса государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, организаций, учреждений, средств массовой информации, а также их
должностных лиц является то, что они вправе участвовать в избирательных правоотношениях строго в рамках предоставленных им
полномочий и не могут выходить за их пределы, какими бы соображениями ни мотивировалась необходимость и целесообразность
подобного рода действий.
1
.
1
Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. ¹ 51-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. ¹ 14.
Ст. 1543 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.
pravo.gov.ru) 2 апреля 2014 г.).
Глава 12
Избирательные округа
Особенности нормативной основы действующей модели выборов.
Понятие «избирательная география», «джерримендеринг». Территориальная основа российских выборов. Понятие «избирательный
округ»; виды избирательных округов. Образование одномандатных
избирательных округов в Советской России. Требования к образованию одномандатных избирательных округов. Требования к образованию федерального избирательного округа. «Нарезка округов по
методике 1993 г.». Методики разработки и утверждения схемы
одномандатных избирательных округов 1995—2003 гг. Образование
одномандатных избирательных округов и федерального избирательного округа по действующему законодательству.
Особенности нормативной основы действующей модели выборов.
В соответствии с пока еще действующим Законом о выборах депутатов Государственной Думы от 18 мая 2005 г.
ным избирательным округам с 2007 г. не были предусмотрены, они
оставались на выборах в субъектах РФ и местного самоуправления.
Однако, как мы уже отмечали, с 24 февраля 2014 г. вступил в силу
новый Закон о выборах
2
, но его действие распространяется на вы-
боры депутатов Государственной Думы созывов, избираемых после
1
выборы по мажоритар-
1
Федеральный закон от 18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005.
¹ 21. Ст. 1919; с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 1 (часть I). Ст. 14 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 29 декабря
2015 г.). Закон от 18 мая 2005 г. утрачивает силу со дня прекращения полномочий Государственной Думы созыва, действующего на день вступления в силу
Федерального закона от 22.02.2014 ¹ 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
2
Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. ¹ 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ.
2014. ¹ 8. Ст. 740 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 24 февраля 2014 г.); с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 15.
Ст. 2054 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.
gov.ru) 5 апреля 2016 г.).
274
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
дня вступления в силу данного Федерального закона (ч. 3 ст. 104).
То есть на основании этого Закона будут проходить выборы в Госдуму седьмого созыва 18 сентября 2016 г.
проходить и по пропорциональной, и по мажоритарной системе относительного большинства. То есть мы в какой-то откорректированной форме опять возвращаемся к модели выборов 1993—
2006 гг.
2
, которая предполагает, что по данным системам будут избираться по 50% депутатов (225+225). Таким образом, в стране будет образовано вместе с единым федеральным округом еще 225 мажоритарных избирательных округов.
В любом случае стоит отметить, что представление о порядке
разработки и утверждения схемы одномандатных избирательных
округов является важной частью избирательного права. Понятие
«округ» включает в себе несколько значений. Это может быть единица административного, территориального, муниципального, судебного, налогового, политического, военного, хозяйственного и
другого управления.
Избирательный округ как избирательная территориальная еди-
3
íèöà
в современном понимании — результат довольно позднего
осмысления электоральной практики. Избирательные округа появились в конце XVIII — первой половины XIX в., хотя, безусловно,
организация любых выборов предполагала некую территорию, организованную по различным критериям, начиная от родовых, административных и заканчивая равной численностью населения и
избирателей. В борьбе за власть, как показывает опыт, враждующие
и противостоящие силы часто прибегали к так называемой «избирательной географии», пытаясь путем изменения родовой, территориальной, административной или иной организации выборов получить необходимые приоритеты в борьбе за власть.
Об одном из первых таких фактов нам поведал историк государства и права З.М. Черниловский, характеризуя реформу Клисфена в Древней Греции в 509 г. до н.э. Борясь с аристократическим
засильем во властных структурах, Клисфен вместо родо-племенного
1
, но эти выборы уже будут
1
В соответствии с Федеральным законом от 14.07.2015 ¹ 272-ФЗ «О внесении
изменений в статьи 5 и 102 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «выборы депутатов Государственной Думы седьмого созыва проводятся в третье воскресенье
сентября 2016 года» (ч. 3 ст. 1). См.: ÑÇ РФ. 2015. ¹ 29 (ч. I). Ст. 4398 (на
«Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
15 июля 2015 г.).
2
Ñì.: Белоновский В.Н. Юридическая ответственность в избирательном праве советского периода: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. С. 12—15.
3
Ñì.: Черниловский В.З. Всеобщая история государства и права. М., 1996. С. 63.
12. Избирательные округа
275
деления граждан ввел территориальное их закрепление. В результате реформы ему удалось разделить традиционные аристократические роды Аминандритов, Керкиров и др. на 26 и 19 демов, причем
оказавшихся в разных филах и триттях
В новых филах граждане были перемешаны таким образом, что
преобладание сосредоточилось в руках горожан. Земледельческая
«равнина» была оттеснена на второй план. Естественно, что выступать, как прежде, единым фронтом родовитая аристократия уже не
могла, зато приоритет получали неродовитые, но владеющие большим имуществом граждане, к которым и переходила политическая
власть. Так, территориальное разделение страны сокрушило господство родовой аристократии, и впервые в истории была введена в
практику «избирательная география».
В самом первом приближении понятие «избирательная география» является не чем иным, как графическим изображением схемы
образованных избирательных округов. Однако современные исследователи не останавливаются на таком упрощенном подходе, а рассматривают данное понятие через широкий спектр типологических
характеристик регионов, в том числе и округов, составленных на
основе насыщенной системы предпочтений избирателей, на различных этапах выборного процесса. Наше уточнение касается не
всего понятия «избирательная география», а только той части, которая приводит к манипулированию мнениями избирателей при
нарезке округов. Как представляется, именно об этом свидетельствует факт из истории Древней Греции, приведенный профессором
З.М. Черниловским: налицо манипулирование территориями в целях предоставления преимущества определенным силам, т.е. «неродовитым» гражданам.
Позднее такое манипулирование территориями (округами при
их нарезке) станет называться «джерримендеринг», т.е. предумыш-
ленная нарезка избирательных округов. Это явление получило название по имени губернатора штата Массачусетс Э. Джерри, который в 1812 г. «перекроил» свой штат, стремясь «рассеять» избирателей, голосовавших за его политических противников. Джерримендеринг обычно применялся для дискриминации населения городов
США, в которых проживало много социально активных эмигрантов
или чернокожего населения. Сейчас этот термин приобрел общеуниверсальное значение — как манипулирование территориями при
1
.
1
Дем — наименьшая районная единица, фила — самая крупная территориальная единица, состоящая из трех триттей. См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю.
Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. 5-е изд., доп. и перераб. М., 2002. С. 353—354.
276
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
нарезке избирательных округов с целью предоставить преимущество
какой-либо политической силе или конкретному кандидату на
должность в структурах представительной власти.
Территориальная основа российских выборов. Что касается истории нашей страны, то территориальная обусловленность выборного
процесса была и здесь налицо, поскольку различные виды представительств: племенное, родовое, общинное, земское, губное, разрядное, сословное, куриальное, классовое и т.д. — предполагали территориальную основу, вернее, административно-территориальную.
И даже выборы в Учредительное собрание в 1917 г., которые проходили в основном в рамках пропорциональной системы, имели
территориальную привязку в рамках административных единиц,
партийные списки выставлялись по губерниям, отсутствовал единый партийный список в рамках страны и, естественно отсутствовал «единый государственный округ».
В советский период территориальная основа выборности в некоторой степени также сохранялась, хотя поначалу выборы должны
были производиться, с одной стороны, согласно установившимся
обычаям (ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г.), с другой — в соответствии со ст. 70 той же Конституции РСФСР: «Подробный порядок
производства выборов, а равно участие в них профессиональных и
иных рабочих организаций определялись местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного
Комитета Советов». Указания на избирательные округа в данном документе отсутствовали, хотя и устанавливалась избирательная квота.
Например, в соответствии со ст. 25 Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчету один депутат на 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов
Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жителей.
Учитывая тот факт, что по Конституции 1918 г. выборы являлись многостепенными, требование создания избирательных округов могло теоретически касаться только выборов представительных
органов первой ступени. Однако выборы членов местных Советов
происходили приоритетно на избирательных собраниях в цехах, на
производствах, т.е. носили производственно-профессиональный характер, и только для некоторых категорий избирателей — территориальный, т.е. по месту жительства, но и то они проходили в форме
избирательных собраний и необходимости создания избирательных
округов не было.
Избирательное собрание созывалось избирательной комиссией
или ее уполномоченным. В городах и рабочих поселках избирательные
собрания устраивались по производственным или профессиональным
12. Избирательные округа
277
единицам (предприятиям, учреждениям и профессиональным союзам). Граждане, не работающие на предприятиях и не организованные в профессиональные союзы, т.е. кустари, домашние хозяйки,
извозчики и т.п., участвовали в выборах либо совместно с остальными избирателями по производственным, профессиональным либо
территориальным единицам (районам, участкам и т.п.)
Впервые категория «избирательный округ» в советский период
2
закрепляется в Конституции СССР 1936 г.
Так, в соответствии со
ст. 34 Совет Союза избирался гражданами СССР по избирательным
округам по такой норме: один депутат на 300 тыс. населения. Статья 35 Конституции СССР 1936 г. вводила представительский принцип формирования Совета Национальностей, который избирался гражданами СССР по союзным и автономным республикам, автономным
областям и национальным округам по такой норме: по 32 депутата от
каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной
республики, по пять депутатов от каждой автономной области и по
одному депутату от каждого национального округа.
Однако законодатель обходил характеристику методики нарезки
округов. Не было ее и в Положении о выборах 1937 г.
дующие годы. В Положении содержалось указание на то, что образование избирательных округов по выборам в Совет Союза и Совет
Национальностей производится Президиумом Верховного Совета
СССР. Список избирательных округов по выборам в Совет Союза и
Совет Национальностей опубликовывается Президиумом Верховного Совета СССР не позднее чем за два месяца до дня выборов
(ст. 26). Сами округа приобретали территориальный и национально-территориальный характер
4
.
Собственно, такой подход к нарезке округов сохранился и в перестроечный период, во время выборов 1989 г. В соответствии с Законом СССР 1988 г. «О выборах народных депутатов СССР»
проводились по одномандатным избирательным округам на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном
голосовании. Но данная статья включала и новый вид представительства от общественных организаций — по нормам, установленным
1
.
3
и после-
5
îíè
1
Ñì.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации.
2
Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря
1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. 1936. ¹ 283. 6 декабря.
3
Положение о выборах в Верховный Совет СССР: Утверждено Постановлением
ÖÈÊ ÑÑÑÐ îò 9 èþëÿ 1937 ã. // ÑÇ ÑÑÑÐ. 1937. ¹ 43. Ñò. 182.
4
Ñì.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. С. 777.
5
Закон СССР от 1 декабря 1988 г. ¹ 9855-XI «О выборах народных депутатов
СССР» // ВВС СССР. 1988. ¹ 49. Ст. 729.
278
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
Законом, по которым одна треть народных депутатов СССР избирается от общественных организаций. Для выборов народных депутатов СССР от избирательных округов образовывались, как и
раньше 750 территориальных и 750 национально-территориальных
избирательных округов.
Избирательные округа в соответствии со ст. 15 образовывались
ЦИК по выборам народных депутатов СССР по представлению
высших органов государственной власти союзных республик. От
каждого избирательного округа избирался один народный депутат
СССР.
Списки избирательных округов с указанием границ и мест нахождения окружных избирательных комиссии публиковались ЦИК
не позднее чем на десятый день после назначения выборов.
Законом вводились требования и принципы создания округов.
Так, в соответствии со ст. 16 территориальные избирательные округа по выборам народных депутатов СССР образовывались с равной
численностью избирателей по всей территории СССР. При определении границ избирательных округов учитывалось административно-территориальное деление союзных республик. Норма избирателей на избирательный округ должна была устанавливаться для каждых выборов Верховным Советом СССР отдельно.
Что касается национально-территориальных избирательных округов по выборам народных депутатов СССР, то они в соответствии
со ст. 17 образовывались по нормам: 32 округа в каждой союзной
республике, 11 округов в каждой автономной республике, пять округов в каждой автономной области и один избирательный округ в
каждом автономном округе. Национально-территориальные избирательные округа образовывались с равной численностью избирателей
на всей территории соответствующей союзной республики, автономной республики, автономной области. Территория автономного
округа составляла один национально-территориальный избирательный округ.
Венчали советскую систему выборов в представительные органы
власти выборы народных депутатов РСФСР 1990 г. Как следовало
из поправок, внесенных в Конституцию РСФСР 1978
органом представительной и законодательной власти являлся Съезд
народных депутатов РСФСР. Он состоял из 1068 депутатов. При
выборах также использовались территориальные и национально-
1
г., высшим
1
Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г. // ВВС РСФСР.
1978. ¹ 15. Ñò. 407.
12. Избирательные округа
279
территориальные округа. В соответствии с Конституцией РСФСР и
Законом РСФСР о выборах народных депутатов Российской Федерации 1989 г.
формировался в следующих пропорциях: 900 депутатов от территориальных избирательных округов; 168 депутатов от национальнотерриториальных избирательных округов по нормам: четыре депутата от каждой республики в составе Российской Федерации, два депутата от каждой автономной области, один депутат от каждого автономного округа и 84 депутата от краев, областей (исключая автономные образования), городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Территориальные и национально-территориальные избирательные
округа образовывались в основном с равной численностью избирателей: территориальные — на всей территории Российской Федерации и
национально-территориальные — в пределах республики в составе
Российской Федерации, края, области, городов Москвы и СанктПетербурга, автономной области и автономного округа. При этом законодательно методика «нарезки» округов также не утверждалась
«Нарезка» округов по методике 1993 г. Следующие выборы в ис-
тории нашей страны прошли через три с лишним года, но уже в
постперестроечной и постсоветской России, по совершенно иной
избирательной системе.
Как известно, Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе» от 21 сентября 1993 г. ¹ 1400
ненных органов, имеющих еще советскую основу, — Съезда народных депутатов Российской Федерации и созданного им Верховного
Совета Российской Федерации — вводился новый орган представительной и законодательной власти — Федеральное Собрание Российской Федерации (парламент), состоявшее из двух палат: Совета
Федерации и Государственной Думы. После внесения небольших
коррективов число депутатов в Государственной Думе закреплялось
нормативно на уровне 450, а число депутатов Совета Федерации
представительством на выборной основе: по два от субъекта РФ.
При этом 225 депутатов Государственной Думы в соответствии
1
Съезд народных депутатов Российской Федерации
2
.
3
вместо упразд-
4
—
1
Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г. //
ВВС РСФСР. 1989. ¹ 44. Ст. 1035.
2
Ñì.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. С. 633—
635; 709—713.
3
Óêàç Президента РФ от 21 сентября 1993 г. ¹ 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // САПиП РФ. 1993. ¹ 39. Ст. 3597;
¹ 52. Ст. 5086.
4
Члены первого созыва Совета Федерации назывались депутатами (см. абз. 2
п. 9 раздела второго Конституции РФ).
280
III. Актуальные проблемы избирательного процесса
с п. 2 ст. 3 Положения о выборах депутатов Государственной Думы,
утвержденного Указом Президента от 1 октября 1993 г. ¹ 1557,
избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным
избирательным округам (один округ — один депутат), образуемым
в субъектах Федерации на основе единой нормы представительства,
за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах
Федерации, число в которых меньше среднего числа избирателей,
установленного ЦИК РФ. Остальные 225 депутатов Государственной Думы в соответствии с п. 3 той же статьи избирались на основе
системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу.
Таким образом, нормативно закреплялось формирование предста-
вительного и законодательного органа на основе двух избирательных
систем: 225 депутатов избирались по мажоритарной системе относи-
тельного большинства при голосовании в один тур в одномандатном
округе и 225 депутатов — по пропорциональной системе жесткого
списка избирательных объединений в рамках единого общефедерального округа. К сожалению, в значительной части публикаций
позднейшего времени, в высказываниях специалистов выборы депутатов Государственной Думы стали рассматривать ошибочно в рамках единой избирательной системы, которую безосновательно назвали смешанной. Дело в том, что смешанная избирательная система
действительно существует, но не как симбиоз двух полюсных систем,
а как разновидность пропорциональной избирательной системы
Этот факт мы учитываем и в дальнейшем, при характеристике выборов депутатов Госдумы, исходя из одновременного функционирования двух самостоятельных, совершенно полюсных систем.
В соответствии со ст. 8 Положения о выборах депутатов Государственной Думы одномандатные избирательные округа охватывали в своей совокупности всю территорию Российской Федерации и
должны были соответствовать следующим требованиям:
x наличие не менее одного избирательного округа на террито-
рии субъекта Федерации;
x равенство избирательных округов по числу избирателей в пре-
делах одного субъекта РФ с допускаемым отклонением до 15%;
x территориальное единство — не допускается наличие или
создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий.
Как видим, в этих пунктах Положения содержались важнейшие
и общепризнанные принципы «нарезки» округов, которые доселе
1
.
1
См. главу 7 настоящего издания.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]