Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
8. Система избирательной власти в России
171
России1 в 2005—2012 гг. вновь введен институт выборного «губернаторского корпуса
законодательные органы соответствующих субъектов РФ. Активная избирательная практика характеризовала образование органов
местного самоуправления, что закрепляло демократические приоритеты в развитии страны.
Эти и другие факты позволяют сделать вывод, что система избирательных комиссий оказалась эффективной и мы имеем качест-
венно новый характер электорально-правовой культуры.
Íûíå избирательные комиссии — это система постоянно действующих органов избирательной власти, многоуровневых и многофункциональных, действующих приоритетно на профессиональной
основе, с самостоятельными источниками финансирования и статусом юридического лица. Юридически, финансово и организационно-
технически они независимы от монополизма какой-либо политической
партии, государственных органов и их должностных лиц, располагают
необходимым кадровым потенциалом, способным проводить избирательные кампании на уровне мировых демократических стандартов
Именно такая система избирательных комиссий, как показывает
практика, способна обеспечить свободное волеизъявление граждан
в ходе периодического проведения свободных и политически конкурентных выборов.
Безусловно, в данной системе избирательных комиссий основным звеном является участковая избирательная комиссия. Именно
на плечи участковых избирательных комиссий ложится вся тяжесть
по организации и проведению выборов, по работе с избирателями и
кандидатами в представительные органы власти, проведению избирательной кампании, подсчету голосов избирателей и определению
2
. В это же время бесперебойно формировались
3
.
1
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» от 11 декабря 2004 г. ¹ 159-ФЗ //
СЗ РФ. 2004. ¹ 50. Ст. 4950.
2
Федеральный закон от 2 мая 2012 г. ¹ 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ
РФ. 2012. ¹ 19. Ст. 2279 (Официальный интернет-портал правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 3 мая 2012 г.).
3
Ñì.: Представительная демократия и электорально-правовая культура / Общ. ред.
и введ. Ю.А. Веденеева, В.В. Смирнова. М., 1997. С. 82—83.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
172
результатов голосования на участке. В их работе задействовано более 1 млн чел., а с учетом актива, в том числе различных кандидатов,
избирательных объединений, и того больше. Однако знакомство с
деятельностью участковых избирательных комиссий, их правовым
статусом, формированием, функциональными характеристиками,
анализ взаимосвязи с вышестоящими избирательными комиссиями,
с административными государственными органами, а также с органами местного самоуправления показывают, что их функционирование в системе органов избирательной власти требует значительного совершенствования.
Для дальнейшего рассмотрения проблемы требуется уточнить
статус самой системы избирательных комиссий, ответить на вопрос:
насколько оправданны были ее конституирование и реализация избирательного процесса через систему их профессионализации и самостоятельного правового статуса как юридического лица? Как известно, проведение выборов в советский период в соответствии со
ст. 97 Конституцией РСФСР 1978 г. обеспечивали избирательные
комиссии, которые образовывались из представителей от общественных организаций, трудовых коллективов и собраний военнослужащих по воинским частям, но организация самих комиссий осуществлялась Советами (ст. 22, 24 и др. Закона СССР «О выборах
народных депутатов СССР» 1988 г.)
Ныне подготовку и проведение выборов обеспечивают избирательные комиссии, имеющие иной статус. Наиболее полная система
избирательных комиссий действует при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ:
x Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
x избирательные комиссии субъектов Федерации;
x окружные комиссии (до 2007 г., вновь будут создаваться на
выборах 2016 г.);
x территориальные и участковые комиссии.
Кроме того, при выборах в представительные органы местного
самоуправления создаются муниципальные избирательные комиссии.
При проведении президентских выборов образуются и действу-
ют те же избирательные комиссии, за исключением окружных и
муниципальных, поскольку такие выборы проводятся по единому
федеральному избирательному округу и такие виды комиссий не
образуются.
Все избирательные комиссии действуют как единая система
избирательных органов, во главе которой находится Центральная
1
.
1
ÂÂÑ ÑÑÑÐ. 1988. ¹ 49. Ñò. 729.
8. Система избирательной власти в России
173
избирательная комиссия РФ, являющаяся федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов,
референдумов. ЦИК РФ действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Она выступает вышестоящим для других из-
бирательных комиссий органом. А известно, что решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее полномочий, являются обязательными для нижестоящих избирательных комиссий. Однако
механическое деление комиссий на «вышестоящие» и «нижестоящие» является не совсем корректным, поскольку, например, при
выборах в законодательные собрания субъектов Федерации комиссии субъектов Федерации даже по закону не могут быть «нижестоящими» по отношению к ЦИК РФ, а при выборах в муниципальных образованиях таким же статусом независимых комиссий
обладают избирательные комиссии муниципальных образований по
отношению, допустим, к избирательным комиссиям субъектов РФ.
Здесь налицо коллизия норм избирательного законодательства.
Правовой статус, полномочия, формирование и функции избира-
тельных комиссий. Как уже отмечалось, Центральная избирательная
комиссия РФ является государственным органом, организующим
подготовку и проведение выборов, референдумов в России в соответствии с компетенцией, установленной федеральным избирательным законодательством. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации составляет пять лет. Она
осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий
по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, в
иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по проведению референдумов Российской Федерации.
ЦИК РФ состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Госу-
дарственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе,
а также депутатами (от одного депутатского объединения в Госдуме
может быть назначено не более одного представителя). Пять членов
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых
законодательными (представительными) органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и высшими должностными лицами субъектов РФ. Остальные пять членов назначаются
Президентом РФ (п. 4 ст. 21 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
174
Таким образом, ни у одного из органов государственной власти
нет монополии на формирование ЦИК РФ. Председатель ЦИК, его
заместитель и секретарь комиссии избираются тайным голосованием членами Комиссии из своего состава.
Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь
высшее профессиональное образование. Ранее, до января 2007 г.,
требовалось иметь высшее юридическое образование или ученую
степень в области права. Но затем поправками в п. 5 ст. 21 Закона
«Об основных гарантиях избирательных прав…» это требование было
отменено
до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа
в случаях:
ными комиссиями субъектов Федерации: организует разработку
нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, утверждает указанные нормативы и
осуществляет контроль за их соблюдением; обеспечивает реализацию
федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской
Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной
1
. Они могут быть освобождены от занимаемой должности
2
x письменного заявления члена комиссии о сложении своих
полномочий;
x утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации;
x вступления в законную силу обвинительного приговора суда в
отношении члена комиссии;
x признания члена комиссии решением суда, вступившим в за-
конную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным
или умершим;
x смерти члена комиссии;
x признания члена комиссии решением суда, вступившим в за-
конную силу, систематически не выполняющим обязанности.
Центральная избирательная комиссия совместно с избиратель-
1
Федеральный закон от 30 января 2007 г. ¹ 6-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ РФ.
2007. ¹ 6. Ст. 681. 28 марта 2016 г. состоялось первое заседание Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации нового состава. В рамках заседания было избрано руководство Центризбиркома. Председателем ЦИК России
избрана Элла Александровна Памфилова. Заместителем Председателя Центризбиркома избран Николай Иванович Булаев. Секретарем Комиссии избрана Майя Владимировна Гришина. См.: http://www.cikrf.ru/news/cec/ 2016/03/28/01.html
2
В связи с изменением сроков полномочий Президента и Государственной Думы до шести и соответственно пяти лет срок полномочий избирательных комиссий, за исключением окружных и участковых, установлен в пять лет.
8. Система избирательной власти в России
175
подготовкой членов избирательных комиссий; осуществляет меры
по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными
кандидатами, избирательными объединениями для проведения
предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов и порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов.
Центральная избирательная комиссия распределяет выделенные
из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование;
оказывает правовую, методическую, организационно-техническую
помощь избирательным комиссиям; заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной
власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по
вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; устанавливает нормативы изготовления (включая степень защищенности) избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим
законодательством.
ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения федеральных законов о выборах, обязательные
для всех избирательных комиссий в Российской Федерации.
При ЦИК РФ действует Федеральный центр информатизации,
созданный для комплексного решения вопросов, связанных с деятельностью Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», и действующий в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 18 августа
1995 г.
2003 г. ¹ 20-ФЗ
ственными органами субъектов Российской Федерации, организующими подготовку и проведение выборов, референдумов. Они
действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. Срок полномочий составляет пять лет. Число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом
субъекта Российской Федерации и не может быть менее 10 и более 14.
1
и Федеральным законом о ГАС «Выборы» от 10 января
2
.
Избирательные комиссии субъектов Федерации являются государ-
1
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 34. Ñò. 3443.
2
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 2. Ñò. 172; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 29. Ñò. 4291.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
176
Избирательные комиссии субъекта Российской Федерации
формируются путем назначения половины их членов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а другой половины — высшим
должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом государственные и муниципальные служащие не могут составить более 1/2 общего числа членов избирательной комиссии.
Кандидатуры для назначения членами избирательных комиссий
субъектов РФ предлагаются политическими партиями, общественными объединениями, представительными органами местного самоуправления, избирательной комиссией субъекта Федерации
предыдущего состава, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязаны назначить не
менее одного члена избирательной комиссии субъекта Российской
Федерации на основе поступивших предложений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
При этом и законодательный орган, и руководитель высшего
исполнительного органа обязаны назначить не менее 1/2 назначаемого ими числа членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, представленных в
Государственной Думе, законодательном органе государственной
власти субъекта РФ.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации может
иметь официальный печатный орган.
Сравнительно новой в структуре избирательных комиссий является избирательная комиссия муниципального образования. Она создается для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов. Впервые они были введены
Законом об основных гарантиях избирательных прав, а развернутое
определение такой комиссии было дано в Федеральном законе «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ
1
.
1
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 40.
Ст. 3822; с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 7. Ст. 905 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 15 февраля 2016 г.).
8. Система избирательной власти в России
177
В соответствии со ст. 24 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления. Уставом муниципального образования или другим нормативным правовым актом данной комиссии может быть придан статус юридического лица. Формирование ее осуществляется представительным органом муниципального
образования. Срок полномочий комиссии составляет пять лет. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования
могут возлагаться на территориальную комиссию по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому
на основании обращения представительного органа этого муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального района, городского
округа, внутригородской территории города федерального значения
формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с
правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения
формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Число членов избирательной комиссии муниципального образования устанавливается уставом муниципального
образования.
Представительный орган муниципального образования обязан
назначить не менее 1/2 общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений от политических партий, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной
Думе, законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта Федерации и в выборном органе местного самоуправления, если выборы проводились по партийным спискам.
Порядок формирования окружных избирательных комиссий îïðå-
деляется Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» и
иными нормативными актами. Стоит отметить, что на федеральном
уровне окружные избирательные комиссии не создавались с 2007 г.
и не создавались в 2011 г. поскольку выборы проходили по пропорциональной системе, но к выборам 2016 г., в связи с новым избирательным законом
1
, такие избирательные комиссии будут созданы.
1
Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. ¹ 20-ФЗ «О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ.
2014. ¹ 8. Ст. 740 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 24 февраля 2014 г.); с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 15.
Ст. 2054 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 5 апреля 2016 г.).
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
178
Уже действует Закон о «нарезке округов»1, в соответствии с которым будут созданы 225 комиссии, по одной на округ. Их порядок
формирования определен ст. 21 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы».
Окружная избирательная комиссия будет действовать в каждом
одномандатном избирательном округе. Если в субъекте Российской
Федерации образован только один одномандатный избирательный
округ, полномочия окружной избирательной комиссии осуществляет избирательная комиссия этого субъекта Российской Федерации.
Но если в субъекте Российской Федерации образовано несколько
одномандатных избирательных округов, окружные избирательные
комиссии или некоторые из них по решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации могут не формироваться.
В этом случае Центральная избирательная комиссия Российской
Федерации возлагает полномочия окружных избирательных комиссий, которые не были сформированы, на избирательную комиссию
данного субъекта Российской Федерации либо по предложению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации — на территориальную избирательную комиссию.
Окружные избирательные комиссии создавались постоянно на
уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления,
если соответствующими нормативными актами были предусмотрены выборы по мажоритарной избирательной системе. Их правовой
статус, функциональная деятельность, порядок формирования и
окончание срока полномочий определяются Законом «Об основных
гарантиях избирательных прав» (ст. 25), а также соответствующими
актами субъектов РФ и муниципальных образований. Полномочия
окружных избирательных комиссий могут возлагаться на иные избирательные комиссии.
Срок полномочий окружных избирательных комиссий истекает
через два месяца со дня официального опубликования результатов
выборов, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате
которых был нарушен порядок подсчета голосов, либо если по данным
фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования
итогов голосования на территории избирательного округа или резуль-
1
Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. ¹ 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ.
2015. ¹ 45. Ст. 6201 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 4 ноября 2015 г.); с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016.
¹ 11. Ст. 1493 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 9 марта 2016 г.).
8. Система избирательной власти в России
179
татов выборов полномочия окружной избирательной комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо
со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе
(заявлению).
Окружная избирательная комиссия формируется избирательной
комиссией субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен соответствующий одномандатный избирательный
округ, не позднее чем за 80 дней до дня голосования в составе не
менее восьми и не более 14 членов комиссии с правом решающего
голоса. Формирование окружных избирательных комиссий осуществляется с соблюдением общих условий формирования избирательных комиссий и порядка формирования окружных избирательных комиссий, установленных Федеральным законом «Об основных
гарантиях избирательных прав…».
Если избирательная комиссия субъекта Российской Федерации
не назначила в состав окружной избирательной комиссии необходимое число членов комиссии в срок, назначение состава комиссии
или части ее состава осуществляется Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации.
Территориальные избирательные комиссии.
теме государственных органов в субъектах Российской Федерации
определяется федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Они действуют на постоянной основе. Срок полномочий составляет пять лет. Законом субъекта Российской Федерации территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица. Полномочия территориальной комиссии по решению
соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому по согласованию с представительным органом
муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую
избирательную комиссию муниципального образования.
Территориальные комиссии формируются в количестве пяти—
четырнадцати членов с правом решающего голоса. Их формирование производится в порядке, установленном Федеральным законом
«Об основных гарантиях избирательных прав…» (ст. 26), на основе
предложений избирательных объединений, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы,
учебы, избирательных комиссий предыдущего состава.
В случаях, предусмотренных федеральным законом, ЦИК РФ
вправе сформировать одну либо несколько территориальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий,
сформированных на избирательных участках, участках референдума,
образованных за пределами территории Российской Федерации.
Их положение в сис-
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
180
Территориальная комиссия:
(а) осуществляет на соответствующей территории контроль за
соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
(б) обеспечивает на соответствующей территории соблюдение
нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий;
(в) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подго-
товкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной, внедрением, эксплуатацией и развитием средств
автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов;
(г) осуществляет меры по соблюдению единого порядка уста-
новления итогов голосования;
(д) распределяет выделенные ей из федерального бюджета,
бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов,
референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
(е) оказывает методическую, организационно-техническую по-
мощь нижестоящим комиссиям;
(ж) заслушивает сообщения органов исполнительной власти
субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, референдума;
(з) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия
(бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
(и) осуществляет иные полномочия в соответствии с избира-
тельным законодательством.
Полномочия территориальной избирательной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации, принятому по согласованию с представительным органом
муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.
Участковые избирательные комиссии образуются для обеспечения
процесса голосования избирателей, участников референдума и подсчета голосов избирателей. Их срок полномочий составляет пять
лет, но он не может истекать ранее чем через десять дней со дня
официального опубликования результатов выборов, референдума,
если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на
действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых были
нарушены порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов,
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]