Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
7. Современные избирательные системы
161
тельно влиявшим на искажение волеизъявления граждан, была попытка совместить несовместимое — принципы мажоритарности и
пропорциональности в одной системе выборов. Введение полюсных
противоположных избирательных начал является одним из основных порочных моментов существовавшей системы выборов. Она
оказалась сотканной из противоположных полюсных систем — мажоритарной и пропорциональной. Это отмечалось многими исследователями еще с 1994 г.
В результате были нарушены основные принципы данных систем и задеты интересы избирателей. Понятно стремление законодателя использовать преимущества и той и другой систем, но это не
срабатывало. Речь, вероятно, должна была идти о более тесном
личностном взаимодействии кандидатов с электоратом (преимущества мажоритарной системы) и о минимальной потере голосов избирателей (преимущество пропорциональной системы), но этого не
получилось, а потерянные голоса избирателей были не только в
«остатках», но и в солидных процентах.
Желание использовать личностный фактор и максимальную
пропорциональность в условиях нарождающейся многопартийности
само по себе не вызывает нареканий. Почему бы не использовать
пропорциональность, хотя традиции пропорциональности в России
были незначительны. Приоритетными в России, как уже отмечалось, всегда были мажоритарные основы, начиная от сословнокорпоративных, затем куриальных и кончая классовыми традициями избрания депутатов. Выборы по пропорциональной системе
проводились лишь один раз — в 1917 г., когда избирали делегатов в
Учредительное собрание
рах в Госдуму половину депутатского корпуса стали избирать по
пропорциональной системе
1
2
. И вот в 1993 г. и на последующих выбо-
3
.
1
Ñì.: Белоновский В. Потерянные голоса. Размышления политолога о новой
избирательной системе России // Российская газета. 1994. 18 января; Иванчен-
êî À.Â. Избирательная система Российской Федерации: новые этап развития//
Журнал российского права. 1998. ¹ 9. С. 4. В последней работе автор отмечает, что действующая система выборов называется смешанной, но ее точнее
было бы называть «раздельной»: две половины Государственной Думы избираются по разным правилам в ходе двух практически независимых избирательных кампаний.
2
Положение о выборах в Учредительное собрание. Июль—сентябрь 1917 г. //
Положение о выборах в Учредительное собрание с приложением Наказа, расписания числа членов Учредительного собрания и постановлений Временного правительства. Пг., 1917.
3
А с 2007 г. и 2011 г. полностью депутатский корпус в Госдуму избирался по
пропорциональной системе.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
162
Но проведение одних выборов посредством двух полюсных систем не может обеспечить объективное волеизъявление избирателей.
Попытка сослаться при этом на опыт других стран, где якобы действует подобная система, тщетна. Такой системы нигде не существует.
Говоря об избирательной системе России, ее комментаторы часто ссылаются на подобный опыт выборов в Германии (мы бы добавили — и в фолькетинг Дании в 1915—1920 гг., в Великое Народное
Собрание Болгарии в 1990 г.). Похожая система выборов была и в
Государственное собрание Венгрии по Закону 1989 г., да и у нас — в
бывшем СССР (Верховный Совет Грузии, 1990 г.).
Но здесь необходимо отметить, что все-таки в Германии действует принципиально другая система, не сотканная из двух, а чисто
пропорциональная в одной своей разновидности, которая называется смешанной. Именно эта смешанная подсистема пропорциональной системы выборов позволяет на основе пропорциональности
вводить элементы мажоритарности в избирательный процесс. Это
позволяет в значительной степени использовать преимущества обеих систем и более полно выявлять волеизъявление граждан
да, в нашей литературе имеется и другая точка зрения, по которой
и в Германии функционирует не смешанная система, а сочетаются
две избирательные системы, причем их элементы не смешиваются
Другое дело, что в ряде стран, например в Мексике и Италии,
ряд депутатов действительно избираются по мажоритарной относительной системе (примерно 70—75%), а остальные — по пропорциональной системе, но она в этих странах максимально приближена к избирателям посредством региональных списков и голосованием по ним в полиноминальных избирательных округах. Мы
можем говорить в отношении этих стран, что действуют разновидности смешанных систем с приоритетом (и в основе) мажоритарных факторов, в которые как бы вводятся элементы пропорциональности путем приближения их к условиям мажоритарности,
способом привязки к полиноминальным региональным округам.
У нас же избирательная система состояла из полюсных самостоятельных систем, хотя и называлась некоторыми авторами (не
совсем правильно) смешанной. А это приводило к прямому нару-
1
. Ïðàâ-
2
.
1
Более подробно о избирательной системы Германии см.: Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция / А.Г. Орлов, Ю.И. Лейбо,
И.А. Ракитская; Науч. ред. Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко. М.: РЦОИТ: Норма,
2007. Ñ. 107—189; Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. С. 180—181.
2
Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков.
С. 146.
7. Современные избирательные системы
163
шению избирательных прав граждан в результате «аномального голосования», когда за кандидата или его программу голосуют как
сторонники, так и противники, поставленные в тиски безальтернативности выбора при формально альтернативных кандидатах.
В заключение необходимо дать краткую характеристику особых
избирательных систем, элементы определенных разновидностей которых применяются и у нас. Они призваны, с одной стороны, обеспечить представительство меньшинств (этнических, национальных,
конфессиональных, административно-территориальных, автономных и т.д.) в выборном органе, с другой — гасить то общественное
детонирование, которое могут вызвать выборы в особо напряженных регионах, где невозможно провести выборы в обычном классическом варианте.
Первый тип особых систем принято называть ливанским. Здесь
речь идет о системе многомандатных округов, где за меньшинством
закрепляется определенное количество мандатов еще до выборов.
В выборах принимают участие представители любых этнических
групп, национальностей, проживающих на территории соответствующего округа. По закону депутатами в выборных органах от этих
меньшинств могли быть только представители титульных наций,
групп или (в соответствии с разновидностью этих систем) любой
представитель независимо от этнонациональной и конфессиональной принадлежности, лишь бы он представлял это меньшинство.
В советское время в СССР, РСФСР и других союзных республиках на выборах часть депутатов избиралась по национально-территориальным округам, что в принципе преследовало ту же цель —
обеспечить представительство определенной национальной территории, хотя в рамках этой системы шло представительство и административно-территориальных единиц, поскольку «нарезка» таких округов шла по союзным республикам в целом, территория
которых делилась на национально-территориальные округа исходя
из равенства избирателей в этих округах в каждой союзной республике отдельно, независимо от этнической территориальности определенной общности. Впрочем, в определенных случаях эти границы могли и совпадать.
В Российской Федерации в соответствии с Законом о гарантиях
избирательных прав (при общих базовых моментах «нарезки» округов) предусматривалось правило, по которому на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа. Таким образом, автономные округа независимо от численности в них избирателей были представлены в Госдуме. Причем представитель от автономии не обязательно должен был принадлежать к титульной нации.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
164
Второй разновидностью особых систем является так называемая
фиджийская избирательная система, которую еще называют системой выборов по налагающимся округам. Она вводится в районах (ре-
гионах), где существуют значительные противоречия между национальными, этническим и конфессиональными группами населения,
и любые выборы по обычным системам спровоцируют там социальный взрыв, а то и вооруженный конфликт. В рамках фиджийской системы выборов учитывается как бы наличие в одном и том
же округе двух электоральных групп. Например, на границе Индии
и Пакистана ими будут избиратели, исповедующие индуизм, и избиратели мусульманской веры.
Законодатель стремится развести во времени эти электоральные
группы и тем самым снять противоречия, которые могут возникнуть во время выборов. То есть, допустим, электорат сторонников
индуизма голосует в одно воскресенье, а мусульманский электорат
в этом же округе голосует отдельно через две недели, чтобы избежать открытого противостояния этих электоральных групп во время
выборов. Конечно, полностью избежать конфликтной ситуации не
удается, но все же применение таких избирательных систем дает
возможность локализовать открытое враждебное противостояние и
столкновение разных электоральных групп одного округа.
В нашей стране фиджийская система выборов не применяется
1
.
1
Лучин В.О., Белоновский В.Н., Пряхина Т.М. Избирательное право России.
Ñ. 201—203.
Система избирательной власти
Глава 8
в России
Становление института избирательных комиссий в России. Система
избирательных комиссий. Статус членов комиссий. Порядок фор-
мирования избирательных комиссий. Участковые избирательные
комиссии; территориальные избирательные комиссии. Избиратель-
ные комиссии муниципальных образований. Окружные избиратель-
ные комиссии. Избирательные комиссии субъектов РФ. Центральная
избирательная комиссия. Правовой статус членов избирательных
комиссий с правом решающего голоса. Организационная деятель-
ности избирательных комиссий.
Становление института избирательных комиссий в Российской Федерации. Важнейшей гарантией обеспечения демократического развития
избирательного процесса и реализации конституционных избирательных прав и свобод граждан — участников выборов выступает система
избирательных комиссий, сформированных на принципиально новых
началах, неведомых электоральной практике прошлых лет. Следует
отметить, что вопросам функционирования избирательных комиссий
как в дореволюционной исследовательской литературе, так и в литературе советского времени уделялось недостаточное внимание. В этом
плане из дореволюционных авторов можно выделить лишь отдельные
работы И.Д. Беляева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.Н. Латкина,
П.Н. Мрочек-Дроздовского, В.И. Сергеевича, А.Х. Кабанова
торых затрагивались вопросы организации выборов и делались некоторые замечания по выборным комиссиям.
1
, â êî-
1
Ñì.: Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1906;
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. 7-е изд. Киев, 1915;
Латкин В.Н. Материалы для истории земских совборов. СПб., 1889; МрочекДроздовский П.Н. Лекции по истории русского права. М., 1891; Кабанов А.Х.
Организация выборов на земские соборы // ЖМНП. 1910. Ч. XXIX (Нов. сер.).
Сентябрь. С. 93—130; Сергеевич В.И. Лекции по истории русского права. СПб.,
1889—1890.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
166
В настоящее время эта проблема решается в лучшую сторону: к
институту избирательных комиссий привлечено внимание исследователей — на эту тему публикуются статьи, доклады, монографические исследования
1
.
Некоторые авторы при характеристике системы избирательных
комиссий используют понятие «избирательная власть». Но сегодня
оно не является легальной дефиницией, во всяком случае, в ст. 2
Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных
прав…», которая называется «Основные термины, используемые в
настоящем Федеральном законе
2
», данное понятие отсутствует3.
Нормами избирательного права регулируются видовые общественные отношения, связанные с системой избирательных комиссий
различного уровня. Они обеспечивают проведение избирательной
кампании и формирование представительных органов власти. В самом общем виде эта система закрепляется в главе IV «Избирательные комиссии, комиссии референдума» (ст. 20—31 Федерального
закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).
Проведение выборных кампаний обеспечивают Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (85 на май 2016 г.), окружные
4
, свыше 2700 территориальных (районных, городских и др.) и более 96 тыс. участковых
избирательных комиссий.
1
Ñì.: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика: Монограф. исслед. М.: Весь Мир, 1996; Îí æå. Об обжаловании решений и действий избирательных комиссий при проведении выборов
депутатов Государственной Думы // Государство и право. 1996. ¹ 9; Îí æå.
Деятельность избирательных комиссии субъектов в Российской Федерации //
Государство и право. 1998. ¹ 9. См., также: Белоновский В.Н. Электоральное
право Российской Федерации; Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: Хронологический обзор российского законодательства // Вестн. ЦИК
РФ. 2003. ¹ 2. С. 110—129.
2
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 24. Ñò. 2253; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ РФ. 2014. ¹ 8. Ст. 739 (на
«Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
24 февраля 2014 г.).
3
Более подробно см.: Избирательное право: Учеб. пособие для студентов вузов /
Под ред. К.К. Гасанова, В.Н. Белоновского. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. С. 164—180; Веденеев Ю.А. Избирательная власть: Исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюл. ЦИК
РФ. 1995. ¹ 2. С. 39—48.
4
С декабря 2006 г. окружные избирательные комиссии на федеральном уровне
не были представлены в связи с переходом на формирование Госдумы только на
основе пропорциональной избирательной системы в рамках единого федерального округа. В соответствии с новым Законом о выборах (от 22 февраля 2014 г.)
окружные избирательные комиссии вновь будут создаваться для выборов 225 депутатов по мажоритарным округам.
8. Система избирательной власти в России
167
Численность членов избирательных комиссий приближается к
миллиону. Если учесть, что в выборах, например, в Государственную Думу в декабре 1999 г. приняло участие 67 млн избирателей
(62% внесенных в избирательные списки), 5800 кандидатов, 89 общероссийских политических общественных объединений, а ход избирательной кампании отражали более 3 тыс. телерадиокомпаний и периодических печатных изданий, общественный контроль за выборами осуществляли почти 1 млн российских и около 1200 иностранных
наблюдателей из 58 стран и 105 международных организаций, причем на всех этапах избирательной кампании применялась система
ГАС «Выборы», то можно себе представить объем работы, проведенной в рамках системы избирательных комиссий.
Не менее интенсивно проходили выборы и в последующие годы. Так, в выборах Президента РФ 14 марта 2004 г. приняли участие 69 млн избирателей, на 500 избирательных участках в Москве
и Санкт-Петербурге были использованы 1100 автоматизированных
комплексов обработки избирательных бюллетеней. На выборах депутатов Госдумы в 2003 г. только в Информационном центре при
ЦИК РФ было аккредитовано более 1300 журналистов, представляющих 67 российских и 152 иностранных средства массовой информации из 41 страны
Кроме того, проводилась большая нормотворческая работа по
совершенствованию правового регулирования выборного процесса. Так, ЦИК России направила в другие комиссии десятки инструкций, принимала непосредственное участие в инициировании
поправок и дополнений в ряд действующих федеральных законов,
не без участия ЦИК разрабатывались и принимались новые федеральные законы, например: «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав…»» от 11 декабря
2004 г. ¹ 159-ФЗ; «О выборах депутатов Государственной Думы»
от 18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ; «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и
иные законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля
2005 г. ¹ 93-ФЗ
2
1
.
.
1
Итоги прошедших в 2003—2004 годах федеральных избирательных кампаний и
задачи по совершенствованию подготовки и проведению выборов, референдумов: Материалы совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Москва, 6 мая 2004 г.). М.: ЦИК РФ, 2004. С. 4—5.
2
ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 30 (÷. I). Ñò. 3104.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
168
Следует отметить, что на действия избирательных комиссий со
стороны кандидатов в депутаты и избирателей направлялся не один
десяток жалоб в региональные судебные инстанции. Так, в 1999 г.
более чем в 20 субъектах судами были отменены неправомерные
решения отдельных избирательных комиссий. Верховный Суд РФ
рассмотрел 50 жалоб на решения и действия ЦИК РФ, шесть из которых были удовлетворены. 130 обращений участников избирательного процесса поступило в Рабочую группу самой ЦИК РФ. По
предложению Рабочий группы Комиссия приняла 96 постановлений. Следует также отметить, что против самих членов избирательных комиссий было возбуждено шесть уголовных дел.
В избирательную кампанию по выборам депутатов Госдумы в
2003 г. судами было рассмотрено 2747 дел. Только прокурорами было возбуждено 337 административных производств, а избирательными комиссиями — еще около 200. Было выявлено около 3 тыс.
правонарушений, возбуждено 103 уголовных дела. В президентскую
кампанию 2003—2004 гг. к этому количеству добавилось еще 99 возбужденных прокурорами административных дел
2 декабря 2007 г. в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
приняли участие 69 млн 537 тыс. чел., или 63,78% общего числа избирателей. Подготовку к выборам депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации осуществляли 86 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 2748 территориальных избирательных комиссий, более 95,5 тыс. участковых
избирательных комиссий.
В ходе выборов, как отмечал Председатель ЦИК Е.А. Чуров,
были применены новинки в организации голосования: открыты избирательные участки на железнодорожных вокзалах и в аэропортах,
участки для лиц, не имеющих регистрации по месту жительства на
территории Российской Федерации; открыты мобильный и интернет-порталы, позволявшие контролировать процесс подведения
итогов в масштабе реального времени с помощью мобильного телефона или сети Интернет. Впервые на федеральных выборах применялась система защиты бюллетеней от подделки с помощью специальной марки. Были оборудованы участки для голосования инвалидов, проведена серьезная совместная работа органов внутренних
дел и избирательных комиссий по предотвращению распространения
1
.
1
Итоги прошедших в 2003—2004 годах федеральных избирательных кампаний и
задачи по совершенствованию подготовки и проведению выборов, референдумов: Материалы совещания с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (Москва, 6 мая 2004 года). С. 25, 18—19.
8. Система избирательной власти в России
169
противоправной агитации. Впервые в столь широком масштабе
проведено информирование избирателей
По данным протокола Центральной избирательной комиссии РФ
о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва (2011), число
избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания
голосования (совокупный электорат), составило 109 237 780. Число принявших участие в выборах — 65 761 143, или 60,2% (от 109 237 780).
Напомним, что 2 декабря 2007 г. в голосовании на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации приняли участие 69 млн 537 тыс. чел., или 63,78%
общего числа избирателей.
Показатель активности избирателей на выборах 4 декабря
2011 г. на 5% выше, чем на думских выборах в 2003 г. (60 712 299
избирателей, что составляет 55,75%), но на 3% меньше, чем в
2007 г. (69 млн 537 тыс. чел., или 63,78%), т.е. явка на выборах
4 декабря 2011 г. составила 65 761 143, или 60,2%.
В выборную кампанию 2011/12 г. функционировало 83 избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (суммарно более 1100 членов комиссий с правом решающего голоса); 2745 территориальных избирательных комиссий и две территориальные избирательные комиссии по выборам за рубежом; образовано было
около 94,5 тыс. участковых избирательных комиссий, в том числе
1466 — в местах временного пребывания (больницы, санатории и
др.), 122 — в местах содержания под стражей, 160 — на территориях
воинских частей, 6 — на полярных станциях, 64 — на железнодорожных вокзалах, 30 — в аэропортах (из общего числа избирательных участков около половины — с численностью избирателей до
1000 чел., 28% — от 1000 до 2000 чел., остальные — более 2000
чел.), в которых в общей сложности работало около 830 тыс. членов
участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса,
более 200 тыс. — с правом совещательного голоса. На выборах было
представлено около 300 тыс. наблюдателей.
Впервые проводилось масштабное применение комплексов для
электронного голосования (КЭГ) и комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ): 327 КЭГ в семи субъектах Российской
Федерации и 4828 КОИБ в 76 регионах страны. В целом на выборах
депутатов Госдумы шестого созыва техническими средствами подсчета голосов было оборудовано 5155 избирательных участков, для чего
использовано 4603 КОИБ — 2010, 225 КОИБ — 2003.
1
.
1
Ñì.: Выступление Председателя ЦИК РФ В.Е. Чурова 24 декабря 2007 г. на
первом заседании депутатов Госдумы //http://www.cikrf.ru/
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
170
Стоит отметить, что также впервые в избирательной кампании
2011/12 г. в отдельных субъектах Российской Федерации голосование прошло на именных избирательных участках. Их было немного
по стране, но это очень интересный эксперимент. Участки эти отличались по оформлению помещений, подготовленности оборудования, организации работы и т.д. Такие участки были созданы в
Тульской области — имени Льва Толстого в Ясной Поляне, имени
Михаила Ломоносова — в Архангельской, Юрия Гагарина — в Калужской, «Есенинский» — в Рязанской, в честь авиаконструктора
Сергея Ильюшина — в Вологодской, а также в некоторых других
регионах. Кроме того, стоит обратить внимание и на факт, что
впервые в электоральной практике в участковые избирательные комиссии были привлечены лидеры футбольных фангрупп.
За период избирательной кампании 2011/12 г. только в ЦИК поступило 1686 обращений на выборах депутатов Госдумы и 806 обращений на выборах Президента РФ, хотя, как известно, различные
организации и специалисты фиксировали значительный всплеск
правонарушений, который вызвал невиданное ранее протестное
движение по итогам данной избирательной кампании.
Тем не менее, суммируя вышесказанное, мы можем констатировать, что в целом благодаря деятельности избирательных комиссий в стране за последние 19 лет (с 1993 по 2012 г.) успешно формировались высшие представительные органы власти, пять раз
прошли выборы Президента РФ, шесть раз — депутатов Госдумы,
один раз — депутатов Совета Федерации, а после введения в действия в декабре 1995 г. Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»
учетом действия указанного Закона и законов от 5 августа 2000 г.,
от 3 декабря 2012 г.
водились выборы глав администраций в субъектах РФ. После периода назначения глав администраций субъектов РФ Президентом
1
формирование Совета Федерации происходило постоянно с
2
Кроме того, до января 2005 г. без срывов про-
1
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4869.
2
Федеральный закон от 5 августа 2000 г. ¹ 113-ФЗ «О порядке формирования
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ.
2000. ¹ 32. Ст. 3336; действующий ныне закон: Федеральный закон от 3 декабря
2012 г. ¹ 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации// СЗ РФ. 2012. ¹ 50 (ч. IV). Ст. 6952; с посл.
изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2015. ¹ 18. Ст. 2626 (на «Официальном интернет-портале
правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 2 мая 2015 г.).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]