Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
10. Финансирование выборов
231
рассылка, бесплатное использование залов или иных помещений
для проведения встреч с избирателями, предоставление неоплачиваемого места в СМИ для политической рекламы, использование
уличных щитов
говорить о прямом и косвенном финансировании выборов
Законодатель уделил особое внимание отчетам Центральной избирательной комиссии РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, избирательных комиссий муниципальных образований о расходовании
бюджетных средств на выборы, референдум, которые представляются
соответственно в палаты Федерального Собрания РФ, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ,
представительные органы местного самоуправления. Председатели комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов, референдума, и несут ответственность
за соответствие финансовых документов решениям комиссий по финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, которые установлены законом.
Порядок открытия и ведения счетов
числения денежных средств, выделенных из федерального бюджета
ЦИК РФ, другим избирательным комиссиям устанавливается ЦИК
РФ по согласованию с Центральным банком РФ.
Необходимо обратить внимание, что участковые избирательные
комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные
средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Но вышестоящими избирательными комиссиями расходуются
значительные средства на обеспечение деятельности участковых избирательных комиссий
стоит, поскольку во многом деятельность участковых избирательных комиссий осуществляется на безвозмездной основе
1
и т.д. В нашей литературе принято в этом случае
3
, учета, отчетности и пере-
4
. Хотя и абсолютизировать этот момент не
2
.
5
.
1
Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков.
Ñ. 123.
2
Ñì.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации:
Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. С. 391, 396.
3
См.: Инструкцию о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной группы по проведению референдума,
инициативной агитационной группы при проведении референдума РФ, утвержденную Постановлением ЦИК РФ от 22 февраля 2005 г. ¹ 138/950-4.
4
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации:
Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. С. 399.
5
Ñì.: Белоновский В.Н. Проблемы совершенствования правового статуса участковых избирательных комиссий в системе избирательной власти России // Проблемы регионального и муниципального управления: Докл. и сообщ. III Междунар. науч. конф. М.: Издательский центр РГГУ, 2001.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
232
Что касается порядка создания избирательных фондов, фондов
референдума
ную характеристику, при этом расширяя диапазон правовой регламентации. Однако необходимо отметить, что легальное понятие избирательного фонда отсутствует. В литературе избирательный фонд
определяется как публично-правовое образование, имеющее строго це-
левое назначение и временный характер. Это денежные средства на
специальном избирательном счете кандидата, зарегистрированного
кандидата, избирательного объединения, которые аккумулируются
и расходуются в установленном избирательным законодательством
порядке.
Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период
после письменного уведомления соответствующей избирательной
комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации
этой избирательной комиссией. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс.) создание кандидатом избирательного фонда необязательно, если финансирование кандидатом
своей избирательной кампании не производится. В этом случае
кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об
указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной
кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями.
В действующем законодательстве не так жестко определяется
статус уполномоченного представителя по финансовым вопросам в
сравнении, например, с институтом доверенных лиц при финансировании избирательных кампаний в большинстве зарубежных стран
или с институтом специального «казначея» в ряде стран. На таких
лицах лежит полная ответственность за финансовую сторону предвыборной кампании, и кандидат фактически не участвует в регулировании расхода денежных средств, поскольку от его имении этим
вопросом занимается его доверитель или «казначей», что, впрочем,
не снимает ответственности и с самого кандидата. В некоторых
1
, то законодатель уже традиционно дает его подроб-
1
См. Инструкцию о порядке формирования и расходования денежных средств
избирательных фондов кандидатов, политических партий, избирательных блоков
при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденную постановлением ЦИК РФ от
27 августа 2003 г. ¹ 22/157-4.
10. Финансирование выборов
233
странах (Австралия, Великобритания, Канада, Ирландия США)
воспринята концепция представительства кандидатов с довольно
развитой нормативной частью регулирования деятельности доверенных лиц по финансовым вопросам («казначеев»), которые, кстати, могут назначать своих уполномоченных. Никто, кроме «казначея» или уполномоченного им лица, не может осуществлять платежи, в том числе и сам кандидат, минуя доверенное лицо кандидата
(«казначея» или им уполномоченного) по финансовым вопросам
Впервые в законе закрепляется положение, что инициативная
группа по проведению референдума обязана создать собственный
фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению
инициативы проведения референдума, организации сбора подписей
в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной
на получение определенного результата на референдуме. Законом
субъекта РФ может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более 5 тыс. чел.) создание инициативной группой референдума фонда референдума необязательно
при условии, что ею не производится финансирование подготовки
и проведения референдума.
Предельный размер расходования средств фонда референдума,
источники его формирования и предельный размер пожертвований
и перечислений в фонд референдума устанавливаются законом. Закон субъекта РФ, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для
агитации против проведения референдума, участия в референдуме,
против вопросов, выносимых на референдум. На указанные фонды
распространяются правила, установленные федеральным законом
для фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.
Следует отметить, что сейчас кандидаты вправе, а избирательные
объединения и инициативная группа по проведению референдума
обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым
вопросам. Регистрация таковых осуществляется комиссиями в по-
рядке, установленном законом. Для кандидатов, баллотирующихся
только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным
объединением, законодатель вместо прежнего пояснения ввел
1
.
1
Ñì.: Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. С. 123. Canadian Roóal Commission on Electoral Reform and Partó Financing
Electoral Democracó: Final Report. Ottawa, 1991. P. 3.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
234
императивное правило, по которому они не вправе создавать собственные избирательные фонды. Законодатель несколько скорректировал источники формирования избирательных фондов, отметив, что
избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений могут создаваться за счет:
x собственных средств кандидата, избирательного объединения;
x средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избира-
тельным объединением;
x добровольных пожертвований граждан;
x добровольных пожертвований юридических лиц.
Ранее еще предполагалось, что фонды могли создаваться и за
счет средств, выделенных кандидату, избирательному объединению
соответствующей избирательной комиссией, в случае если это предусмотрено законом. Но сейчас эта норма утратила силу
Зато законодательно значительно расширен список физических и
юридических лиц, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума (п. 6; 6.1 ст. 58).
Данная статья (п. 7 ст. 58) впервые фиксирует и единый для всех выборов перечень сведений о гражданине-жертвователе. Ранее федеральный закон не содержал позитивного перечня, он закреплялся путем
перечисления тех сведений о жертвователе, отсутствие которых влечет
его анонимность. Однако указание только фамилии, имени и отчества,
адреса места жительства и даты рождения не позволяло выявить, например, пожертвования со стороны иностранцев, а законодатели субъектов РФ не могли возлагать на жертвователя обязанность указывать
не предусмотренные федеральным законом сведения.
Стоит обратить внимание, что законодатель еще в 2005 г
определил, в каком документе, когда и какие сведения указываются
при добровольном пожертвовании со стороны юридического лица.
Это идентификационный номер налогоплательщика, наименование,
дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений (по п. 6 данной статьи). Такие сведения, как следует из п. 8
1
.
2
. четко
1
Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. ¹ 355-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу финансовой отчетности политических партий, избирательных объединений, кандидатов
на выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления» //СЗ РФ. 2014. ¹ 48. Ст. 6636 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 1 декабря 2014 г.).
2
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. ¹ 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. ¹ 30 (ч. I). Ст. 3104.
10. Финансирование выборов
235
ст. 58, могут указываться только в платежном поручении при представлении этого поручения в банк.
Законодатель делит неправомерные пожертвования на две группы:
x подлежащие возврату жертвователю;
x подлежащие перечислению в доход соответствующего бюдже-
òà (ï. 9 ñò. 58).
Ê первой группе относятся пожертвования, которые внесены физическими и юридическими лицами, не имеющими на это права, и
внесенные правомочными субъектами, но с нарушением требований к оформлению платежных документов, а также часть пожертвований, превышающая установленный законом размер.
Вторую группу составляют пожертвования, которые внесены
анонимными жертвователями.
Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшего
федерального закона не всякое нарушение или неполное указание
реквизитов в платежном документе влечет признание жертвователя
анонимным. Поэтому, выяснив отсутствие или недостоверность в
платежном документе того либо иного сведения, необходимо ответить на вопрос, какие с этим связаны правовые последствия для
пожертвования. Если, например, в платежном поручении отсутствуют или недостоверно указаны индивидуальный налоговый номер
(ИНН) юридического лица, либо его название, либо банковские
реквизиты, то такое пожертвование как анонимное подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета, а неуказание наличия или отсутствия доли соответственно государственного, муниципального, иностранного капитала в уставном капитале, либо сведений об учредителях, либо даты регистрации или указание недостоверных сведений влекут возврат средств жертвователю. И в том и в
другом случае пожертвования зачисляются на специальный избирательный счет, и лишь затем определяется их дальнейшая судьба
Законом устанавливаются предельные размеры:
x перечисляемых в избирательные фонды собственных средств
кандидата, избирательного объединения;
x средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избира-
тельным объединением;
x добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;
x расходования средств избирательных фондов.
Допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств избирательного фонда зарегистрированных кан-
1
.
1
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. С. 479.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
236
дидатов, включенных в избирательный бюллетень при повторном
голосовании. Сводная таблица предельных размеров денежных
средств, перечисляемых в избирательные фонды на 2003 г., давалась
в работе В.В. Пылина
Теперь законодательно впервые решается вопрос и о предельных размерах избирательных фондов при одновременной баллотировке одного и того же лица на выборах в разные выборные органы, если к тому же имеется территориальное совпадение. Так, кандидат, выдвинутый одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, если эти выборы проводятся на одной и
той же территории либо на территориях, одна из которых включена
в другую, создает избирательные фонды, так как это предусмотрено
п. 1 ст. 58, однако предельные размеры расходования средств этих
избирательных фондов исчисляются в совокупности, по наибольшему из указанных предельных размеров.
Все денежные средства, образующие избирательный фонд или
фонд референдума, перечисляются на специальный избирательный
счет или специальный счет референдума, открытый с разрешения соответствующей комиссии кандидатом либо его уполномоченным
представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума в филиалах
Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии — в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа, территории проведения референдума.
Таким образом, сохранив принцип аккумулирования всех средств
избирательного фонда на одном счете, законодатель унифицировал
название этого счета — специальный избирательный счет. В случае
отсутствия на территории избирательного округа, территории проведения референдума кредитных организаций кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума определяют по согласованию с соответствующей комиссией кредитную организацию, в которой открывается такие счета.
Рассматривая порядок расходования средств избирательных
фондов, фондов референдума, законодатель еще раз подтвердил положение, по которому право распоряжаться этими средствами принадлежит создавшим их кандидатам, избирательным объединениям,
инициативной группе по проведению референдума, иным группам
участников референдума, но только на покрытие расходов, связанных
с проведением своей избирательной кампании.
1
.
1
Ñì.: Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федера-
ции: Учеб.-практ. пособие. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 355—356.
10. Финансирование выборов
237
Договоры (соглашения) при этом с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг),
связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного
объединения, с кампанией референдума, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым
вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.
Как видим, здесь законодатель вводит серьезные ограничения
по кругу лиц, правомочных заключать сделки (соглашения и договоры) на выполнение работ (оказание услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, кампанией референдума. Расчеты между кандидатом, избирательным
объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке.
Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую
(материальную) поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума только через соответствующие избирательные фонды, фонды референдума.
Законодатель тем самым подтвердил принципиальное положение о
том, что исключается любая финансовая (материальная) поддержка,
которая минует избирательные фонды.
Далее, без письменного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного
представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума и без оплаты из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума
запрещаются: выполнение оплачиваемых работ; реализация товаров;
оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами,
референдумом и направленных на достижение определенных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме.
Запрещаются бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным расценкам юридическими лицами, их
филиалами, представительствами и иными подразделениями работ,
оказание услуг, реализация товаров, прямо или косвенно связанных
с выборами, референдумом и направленных на достижение определенных результатов на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Допускаются добровольное бесплатное личное выполнение
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
238
гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению
выборов, референдума без привлечения третьих лиц.
Кандидатам, избирательным объединениям, инициативной
группе по проведению референдума запрещается использовать иные
денежные средства для оплаты работ по сбору подписей избирателей, участников референдума, проведения предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума, осуществления другой деятельности, направленной на достижение определенного результата на
выборах, референдуме, кроме средств, поступивших в их избирательные фонды, фонды референдума.
В то же время кредитная организация — держатель специального
избирательного счета, специального счета референдума по требованию соответствующей комиссии, кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума обязана
периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного
кандидата, избирательного объединения, специальном счете референдума инициативной группы по проведению референдума. Она
же обязана в трехдневный срок (а за три дня до дня голосования —
немедленно) представить заверенные копии первичных финансовых
документов, подтверждающих поступление и расходование средств
избирательных фондов, фондов референдума.
Законодатель ввел обязанность избирательных комиссий направ-
лять в СМИ сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума, а также обязанность редакций
государственных и муниципальных СМИ публиковать эти сведения.
В настоящее время кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума обязаны представить
в соответствующую комиссию не менее двух финансовых отчетов (в
том числе итоговый — не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов, референдума) о размерах своего избирательного фонда, фонда референдума, обо всех источниках его
формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет
средств соответствующего фонда. К итоговому финансовому отчету
прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие
поступление и расходование средств избирательного фонда, фонда
референдума. Копии указанных отчетов передаются комиссиями
средствам массовой информации не позднее чем через пять дней со
дня их поступления.
Кроме того, экземпляры печатных предвыборных агитационных
материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных предвыборных агитационных материалов, фотографии иных предвыборных
агитационных материалов до начала их распространения должны
10. Финансирование выборов
239
быть представлены политической партией, выдвинувшей федеральный список кандидатов, в ЦИК РФ или в избирательные комиссии
субъектов РФ, на территориях которых будут распространяться эти
материалы. Вместе с указанными материалами должны быть также
представлены сведения о месте нахождения организации (адресе
места жительства лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего
и заказавшего) эти материалы.
Норма, закрепленная в п. 9 ст. 59 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав», позволяет решать этот вопрос в других
законах применительно к конкретным выборам, референдумам при
условии обязательного закрепления итогового финансового отчета.
Вместе с тем в законах, регулирующих отношения, связанные с
конкретным уровнем выборов, может быть предусмотрено предоставление первого финансового отчета при подаче документов на регистрацию кандидатов или списка кандидатов. На уровне закона
закреплено требование представления первичных финансовых документов как приложения к итоговому финансовому отчету. Формулировка последнего предложения пункта такова, что из нее вытекает только обязанность комиссий передать в средства массовой
информации копии финансовых отчетов.
Неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, специальном счете референдума, после дня голосования кандидаты, избирательные объединения, инициативная группа по проведению референдума обязаны перечислить гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, фонды референдума, пропорционально вложенным средствам.
После дня голосования кандидаты, избирательные объединения,
инициативная группа по проведению референдума обязаны перечислить неизрасходованные денежные средства, находящиеся на
специальном избирательном счете, специальном счете фонда референдума, гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, фонды
референдума, пропорционально вложенным средствам. Кредитная
организация обязана по истечении 30 дней со дня голосования по
письменному указанию соответствующей комиссии в бесспорном
порядке перечислить на ее счет причитающиеся ей денежные
средства, а оставшиеся на специальном избирательном счете, специальном счете фонда референдума неизрасходованные денежные
средства по истечении 60 дней со дня голосования — в доход соответствующего бюджета.
Законодатель, как и раньше, использовал бланкетный способ
изложения нормы о порядке налогообложения. В соответствии
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
240
с ней порядок налогообложения средств избирательных фондов,
фондов референдума, добровольных пожертвований и перечислений в указанные фонды, а также расходования средств указанных
фондов устанавливается федеральными законами.
Данная норма относит к ведению федерального законодателя
регулирование налогообложения избирательных фондов, фондов
референдума. Действующее федеральное налоговое законодательство не предоставляет гражданам и организациям, которые вносят
средства в избирательные фонды, фонды референдума, каких-либо
льгот по налогам и сборам. Сами средства избирательных фондов,
фондов референдума не считаются доходом, полученным налогоплательщиком, поэтому не являются объектом налогообложения по
налогу на доходы физических лиц. Избирательные объединения не состоят на учете в налоговых органах. В соответствии с п. 30 ст. 217
НК РФ не подлежат налогообложению суммы, выплачиваемые физическим лицам из средств избирательных фондов на выборах всех
уровней. Это правило не распространяется на суммы, выплачиваемые из средств фондов референдума
Кроме того, законодательно установлено, что избирательные комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов, фондов референдума. Государственные органы
2
и уполномоченные органы и организации,
осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц, по
представлениям комиссий обязаны в пятидневный срок осуществить
проверку достоверности сведений, указанных юридическими лицами
— жертвователями в избирательные фонды, фонды референдума, и
сообщить о результатах проверки в соответствующие комиссии.
В целях обеспечения равноправия кандидатов, избирательных
объединений контроль со стороны комиссий должен распространяться на все избирательные фонды, фонды референдума. Министерство по налогам и сборам РФ (МНС России), его территориальные органы обязаны осуществлять проверку достоверности сведений,
указанных юридическими лицами — жертвователями, и сообщать
комиссии о результатах проверки. Государственная регистрация
юридических лиц в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц»
номоченным на то федеральным органом исполнительной власти.
1
.
3
осуществляется упол-
1
Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. А.А. Вешняков; Науч. ред. В.И. Лысенко. С. 489.
2
Подробнее см.: Миронов А.Л. Принципы организации государственных органов //
Вестник Московского университета МВД России. 2011. ¹2. С. 101—103.
3
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷. 1). Ñò. 3431.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]