Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Раздел II
Актуальные проблемы
типологии и система
избирательной власти
в России
Глава 7 Современные избирательные системы
Глава 8 Система избирательной власти в России
Глава 9 Государственная автоматизированная
система Российской Федерации «Выборы»
Глава 10 Финансирование выборов
Современные
Глава 7
избирательные системы
Критерии классификации избирательных систем. Основные парла-
ментские типы избирательных систем (английская, французская):
становление и развитие. Типология современных избирательных
систем. Мажоритарные избирательные системы. Непропорциональные
(полумажоритарные) избирательные системы. Пропорциональные
избирательные системы. Особые избирательные системы.
Критерии классификации избирательных систем. Проблема совре-
менных избирательных систем и их классификации являются одними из важнейших в избирательном праве. Чтобы дать характеристику
избирательной системы, применяемой на тех или иных выборах, необходимо найти ее место в совокупности современных избирательных систем, проследить ее связи с другими системами. Важно следующее: выделить отличительные черты, достоинства и недостатки
системы, а также тот спектр отношений, который она наиболее адекватно волеизъявлению граждан может обеспечить; определить общественные, государственные и политические приоритеты, которые
наиболее эффективно могут быть разрешены и реализованы именно
в рамках данной избирательной системы.
Необходимо также выявить историческую обусловленность данной системы, понять, в какой степени она соответствует ментальности граждан в конкретной ситуации в стране, оценить опыт ее
применения и результаты, достигнутые в прошлом: насколько представительные органы, созданные на ее основе, оказались стабильными, динамичными, насколько они отражают реальный политический спектр отношений, соответствуют ли развитию демократических основ общества, приводят ли к новому качеству управления
или, наоборот, к стагнированию представительных органов власти,
сворачиванию демократических институтов, ограничению прав и
свобод граждан, превращая представительные органы власти в лоскутные учреждения по политическим интересам.
7. Современные избирательные системы
133
На основе этой исторической ретроспективы надо будет или
внести необходимые коррективы в функционирование избирательной системы, или обоснованно перейти к другому виду либо типу
выборов для эффективного решения стоящих перед обществом и
государством проблем.
К сожалению, опыт показывает, что мы далеко не всегда руководствуемся перечисленными выше факторами, часто на первый
план выходят субъективированные политические постулаты в рамках
какой-либо теории или конкретной ситуации в стране. В данном
случае тип системы или конкретная его видовая модель корректируются не на основе вышеуказанных факторов, а имеет место другой
подтекст, менее всего учитывающий волеизъявление граждан. Поэтому даже устойчивая и надежная система начинает давать сбой,
гибридообразованные конструкции нарушают ее устойчивость, защищенность, она то переходит на холостой ход, то начинает работать
с предельными нагрузками, идет вразнос, без учета реального волеизъявления граждан, что приводит к аномальным выборам.
Классическим примером такой системы, на наш взгляд, являлась так называемая «смешанная» система выборов в России, введенная в 1993 г. и просуществовавшая до 2006 г., а в 2014 г., в откорректированном виде вновь введенная в Российской Федерации
Фактически здесь речь идет не об одной системе, а о двух самостоятельных, применяемых в одних выборах, что дезориентировало
избирателей, дробило электорат, размывало его предпочтения, приводило к нестабильности парламента и даже к его стагнации. Название системы «смешанная», конечно, было ошибочным, поскольку таковой она не была. Как известно, смешанная система выборов
является разновидностью пропорциональной избирательной системы, где действуют именно ее закономерности. Наша же система
ничего общего не имела с традиционной смешанной системой выборов. Ее можно было бы назвать полюсной, поскольку функционировали два самостоятельных типа избирательных систем в их
крайней антагоничности, задающей ход противоположным колебаниям маятника, по сегменту которого вырисовывается весь спектр
существующих на сегодня разновидностей современных избирательных систем.
1
.
1
Федеральный закон от 22 февраля 2014 г. ¹ 20-ФЗ «О выборах депутатов Госу-
дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ.
2014. ¹ 8. Ст. 740 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 24 февраля 2014 г.); с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 15.
Ст. 2054 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.
pravo.gov.ru) 5 апреля 2016 г.).
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
134
Естественно, совмещать в одних выборах эти две абсолютно полюсные системы было чревато не только для государства, но и в
первую очередь для граждан, которые, подвергаясь дезориентации в
электоральном пространстве, отвечали реально альтернативной системе выборов своим неучастием в ней, равнодушием к создаваемым
таким способом представительным органам власти. Не случайно,
что в этих условиях уровень абсентеизма значительно возрастал, а
законодатель спешил ввести в избирательное законодательство норму,
по которой выборы могли состояться при 20%-ной явке избирателей:
подп. «а» п. 2 ст. 70 первоначальной редакции Федерального закона
«Об основных гарантиях избирательных прав…» от 12 июня 2002 г.
¹ 67-ФЗ
не применялось при проведении повторного голосования, т.е. явка
могла быть и менее 20%, впрочем, как и на выборах депутатов
представительных органов муниципального образования, где минимальный процент явки мог не устанавливаться вообще (подп. «а» п. 2
ст. 70 указанного Закона). По действующему на сегодня законодательству, как уже отмечалось, порог явки и вовсе отменен
ных систем. Если исходить из их предназначения как систем, реализующих власть народа, то необходимо основываться на классической
модели демократии, имея в виду непосредственный смысл такого понятия, как «демократия» (от греч. demos — народ + kratos — власть),
т.е. речь идет о народовластии. Как известно, различают две формы
демократии: непосредственную и представительную. В современной
электоральной культуре представлены обе эти формы, что нашло закрепление и в Конституции РФ (ст. 3). При этом непосредственная де-
мократия выступает в низшей ее разновидности, когда решение принимается непосредственно участниками малой социальной группы, и
высшей — в виде референдумной, плебисцитарной и других форм непосредственного принятия решений. В свою очередь, представитель-
ная демократия, как уже отмечалось в литературе, функционирует на
презентативной è репрезентативных основах
представительных учреждений парламентского типа: парламента
1
. А в соответствии с п. 3 данной статьи это правило даже
2
.
А теперь рассмотрим основы типологии современных избиратель-
3
.
Современные избирательные системы связаны с появлением
1
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 24. Ñò. 2253.
2
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации» от 5 декабря 2006 г. ¹ 225-ФЗ // СЗ РФ. 2006. ¹ 50. Ст. 5303.
3
Ñì.: Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России:
Монография. М., 1999. С. 69—82.
7. Современные избирательные системы
135
в Англии (XIII в.), Генеральных штатов во Франции (XIV в.), кортесов в Испании (XII в.). Именно в этих странах реализовывалась
идея формирования представительства, основанная на принципах
большинства, а позднее и пропорционального представительства
различных политических сил, участвующих в выборах. Эволюция
систем формирования представительных учреждений парламентского типа в этих странах, прекрасно показанная Георгом Мейером
привела к современным избирательным системам, основанным на
двух типах представительства — английского и французского.
Äëÿ английского типа избирательной парламентской системы были всегда характерны консервативные начала при фактическом отсутствии их эволюции: принципиально избирательная система не
претерпела изменений, за исключением, пожалуй, систематического расширения электората и цензовых квалификаций. Кроме того,
избирательная система этого типа децентрализованная, в ней нет (в
нашем понимании) иерархической системы избирательных комиссий. Избирательная комиссия была учреждена только в 2000 г., и ей
были переданы некоторые функции четырех парламентских комиссий. В общем, этой комиссии присущи не функции организации
выборного процесса, а в большей степени аудиторские, а ее полномочия в основном связаны с регистрацией политических партий,
мониторингом доходов и расходов партий и организаций, их финансированием
2
. Правда, в Англии еще существуют независимые
комиссии по границам избирательных округов, которые пересматривают число и границы округов примерно раз в 10—15 лет.
1
,
1
Ñì.: Мейер Г. Избирательное право: Историческая и общая части / С предисл.
Г. Иеллинека. М.: Издание В.М. Саблина, 1905; Îí æå. Избирательное право. Кн. 1 /
С предисл. Г. Иеллинека. М.: Издание В.М. Саблина, 1906; Он же. Избирательное
право. Кн. 2 / С предисл. Г. Иеллинека. М.: Издание В.М. Саблина, 1906. Применительно к России, эволюцию избирательных систем можно проследить по книгам: Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX — начала ХХ в. / Авт.-сост. Ю.А. Веденеев,
И.В. Зайцев, В.В. Луговой; Под общ. ред. канд. юрид. наук А.А. Вешнякова. М.:
Норма, 2001; Очерки по истории выборов и избирательного права: Учеб. пособие /
Авт. колл.: Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.Е. Кораблин, В.В. Луговой /Под ред.
Ю.А. Веденеева, Н.А. Богодаровой. Калуга: Калуж. обл. фонд возрождения историко-культурных и духовных традиций «Символ», 2002; Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История, теория, практика: (Монограф. исслед.). М.: Весь Мир, 1996; Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. См., также: Институт выборов в истории России: Библиогр. указатель /Авт. концепции Ю.А. Веденеев, И.В. Зайцев, В.В. Луговой; Под
общ. ред. канд. юрид. наук А.А. Вешнякова. Калуга; М.: Фонд «Символ»-
РЦОИТ, 2002.
2
Зарубежное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков.
М.: Норма, 2003. С. 70.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
136
Выборы проводятся под руководством министра внутренних
дел, на местах организацией выборов занимаются шерифы, коммуны, различные коммунальные союзы и т.д. Серьезных попыток реформировать рассматриваемую систему никогда не предпринималось.
Последняя попытка относится к маю (5 мая) 2011 г., референдуму
по замене традиционной мажоритарной системы относительного
большинства, однотуровой, одномандатной, на альтернативную, абсолютного большинства, преференциальную систему выборов, но
избиратели на референдуме высказались против нововведений, оставив традиционную систему выборов
Система характеризуется отсутствием скрупулезности при выборах. Процедуре выборов не уделяется какого-то особого внимания,
она играет подсобную роль. Депутаты избираются как угодно, т.е.
могут происходить нарушения, но на них обращается не очень
большое внимание, главное, чтобы были соблюдены какие-то базовые начала, чтобы победитель не представлял меньшинства или не
побеждал представитель меньшинства, поскольку система основана
на принципе большинства. Следует также сказать, система упрощенная, менее затратная, районированная — когда выборы идут от
конкретной территории избирательного округа (графств, бюргерств,
городов, местечек, общин и т.д.), т.е. она обеспечивает представительство местных интересов, максимально персонифицированная,
поскольку голосуют за человека, личность, а не за партию или партийный список. Избиратели всегда знают, за кого они голосуют
лично, хотя кандидаты, как правило, представляют партии. При неограниченном количестве кандидатур избирается один депутат от
округа. Результаты определяются по шкале относительного большинства, победитель определяется независимо от того, сколько
процентов избирателей проголосовало за него, лишь бы их было
больше, чем у его конкурента. Никакого второго тура не проводится,
даже если за победителя проголосовало, скажем, 10, 15 или 20% избирателей. Как мы можем представить, именно этот тип выборов
заложил основы современных мажоритарных систем.
Французский тип избирательной парламентской системы основывается на иных ценностях опыта выборов. Несмотря на то что становление выборного процесса во французские Генеральные штаты
также характеризовалось мажоритарными началами, функционирующими в режиме «большинства», но здесь уже можно говорить
об эволюции самих представительных органов — от «хромающих,
не имеющих полномочий» Генеральных штатов (образное замечания
1
.
1
Ñì.: Белоновский В.Н. Юридическая ответственность в избирательном праве
советского периода. С. 14—15.
7. Современные избирательные системы
137
некоторых исследователей) до редуцированного парламентского учреждения типа Национального собрания, или Собрания нации, воплотившего дух Великой революции.
Для системы французского типа характерны систематизация,
упорядочение и унификация правил выборов, введение единообразия в выборные процедуры в округах. При этом не только уделяется
повышенное внимание самой процедуре, но и происходит ее абсолютизация, в том числе скрупулезный подсчет голосов. На первый
план выходит пропорциональность: сколько проголосовало, столько
и должно быть представлено депутатов в выборном органе, т.е. пропорционально голосам избирателей. Кроме того, французская избирательная система является довольно длительной кампанией,
растянутой во времени, подвержена постоянным изменениям, фактически ни одних выборов не проводилось без какой-либо импровизационной новеллы. Функционирование системы напоминает
колебание маятника — от мажоритарной системы относительного
большинства при голосовании в один тур в одномандатном округе,
через абсолютные мажоритарные и спектр непропорциональных
(полумажоритарных) систем и до классических пропорциональных
систем с жесткими и гибкими списками кандидатов, с элементами
панаширования и системами блокировок.
Французский тип избирательных систем ориентирован на интересы партий, рассредоточенных меньшинств, максимально денационализированных. Суммируя эти характеристики, мы можем
констатировать, что именно французский тип выборов заложил основы пропорциональных избирательных систем.
Без понимания этих двух типов выборных режимов (английского и французского) мы не сможем дать правильную классификацию
современных избирательных систем, не поймем различий в их разновидностях. Вписанные в одну и ту же традицию, они могут
функционировать по-разному и приводить к различным результатам при конкретном формировании представительных органов власти и местного самоуправления, а также выборов должностных лиц.
Следует отметить многочисленные разновидности избирательных
систем. Разноуровневые выборы в различных государственных,
коммунальных, корпоративных структурах, а также в органах местного самоуправления создают определенные трудности в количественном выражении этих систем. Так, например, Н.М. Коркунов
еще в конце XIX в. насчитывал только пропорциональных избирательных систем около 500
вышать количество мажоритарных избирательных систем.
1
. А они и тогда и сегодня не могли пре-
1
Ñì.: Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896.
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
138
Мажоритарные избирательные системы. Это самые многочислен-
ные, приоритетные в историческом плане (выборные процедуры до
XIX в. строились исключительно по принципу большинства, т.е. на
мажоритарных основах) и по представительству в современном
спектре избирательных систем. Поэтому классификация может
строиться только на укрупненной факторности этих систем, что,
собственно, общепринято среди специалистов
Мажоритарные системы (от фр. majoritaire < majorite — большинство, от лат. major — больший) основаны на принципе большинства.
Они имеют очевидные плюсы и минусы, причем плюсы во многом
обусловлены типологическими признаками системы.
Мажоритарные системы (в классическом спектре) в основном
просты, менее затратны (за исключением более поздних абсолютных
систем), максимально персонифицированы (т.е. избиратель всегда
знает конкретно, за какого кандидата он голосует), территориально
районированы (т.е. выборы проходят по избирательным округам). В
принципе система не абсолютизирует процедурных правил, не так
щепетильна к ошибкам, проста в определении результатов голосования, ориентирована на определенного лидера — «бесцветная» кандидатура никогда не пройдет в представительный орган, а сам этот орган, сформированный на основе мажоритарной системы, представляется устойчивым, менее политически ангажированным, более функциональным и характеризуется устойчивыми связями депутатского
корпуса с избирателями (несмотря на наличие свободного мандата).
Особенностями мажоритарных систем является ориентирован-
ность на двухпартийные структуры общества: республиканцев и демократов (США), консерваторов и лейбористов (Англия), христианских демократов и социал-демократов (Германия). Некоторые
особенности, связанные с примыканием к этим партиям небольших
других партий (как, например, в Германии ХСС и «зеленых»), не
вносят значительных коррективов в такую двухпартийность.
Ориентация системы на двухпартийность может считаться как
плюсом, так и минусом данной системы. Первое — это то, что сформированный таким образом представительный оран власти является
устойчивым, стабильным, функциональным. Вторым будет то, что такой представительный орган власти при определенных условиях, например при доминировании данной партии в других представительных
органах и в органах высших должностных лиц, превращается из стабильного в стагнирующий, когда уже партийные интересы (а не интересы избирателей и в конечном счете государства) начинают предопределять функциональную деятельность представительного органа.
1
.
1
См., например: Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и про-
порциональной избирательных систем. М., 1958.
7. Современные избирательные системы
139
Ориентация на двухпартийность представляет собой еще один
значительный минус мажоритарной системы, заключающийся в
том, что система не ориентируется на многопартийность и не стимулирует ее. Попытки преодолеть этот дефект введением многомандатных округов лишь в незначительной части исправляют дело,
создавая призрачную возможность для других партий быть представленными в выборном органе, но радикального решения в рамках мажоритарной системы нет.
Есть минус и в том, что при такой системе происходит большая
потеря голосов избирателей: поскольку учитываются только голоса победителя в округе, то другие голоса просто пропадают. Поэтому для
системы в целом (за малым исключением) характерен низкий уровень
легитимации депутатов, слабое отражение не только партийных интересов, но и интересов электорального корпуса, а также незначительный спектр представляемых ими общественно-политических сил. Попытки преодолеть эти недостатки в рамках введенной позже абсолют-
ной мажоритарной системы решают данную проблему лишь отчасти.
Стоит отметить, что при всей простоте мажоритарных избирательных систем в них выделяется очень сложный блок, связанный с «нарезкой округов», разработкой и утверждением схем одно- и многомандатных избирательных округов. Именно при их составлении порой нарушается один из основополагающих принципов избирательного права — равенства — и создаются благоприятные условия для манипулирования численностью избирателей в округах и предвзятой их «нарезки» в интересах определенных кандидатов, что получило нарицательное название «джерримендеринг». И не случайно этому вопросу всегда
уделяется повышенное внимание. В ряде стран существуют специальные комиссии по пересмотру границ избирательных округов
сийской Федерации издаются специальные законы
2
.
1
, â Ðîñ-
1
См., например: Зарубежное избирательное право: Учеб. пособие / Науч. ред.
В.В. Маклаков. М.: Норма, 2003.
2
См., например: Федеральный закон «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва» от 17 августа 1995 г.
¹ 146-ФЗ // СЗ РФ. 1995. ¹ 34. Ст. 3425; Федеральный закон «Об утверждении схе-
мы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва» от 4 июля 2003 г. ¹ 93-ФЗ // СЗ РФ. 2003. ¹ 27 (ч. II). Ст. 2707. В ныне действующей системе: Федеральный закон от 3 ноября 2015 г. ¹ 300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 6 ноября. 2015 ¹ 251 (на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru) 4 ноября 2015 г.).
II. Актуальные проблемы типологии и система избирательной власти России
140
Рассмотрим основные разновидности мажоритарных избирательных систем. Во-первых, исследователи выделяют три крупные
семьи в мажоритарных системах: мажоритарные относительные,
мажоритарные квалифицированные, мажоритарные абсолютные.
Каждая из этих семей (блоков) имеет десятки разновидностей. Остановимся на основных.
1. Мажоритарные системы относительного большинства. Эти си-
стемы полюсные пропорциональным, самые простые, получили
распространение в большинстве англосаксонских стран, в том числе
в Англии и США. Активно задействованы они и в континентальной
Европе. Все системы однотуровые и могут иметь различное название. Так, мажоритарная система относительного большинства при
голосовании в один тур в одномандатном округе может называться
по-разному: мажоритарная система относительного большинства в
одномандатном округе; мажоритарная система при голосовании в
один тур; система простого голосования в один тур; система первого
оказавшегося выбранным (the first — post — the post) и т.д. В любом
случае речь идет об одном и том же.
От одного округа, примерно равного по числу избирателей, избирается один депутат. У избирателя также один голос, который он отдает за одного из кандидатов. При этом, как правило, какой-либо квалификационный барьер не устанавливается, т.е. победитель может набрать, скажем, 10, 15, 20% и более, в любом случае больше, чем его
соперник, и будет избранным. Правда, в странах романо-германской
культуры в рамках этой системы могут устанавливаться квалификационные барьеры, в том числе и с определенными условиями.
Например, по такой системе проходили выборы части депутатов
Госдумы в России (225 депутатов), которые выдвигались по мажоритарным округам (депутаты-одномандатники) начиная с 1993 г.
В соответствии с п. 2 ст. 39 Положения о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г.
ший наибольшее число действительных голосов. Эта же норма закрепляется и в последующих законодательных актах, например в Законе
«О выборах депутатов Государственной Думы» 2002 г. (п. 5 ст. 83)
Условием при определении победителя выступало правило, по которому число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего
наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, должно было быть не меньше, чем число голосов избирателей, поданных
против всех кандидатов. В противном случае выборы признавались
несостоявшимися (подп. 2 п. 2 ст. 83 указанного Закона).
1
избранным признавался кандидат, получив-
2
.
1
САПиП ÐÔ. 1993. ¹ 41. Ñò. 3907.
2
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 51. Ñò. 4982.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]