Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Актуальные проблемы избирательного права. Учебник для магистров, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
Раздел I
Актуальные проблемы
теории избирательного
права
Глава 1 Предмет и метод избирательного права
Глава 2 Понятия «избирательное право»
и «избирательная система», их соотношение
Глава 3 Принципы проведения выборов в Российской
Федерации
Глава 4 Источники электорального права и система
избирательного законодательства Российской
Федерации
Глава 5 Нормы избирательного права
Глава 6 Избирательные правоотношения
Предмет и метод
Глава 1
избирательного права
Объект правового регулирования. Предмет избирательного права.
Референдумные и «отзывные» отношения как часть предмета изби-
рательного права. Нормативные предписания, характеризующие
предмет избирательного права. Особенности метода правового
регулирования в избирательном праве. Методы анализа предмета
в избирательном праве.
Предмет избирательного права трактуется в учебной литературе
неоднозначно. Те авторы, которые затрагивают эту проблему, обращают внимание не только на предмет, но и на объект правового регу-
лирования, подчеркивая целесообразность различать их. По мнению
С.Д. Князева, Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, объект правового
регулирования выступает обособленным комплексом общественных
отношений, нуждающимся в системном правовом обеспечении, и
представляется более широким фактическим явлением, нежели
предмет, являющийся частью объекта и охватывающий собой то, что
должно подвергаться регуляции нормами права
следует согласиться, поскольку понятие объекта включает и общие, и
родовые, и видовые, и непосредственные отношения, на которые
воздействуют нормы избирательного права. В то же время предмет
правового регулирования охватывает определенную часть общественных отношений, всегда конкретную, на которые оказывают регулятивное воздействие нормы избирательного законодательства
1
. С данной позицией
2
.
1
Ñì.: Князев С.Д. Российское избирательное право: Учебник. Владивосток: Издво Дальневост. ун-та, 2001. С. 7, 11; Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 83.
(Сер. «Высшее образование»); Баранов В.М. Истинность норм советского права.
Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 125.
2
Ñì.: Матейкович М.С. Избирательное право и избирательный процесс: Учеб.
пособие. М.: Норма — Инфра-М, 2010. С. 34—35.
1. Предмет и метод избирательного права
13
Давая определение предмета правового регулирования,
Ю.А. Дмитриев и В.Б. Исраелян отмечают, что он представляет собой совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту права граждан (в установленных законом случаях — иностранцев) избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления и процедуру реализации этого права в процессе организации и проведения выборов, в межвыборный период
Как видим, такое понимание предмета избирательного права
является комплексным, включает материальные и процессуальные
нормы. Однако из этого определения выпадает указание на выборы
высших должностных лиц (Президента РФ, мэров городов, глав
муниципальных образований и глав администраций, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации
пробел частично восполняется В.В. Пылиным, который называет
составным элементом понятия «избирательное право» право быть
избранным на выборные должности государственной исполнительной власти и местного самоуправления
согласиться в том, что нормами избирательного права регулируются
отношения, связанные с правами граждан быть избранными на выборные должности мировых судей
мами, относящимися не к избирательному праву, а к судейскому
праву. Кроме того, в определении отсутствует указание на выборы
высших должностных лиц, в том числе Президента РФ. Для понимания особенностей предмета избирательного права необходимо
исходить из соотношение понятий «избирательное право», «электоральное право», «выборное право»
Вместе с тем, как уже отмечалось, в предмете избирательного
права значительно заужен спектр отношений, связанный с выборами представительных органов власти и высших должностных лиц
различных уровней государственного управления и самоуправле-
1
.
2
). В этом плане
3
. Правда, с автором нельзя
4
. Эти выборы регулируются нор-
5
.
1
Ñì.: Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Óêàç. ñî÷. Ñ. 93; Князев С.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 27.
2
Федеральный закон от 2 мая 2012 г. ¹ 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» //СЗ
РФ. 2012. ¹ 19. Ст. 2279 (Официальный интернет-портал правовой информации
(www.pravo.gov.ru) 3 мая 2012 г.).
3
Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации:
Учеб.-практ. пособие. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 13.
4
Òàì æå.
5
Ñì., íèæå, ãë. 2.
14
I. Актуальные проблемы теории избирательного права
ния1. Причем на сегодняшний день приоритетной является тенденция дальнейшего сужения этого спектра выборных отношений.
Òàê, â 1993 ã. íà федеральном уровне нормами избирательного
права регулировались выборы депутатов Государственной Думы,
депутатов Совета Федерации
2
, Президента РФ, на уровне субъектов
Федерации — членов законодательных собраний, в значительной
степени глав администраций субъектов Российской Федерации, а íà
уровне местного самоуправления — членов (депутатов, советников)
представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, частично руководителей районных управ
3
.
В настоящее время ситуация выглядит иначе. Из предмета из-
бирательного права выведены отношения, связанные: на федераль-
ном уровне — с формированием Совета Федерации; на уровне субъ-
ектов РФ — частично с формированием губернаторского корпуса с
2005 ïî 2012 ã.
4
Сейчас мы вновь вернулись к выборам высших
должностных лиц субъектов РФ, правда, под сильным контролем
президентских структур и различными фильтрами для кандидатов
Но уже Законом от 2 апреля 2013 г. ¹ 30-ФЗ
6
мы вновь вернулись
5
.
к возможности назначения губернаторов с предварительным обсуждением их на законодательном собрании субъекта РФ, введя норму,
по которой конституцией (уставом), законом субъекта Российской
Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное
лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
1
Ñì.: Матейкович М.С. Óêàç. ñî÷., Ñ. 34—35.
2
Как известно, члены Совета Федерации первого созыва (1993—1995 гг.) назы-
вались депутатами (абз. 2 п. 9, разд. 2 Конституции РФ).
3
В Москве частично.
4
Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 11 декабря
2004 г. ¹ 159-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2004. ¹ 50. Ст. 4950.
5
Федеральный закон от 2 мая 2012 г. ¹ 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ
РФ. 2012. ¹ 19. Ст. 2279 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 3 мая 2012 г.).
6
Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. ¹ 30-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. ¹ 14.
Ст. 1638 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»» (www.
pravo.gov.ru) 2 апреля 2013 г.).
1. Предмет и метод избирательного права
15
Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Но в этом случае порядок избрания высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации уже не будет
регулироваться нормами избирательного права, поскольку выборы в
этом случае не будут являться предметной сферой избирательного
права, а будут определяться внутренними регламентарными нормами
самого законодательного органа, т.е. актами парламентского права.
Íà уровне местного самоуправления формирование корпуса руководителей районных управ (это касается в основном Москвы), частично глав муниципальных образований также переведено в русло
презентативного представительства. В перспективе не исключаются
отказ от выборов мэров административных центров субъектов РФ и
введение института их назначения главами администраций субъектов РФ. Такие предложения периодически поступали в 2005—
2011 гг. С введением вновь «губернаторских» выборов данный вопрос отчасти был снят с повестки дня. Однако в связи с подготовкой изменений в действующий Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…»
мируется, более того, предлагается отмена муниципальных выборов.
Избираться будут лишь депутаты сельских поселений и внутригородских районов. Они же будут делегировать представителей в районные советы и городские думы. Из числа последних станут избираться и главы районов и городов. То есть в какой-то степени вводятся многостепенные выборы, которые были в нашей стране до
1936 г. Нормами избирательного права будут регламентироваться
только выборы в первичные местные представительные органы, а
далее вышестоящие представительные органы будут уже формироваться путем делегированного представительства из депутатов первичных местных органов — сельских поселений и внутригородских
районов
2
. А это уже выходит за предмет избирательного права,
1
данный вопрос вновь реани-
1
Распоряжение Правительства РФ от 21 декабря 2013 г. ¹ 2461-р «О проекте
Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» //
СЗ РФ. 2013. ¹ 52 (ч. II). Ст. 7273 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 25 декабря 2013 г.).
2
Ñì.: Законопроект ¹ 469827-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления)». Законопроект был принят Госдумой в первом чтении 15 апреля 2014 г.
16
I. Актуальные проблемы теории избирательного права
который еще более сужается. Частично эти нормы уже закреплены
в законе
ответствии с которой глава муниципального образования «избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом
муниципального образования из своего состава, либо представитель-
ным органом муниципального образования из числа кандидатов,
представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса»
(п. 1 ч. 2 ст. 36 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления… «
номочия представительного органа муниципального образования
осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы
местной администрации. Но, как можно предположить, «сход
граждан» не регламентируется нормами избирательного права и не
входит в его предмет.
сужение спектра общественных отношений, регулируемых нормами
избирательного права. Особенно ярко эта тенденция проявилась с
декабря 2004 г.
1
, по которому была введена альтернативная норма, в со-
2
). И только в поселении, в котором пол-
Таким образом, начиная с декабря 1995 г.
4
и продолжает усиливаться в наши дни. Значительные
3
мы видим постоянное
1
Федеральный закон от 23.06.2014 ¹ 165-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 2014, ¹ 26 (ч. I). Ст. 3371 (на «Официальном интернетпортале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 24 июня 2014 г.).
2
Федеральный закон от 6 октября 2003 года ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» //СЗ РФ.
2003. ¹ 40. Ñò. 3822; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ РФ. 2016. ¹ 7. Ст. 905 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
15 февраля 2016 г.).
3
С момента принятия Федерального закона «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». См.: ÑÇ ÐÔ. 1995.
¹ 50. Ñò. 4869.
4
Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. ¹ 159-ФЗ «О внесении изменений в
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» // СЗ РФ. 2004. ¹ 50. Ст. 4950; Федеральный закон «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от
18 мая 2005 г. ¹ 51-ФЗ // СЗ РФ. 2005. ¹ 21. Ст. 1919; 2006. ¹ 29. Ст. 3124,
Ст. 3125; ¹ 31 (ч. 1). Ст. 3427; Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные
законодательные акты Российской Федерации» от 21 июля 2005 г. ¹ 93-ФЗ //
СЗ РФ. 2005. ¹ 30 (ч. I). Ст. 3104.
1. Предмет и метод избирательного права
17
ограничения введены и законами 2006 г.1, и федеральными законами, принятыми в 2007 г.
ные с реализацией активных и пассивных избирательных прав граждан России. Вместе с тем стоит отметить, что большой массив
норм избирательного права остается незадейственным, превращаясь
в так называемые «мертвые нормы», которые не один год остаются
все еще не востребованы электоральной практикой.
Как видим, налицо тенденция значительного сокращения обще-
ственных отношений, регулируемых нормами избирательного права.
Впрочем, по насыщенности предмета избирательного права в
литературе нет однозначных мнений даже по этому суженному
спектру выборных отношений. Как уже отмечалось, действующее
избирательное законодательство не содержит исчерпывающего перечня видов выборов в Российской Федерации и тем самым оставляет открытым вопрос о возможных масштабах использования данного
2
, которые затронули отношения, связан-
1
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части уточнения порядка выдвижения кандидатов на
выборные должности в органах государственной власти» // СЗ РФ. 2006. ¹ 29.
Ст. 3124; Федеральный закон от 12 июля 2006 г. ¹ 107-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены
формы голосования против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)»
от 12 июля 2006 г. ¹ 106-ФЗ // СЗ РФ. 2006. ¹ 29. Ст. 3125; Федеральный закон
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей» от 25 июля 2006 г. ¹ 128-ФЗ // СЗ РФ. 2006. ¹ 31 (ч. 1).
Ст. 3427; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные законы «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 5 декабря 2006 г. ¹ 225-ФЗ // Российская газета. 2006.
¹ 275 (4241). 7 декабря.
2
Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части уточнений требований к лицам, замещающим
государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы» от 2 марта 2007 г. ¹ 24-ФЗ // СЗ РФ.
2007. ¹ 10. Ñò. 1151; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации», а
также в целях обеспечения реализации законодательства Российской Федерации
о выборах и референдумах» от 26 апреля 2007 г. ¹ 64-ФЗ // СЗ РФ. 2007. ¹ 18.
Ст. 2118; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» от 24 июля 2007 г.
¹ 211-ФЗ // СЗ РФ. 2007. ¹ 31. Ст. 4008.
18
I. Актуальные проблемы теории избирательного права
демократического института1, что не может не вызвать определенное затруднение в определении предмета избирательного права и
его насыщенности, порождает противоречивые подходы и оценки
исследователей.
Многие авторы подчеркивают, что выборы представляют социальную ценность, выступают способом демократической самоорганизации гражданского общества, реальным механизмом воспроизводства представительных органов власти и коррекции политической системы страны
Следующей важнейшей составной частью регулирования нормами избирательного права являются избирательные права граждан,
их реализация и защита
зев, предмет избирательного права целесообразно характеризовать
сквозь призму электоральных отношений, складывающихся как на
межличностном уровне, так и на уровне социализации выборных
институтов государственной и муниципальной власти
В настоящий момент принято считать, что предметом электорального права являются не только те отношения, которые опосредуют организацию и проведение выборов, но и те, которые возникают в межвыборный период, т.е. вне временных интервалов избирательного процесса. С этим вполне можно согласиться, особенно с
введением Конституции РФ 1993 г., когда на ее основе стала формироваться система избирательных комиссий, функционирование
которых носит постоянный характер (за исключением окружных и
участковых) вне зависимости от циклов избирательных процессов и
избирательных кампаний в целом.
Отношения, складывающиеся в межвыборный период, имеют
«вспомогательный характер в инфраструктуре социальных институтов, замыкающих на механизм их осуществления»
дает оснований недооценивать их значение
Неоднозначны позиции исследователей по вопросу о включении в предмет избирательного права общественных отношений,
связанных с проведением референдума, с равноценностью референ-
2
.
3
. И в этом плане, как отмечает С.Д. Кня-
4
.
5
6
.
, что, однако, не
1
Ñì.: Князев С.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12.
2
Представительная демократия и электорально-правовая культура / Общ. ред. и
введ. Ю.А. Веденеева, В.В. Смирнова. М., 1997.
3
Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федера-
ции: Монография. М.: Изд-во МГУ, 2003.
4
Ñì.: Князев С.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 9.
5
Òàì æå. Ñ. 18.
6
Ñì.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, прак-
тика и перспективы. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 26.
1. Предмет и метод избирательного права
19
дума и свободных выборов1. С.А. Авакьян считает референдум
смежным конституционно-правовым институтом, который отличается от избирательного права по своим целям, но тем не менее отмечает, что по процедурам эти институты сходны, поскольку в каждом случае происходит голосование, сопровождающееся аналогичными мероприятиями по подготовке и проведению голосования.
Поэтому, считает автор, возможно объединение норм, посвященных этим самостоятельным конституционно-правовым институтам
в одних источниках избирательного права
С.Д. Князев, не отрицая «сходства процедуры организации и
проведения выборов и референдума», считает его «технологическим», не видит в этом «убедительного доказательства в пользу объединения выборов и референдума» в единый по своей природе объект правового регулирования, поскольку выборы и референдум
имеют различные основания, цели и юридические последствия, а
также различные методы правовой регламентации избирательных
прав граждан и их права на участие в референдуме, а также юридические ограничения, которые установлены применительно к избирательным правам и праву на участие в референдуме. Отсюда автор
делает вывод: отнесение референдума к числу институтов избирательного права и процесса выглядит неубедительно, не способствует
его восприятию в качестве совершенно самостоятельного
же позиции у профессора М.С. Матейковича, который отмечает,
что избирательное право не регулирует близкие по своей природе и
процедуре отношения, однако имеющие иное целевое назначение:
референдумы, голосования по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, вопросам преобразования и изменения границ муниципальных образований
4
.
Представляется, что с таким противопоставлением согласиться
нельзя. Избирательное право, по нашему мнению, является подот-
2
.
3
. Такие
1
Ñì.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации
В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»» // Вестн. Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. ¹ 4. С. 40.
2
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. 4-e изд.,
перераб. и доп. Т. 2. М.: Юрист, 2011. С. 164.
3
Князев С.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 24—25.
4
Ñì.: Матейкович М.С. Избирательное право и избирательный процесс: Учеб.
пособие. С. 34. Кстати, заметим, что «преобразования и изменения границ муниципальных образований» можно проводить как в рамках избирательного права, например решить вопрос посредством референдума, или решением самого
представительного органа местного самоуправления, т.е. за рамками предмета
избирательного права.
20
I. Актуальные проблемы теории избирательного права
раслью конституционного права, которая состоит из обособленных
видовых отношений, сгруппированных в правовые институты и в
этом качестве представленных в данной подотрасли. Естественно,
каждый институт подотрасли имеет свою предметную сферу, свои
основания, цели, юридические последствия, особенности методов
правовой регламентации, систему юридических свобод и ограничений, иначе было бы невозможно его отграничить от ряда других
родственных институтов, составляющих видовую подотрасль, т.е.
части однородной отраслевой сферы отношении, коей является
конституционное право.
Не случайно законодатель последовательно — в 1997, 1999 и
2002 гг.
ральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Правда, по мнению С.Д. Князева, это вовсе не означает, что избирательное право под давлением федеральных законодателей поглотило собой нормы, посвященные референдуму. Но, во-первых, никто из законодателей и не стремился «поглощать» нормы права, посвященные референдуму, а во-вторых, закон разрабатывался и инициировался самой Центральной избирательной комиссией, которая
проделала значительный объем аналитической и изыскательской
работы, привлекая ведущих ученых страны.
тельное право и законодательство о выборах не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения, вследствие чего
нельзя механически проводить параллели между ними и связывать
содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства
торая существует сама по себе, поскольку механически проводить
параллели — не лучший путь для анализа. Проблема соотношения
права (избирательного права) и законодательства о выборах более
сложная, и утверждением, что они «не находятся в отношениях жесткой зависимости и соподчинения», ее не решить, если данные категории вообще могут способствовать ее решению. А вот идея о
том, что нельзя связывать содержание избирательного права с формой опосредующего его законодательства (законодательства о выборах), достаточно дискуссионная. Нельзя же утверждать, что содержание права бестелесно и может существовать без формального
1
— объединяет нормы о выборах и референдуме в Феде-
Нельзя согласиться и с другим заявлением автора, что избира-
2
.
Здесь мы тоже сталкиваемся с искусственной конструкцией, ко-
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 38. Ñò. 4339; 1999. ¹ 14. Ñò. 1653; 2002. ¹ 24. Ñò. 2253.
2
Ñì.: Князев С.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 25.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]