Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
В научной литературе отмечается, что в современных условиях в различных странах применяются 5 основных способов
разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов:
в Конституции перечисляются исключительные пол-
номочия федерации, все остальное находится в ведении ее
субъектов;
устанавливается исключительная компетенция субъек-
тов федерации, в регулирование которой федеральные органы
не вправе вмешиваться;
Конституция устанавливает 2 сферы полномочий: феде-
рации и ее субъектов;
указываются 3 сферы предметов ведения: исключи-
тельная компетенция федерации, исключительная компетенция субъектов, перечисляются пункты предметов совместного
ведения федерации и ее субъектов;
устанавливаются 2 сферы предметов ведения: исклю-
чительные полномочия федерации и совместные полномочия
федерации и ее субъектов. Такой же порядок предусматривают
ст. 71 и 72 Конституции РФ
131
.
Как мы видим, Конституция РФ не устанавливает компетенцию субъектов федерации и, следовательно, не содержит
абсолютно определенного перечня полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ. Статья 73 Конституции РФ
лишь устанавливает, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ
субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с логикой данной правовой конструкции
полномочия органов исполнительной власти региона могут быть
2 видов:
1) полномочия по предметам совместного ведения РФ
и субъектов РФ в пределах, установленных ст. 72 Конституции РФ;
131
Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: раз-
граничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. —
2002. — № 5. — С. 7.
441
2) полномочия в рамках собственных предметов ведения
субъектов РФ.
Так как «собственные» предметы ведения субъектов
федерации складываются по остаточному принципу, то основные управленческие функции региональной исполнительной
власти реализуются в рамках вопросов «совместного ведения».
Схожесть предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) и предметов ведения исполнительных органов власти
субъектов РФ очевидна. Так, например, ст. 60 Устава Саратовской области «Отрасли и сферы деятельности Правительства
области» гласит, что правительство области осуществляет свою
деятельность в следующих отраслях и сферах государственного
управления:
а) планирование, бюджет, финансы и учет;
б) управление собственностью области, взаимодействие
с предприятиями, учреждениями и организациями различных
форм собственности;
в) контроль за использованием земельного фонда и других
природных ресурсов, охраной окружающей среды;
г) жилищное хозяйство;
д) благоустройство территории;
е) промышленность и сельское хозяйство;
ж) энергетика, инженерное обеспечение;
з) строительство и реконструкция;
и) транспорт, дорожное хозяйство;
к) связь и коммуникации;
л) торговля, общественное питание, коммунальное, бытовое
и иные виды обслуживания населения;
м) труд и занятость населения;
н) здравоохранение, социальное обеспечение;
о) образование, культура, спорт;
п) законность, порядок и безопасность, охрана прав и свобод
граждан, охрана собственности;
р) предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация
их последствий;
442
с) иные сферы, связанные с обеспечением жизнедеятельности области. Управление отраслями и сферами, обслуживающими население, осуществляется с учетом предложений
органов местного самоуправления и носит характер регулирования и координации. Все эти вопросы тесно переплетаются
с перечнем, который содержится в ст. 72 Конституции РФ, описывающем предметы совместного ведения.
В то же время объем полномочий Правительства Саратовской области в установленных отраслях и сферах не имеет
абсолютно определенных характеристик и носит расплывчатый характер. Статья Устава области, посвященная перечню
полномочий, пестрит неясными формулировками: Правительство области осуществляет в пределах своих полномочий
мероприятия по обеспечению порядка и безопасности граждан,
общества, государства; обеспечивает рациональное размещение
производительных сил; содействует комплексному экономическому и социальному развитию муниципальных образований
области; осуществляет иные полномочия, предусмотренные
Конституцией РФ, федеральными законами, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения и полномочий
между исполнительными органами государственной власти РФ
и исполнительными органами государственной власти области,
Уставом области и законами области.
Так как конституционный способ, применяемый в Российской Федерации, недостаточен для установления исчерпывающей компетенции исполнительной власти ее субъектов, то нам
необходимо продолжать поиск средств установления пределов
самостоятельности исполнительной власти регионов России.
2. Федеральный способ определения полномочий органов
исполнительной власти субъектов РФ. Данный способ заключается в том, что степень самостоятельности органов исполнительной власти регионов, объем их компетенции закрепляются
федеральными законами. Это касается полномочий органов
власти субъектов федерации по предметам совместного ведения. Конституция РФ устанавливает в ст. 76, что по предметам
443
совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные
законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов РФ. При этом законы
и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут
противоречить федеральным законам.
В литературе иногда предложенный нами федеральный
способ именуют административным методом правового регулирования вопросов, составляющих совместный предмет ведения.
Следует согласиться с В.М. Манохиным, который, упоминая
ст. 76 Конституции РФ, пишет: «Положения данной статьи убеждают в том, что здесь установлен административный (в чистом виде) способ разграничения полномочий. Это, во-первых,
положение первой части статьи о том, что начальным этапом,
начальной формой регулирования предмета совместного ведения является федеративный закон, а потом уже законы и иные
нормативные акты субъектов РФ. Иначе говоря, федеральный
центр определяет, что в предмете совместного ведения взять
себе, а что оставить субъектам РФ, поскольку это делается
в форме федерального закона, обязательного к исполнению
и имеющего верховенство; налицо четко выраженный административный метод решения проблемы. Во-вторых, положение
статьи Конституции РФ о том, что законы и иные нормативные
правовые акты должны соответствовать федеральному закону,
опосредующему совместный предмет ведения, также не оставляют сомнений на этот счет»
132
.
Федеральный способ установления полномочий органов
исполнительной власти субъектов РФ развивает уже изложенный нами конституционный способ и несколько дополняет виды
полномочий исполнительной власти в регионах.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно выделить
132
в субъектах Российской Федерации.
Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности
444
— Саратов, 2002. — С. 37.
4 группы полномочий органов власти субъектов РФ и, следовательно, 4 группы полномочий органов исполнительной власти
регионов.
Во-первых, это полномочия, осуществляемые органами
власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ,
которые определяются конституцией (уставом), законами
и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными
правовыми актами субъекта РФ.
Во-вторых, это полномочия органов государственной власти
субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным
Конституцией РФ, которые осуществляются за счет средств
бюджета субъекта РФ. Это достаточно большой перечень вопросов. Укажем лишь некоторые из них. Это материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений
субъекта РФ; организационного и материально-технического
обеспечения проведения выборов в органы государственной
власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ; формирования и содержания архивных фондов субъекта РФ; формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для
финансирования непредвиденных расходов; предупреждение
чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального
характера, стихийных бедствий, эпидемий, ликвидация их последствий; организация и осуществление межмуниципальных
программ и проектов в области охраны окружающей среды
и экологической безопасности; поддержка сельскохозяйственного производства; строительство и содержание автомобильных
дорог общего пользования межмуниципального назначения;
организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным
транспортом и многое другое.
В-третьих, это полномочия по предметам ведения РФ, возложенные на исполнительные органы государственной власти
субъекта РФ. Такая возможность может быть предусмотрена
федеральными законами, нормативными актами Президен-
445
та РФ и Правительства РФ, а также заключенными соглашениями. Так, например, согласно ст. 71 Конституции РФ вопросы
обороны и безопасности находятся в ведении РФ. Однако
Федеральный закон «Об обороне» предусматривает наличие
определенных функций у органов исполнительной власти субъектов РФ в области обороны. Они организуют и обеспечивают
исполнение законодательства в области обороны; организуют
и обеспечивают воинский учет и подготовку граждан РФ к военной службе, их призыв на военную службу, военные сборы
и призыв по мобилизации; обеспечивают учет и мобилизационную подготовку транспортных и других технических средств
в целях обороны и т.д.
3. Третьим способом определения компетенции органов
исполнительной власти субъектов РФ является договорной
способ. Наличие данного способа обусловлено ст. 11 Конститу-
ции РФ о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами
государственной власти субъектов РФ может осуществляться
федеративным и иными договорами о разграничении предметов
ведения и полномочий.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочий
как форма права на сегодняшний день используется прежде всего как способ закрепления полномочий субъектов РФ
по предметам совместного ведения.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» заключение
договоров о разграничении полномочий допускается только
в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ, и в той мере,
в которой указанными особенностями определено иное, чем это
установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается
перечень полномочий федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъекта РФ, раз-
446
граничение которых производится иначе, чем это установлено
федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора
о разграничении полномочий и порядок продления данного
срока, а также основания и порядок досрочного расторжения
договора о разграничении полномочий.
Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может
быть приостановлено только путем внесения в него изменений
и (или) дополнений в порядке, установленном вышеуказанным
Федеральным законом для заключения и вступления в силу
договора о разграничении полномочий.
Договорной способ находит свое выражение не только в договорах о разграничении полномочий, но и в соглашениях между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъекта РФ.
Различие между договором и соглашением состоит в составе их участников. Договор о разграничении полномочий
заключается между Российской Федерацией и субъектом РФ
и подписывается Президентом РФ и высшим должностным
лицом субъекта РФ, а соглашение заключается между органами исполнительной власти и подписывается руководителем
федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ.
Соглашение заключается в случае, если осуществление
части полномочий не может быть возложено федеральным
законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.
Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих
полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу),
законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ.
447
Федеральные органы исполнительной власти, передавшие
путем заключения соглашений осуществление части своих
полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение
условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
Таким образом, мы видим, что соглашение выступает
важнейшим средством формирования компетенции органов
исполнительной власти региона.
4. Четвертым способом установления пределов государ-
ственного управления в субъектах РФ является судебный
способ. Важнейшую роль в определении правового положения
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ
играет Конституционный Суд РФ. Эта роль обусловлена особыми полномочиями органа конституционного правосудия. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля
1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» данный орган власти разрешает дела о соответствии
Конституции РФ конституций республик, уставов, а также
законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных
по вопросам, относящимся к ведению органов государственной
власти РФ и совместному ведению органов государственной
власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; разрешает споры
о компетенции между органами государственной власти РФ
и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ. Такого рода
полномочия делают возможным участие Конституционного
Суда РФ в корректировке и уточнении правового статуса институтов региональной исполнительной власти.
Так, например, в постановлении Конституционного Суда РФ
от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай
и Федерального закона «Об общих принципах организации
448
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
была дана правовая оценка п. 9 ст. 118 Конституции Республики
Алтай, согласно которому глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай назначает на должность
министров, председателей комитетов и руководителей ведомств
Республики Алтай, а также освобождает их от должности с согласия Государственного Собрания Эл Курултай Республики
Алтай.
Конституционный Суд РФ выразил свою правовую позицию, в соответствии с которой субъекты РФ не вправе в своих
конституциях (уставах) закреплять положения о необходимости
согласия органов законодательной (представительной) власти
на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта РФ, поскольку такие положения
являются неправомерным вторжением в полномочия высшего
должностного лица субъекта РФ как главы исполнительной
власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной
в системе разделения властей в Российской Федерации. На основании вышеизложенного положение п. 9 ст. 118 Конституции
Республики Алтай о необходимости согласия Государственного
Собрания — Эл Курултай Республики Алтай на освобождение
от должности руководителей органов исполнительной власти
133
было признано противоречащим Конституции РФ, ее ст. 10
.
Выше мы проанализировали те юридические средства,
которые влияют на объем полномочий органов исполнительной
власти субъектов РФ. Говоря о качественных характеристиках
государственного управления в регионах, следует отметить, что
оно затрагивает в основном экономическую и социально-культурную сферы. Управление административно-политической
сферой находится в ведении федеральных органов исполнительной власти.
133
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. —
2000. — № 5. — С. 20.
449
При внешней пестроте и разнообразии наименований
органов исполнительной власти в субъектах РФ их отличает
схожесть объема властных полномочий и подведомственности.
Также похожа организационно-функциональная структура
построения региональной исполнительной власти. Как правило, везде имеют место быть отраслевые органы по управлению,
связанному с предметами совместного ведения: органы управления здравоохранением, образованием, культурой, сельским
хозяйством, транспортом и т.д. Присутствуют органы межотраслевого управления: финансами, экономикой, трудом и социального развития. К исполнительной ветви власти относятся
и органы, созданные для применения законодательства об административных правонарушениях. Особое место занимают
структуры, сформированные в целях обеспечения функционирования высших должностных лиц регионов и высших органов
исполнительной власти (аппарат высших должностных лиц,
государственно-правовые управления, пресс-службы, органы
общественных отношений и т.д.
Говоря об имеющих место структурах исполнительной
власти субъектов РФ, следует обратить внимание на отсутствие четких и ясных системных подходов при организации данных структур. Как правило, исполнительная власть регионов
организуется хаотично, вне определенных принципов, в соответствии с текущей экономической и политической конъюнктурой. Такое положение в значительной мере снижает уровень
эффективности государственного управления в субъектах РФ
и нуждается в дальнейшей доработке и корректировке.
450
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]