Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право. Учебник для бакалавров
.pdf
Поскольку ФМС России — не единственный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные
функции в сфере миграции, более того, эта Служба — координатор деятельности органов исполнительной власти и органов
исполнительной власти субъектов РФ в установленной сфере
деятельности, необходимо коснуться компетенции иных органов исполнительной власти, осуществляющих, кроме своих
основных функций, правоприменительные функции в миграционной области.
Так, МВД России, будучи федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по выработке
и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, занимается
вопросами реадмиссии и административным выдворением
иностранного гражданина или лица без гражданства и направляет информацию об этом в МИД России и Федеральную
миграционную службу. Кроме того, иностранные граждане
и лица без гражданства, подлежащие административному
выдворению за пре делы РФ, до исполнения решения об административном выдворении за пределы РФ по решению суда
содержатся в специально отведенных помещениях органов
внутренних дел.
Так, при ГУВД по Саратовской области создан Центр
временного размещения иностранных граждан, подлежащих
выдворению
126
. Однако организация деятельности данного
структурного подразделения имеет ряд проблемных вопросов.
В ходе осуществления деятельности по контролю соблюдения миграционного законодательства возникают проблемы при
привлечении к ответственности иностранных граждан, у которых отсутствуют документы, удостоверяющие их личность.
Протокол об административном правонарушении в отношении
неизвестного лица составить невозможно, а установить личность
126
Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Саратовской области и общественных организаций. — URL: http://www.pfo.
ru/?id=14449&template=print.
401
в определенные законом сроки административного задержания, т.е. за 3 часа (ч. 1 ст. 27.5 КоАП РФ), в большинстве случаев
не удается. В результате нарушители миграционного законодательства подлежат освобождению, возвращаются на прежние
места пребывания и продолжают нарушать законодательство РФ. Незаконные мигранты хорошо осведомлены о существующей проблеме, в связи с чем укрытие ими документов, удостоверяющих личность, приобрело массовый характер. В связи
с процедурой установления личности на международном уровне
целесообразно внести предложение в законодательные органы
об увеличении срока административного задержания для
установления личности иностранных граждан, допустивших
нарушения миграционного законодательства.
Отдельно следует сказать о полномочиях Службы, касающихся участия в проведении государственной политики РФ
в отношении соотечественников за рубежом.
Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению
в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих
за рубежом» в целях создания дополнительных условий для
обеспечения добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, были утверждены Государственная программа по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и план мероприятий
по реализации указанной Государственной программы.
Цель данной Государственной программы состоит в объединении потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, и потребностей развития российских регионов; программа
должна способствовать социально-экономическому развитию
России.
Функции координатора Государственной программы возложены на Федеральную миграционную службу. Данная служба
наделена полномочиями по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнитель-
402
ной власти субъектов РФ, а также по нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере.
Функции по распространению официального информационного пакета, доведению до сведения заинтересованных
потенциальных участников Государственной программы
информации о проектах переселения, разработанных субъектами РФ, и данных из информационного ресурса возлагаются
на представительства или представителей ФМС России за рубежом, а также на представительства или представителей
Россотрудничества. В случае отсутствия представительств или
представителей ФМС России за рубежом до их формирования
осуществление указанных функций возлагается на сотрудников консульских учреждений РФ и представительства или
представителей Россотрудничества.
Функции по учету желающих добровольно выехать в Российскую Федерацию для постоянного проживания, углубленному разъяснению содержания Государственной программы
и предоставляемых в ее рамках возможностей, содействию
соотечественникам в выборе оптимального варианта переселения, подготовке их регистрации в качестве участников Государственной программы и проведению иных мероприятий,
обеспечивающих их переселение в Российскую Федерацию,
осуществляются представительствами или представителями
ФМС России за рубежом, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями РФ, временными группами, создаваемыми из числа специалистов ФМС России, МИДа
России и других заинтересованных федеральных органов
исполнительной власти, командируемых в дипломатические
представительства и консульские учреждения РФ.
В отношении соотечественников, постоянно или временно
проживающих на законном основании на территории РФ,
функции по учету, углубленному разъяснению содержания
Государственной программы и предоставляемых в ее рамках
возможностей, подготовке их регистрации в качестве участников Государственной программы, оформлению свидетельства
403
участника Государственной программы и проведению иных
мероприятий осуществляются территориальными органами
ФМС России в субъектах РФ, в которых реализуется соответствующая региональная программа переселения.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах своих
полномочий являются исполнителями мероприятий Государственной программы. Как уже отмечалось ранее, основной объем
полномочий правотворческого и исполнительно-распорядительного характера среди федеральных органов исполнительной власти принадлежит Федеральной миграционной службе.
Однако реализация государственной политики в сфере миграции не представляется возможной без четкого взаимодействия
ФМС России с иными органами исполнительной власти, занимающимися миграцией. Важно упомянуть, что Федеральными
органами исполнительной власти, занимающимися вопросами
гражданства, являются Федеральная миграционная служба
и ее территориальные органы, а также МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ,
находящиеся за пределами РФ.
В целом, говоря о государственном управлении миграционными процессами, целесообразно упомянуть о таком
документе, как «Концепция государственной миграционной
политики до 2025 года», утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.
Под концепцией в данном случае понимается система взглядов
на содержание, принципы и основные направления деятельности РФ в сфере миграции.
Словарь русского языка С.И. Ожегова определяет концеп-
127
цию как систему взглядов на что-нибудь, основную мысль
.
Концепция (от лат. — понимание, система) представляет собой
определенный способ понимания (трактовки, восприятия) какого-либо предмета, явления или процесса; основную точку зрения на предмет; руководящую идею для их систематического
127
Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. —
М., 1987. — С. 257, 671.
404
освещения. Поскольку миграция представляет собой явление
во многом стихийное и его процессы подчас не зависят от волеизъявления государственных структур, они вынуждены
подстраивать правовое поле под возникающие реалии жизни,
другими словами, проявлять «искусство управления».
Указанная Концепция принята до 2025 г. и включает 3 этапа. Суть первого этапа (2012–2015 гг.) заключается в разработке
и принятии нормативных актов, программ, создании центров
содействия иммиграции и инфраструктуры для мигрантов.
Например, одним из направлений деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления должно
стать совершенствование взаимодействия указанных органов
с общественными объединениями, содействующими адаптации
и интеграции мигрантов. Второй этап (2016–2020 гг.) направлен
на реализацию программ миграционной политики и обобщение
правоприменительной практики. Заключительный, третий
этап (2021–2025 гг.) предполагает подведение итогов по эффективности принятых программ и уточнение приоритетов.
405
Глава 21. АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ
ОБОРОНЫ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
21.1. Система государственного
управления в сфере обороны
и государственной безопасности
Организация административно-правового регулирования
данной сферы отличается прежде всего своей значимостью
для государства. Бесспорно, что государство должно защищать
свои границы и суверенитет от внешних угроз, для чего практически в каждом государстве существуют вооруженные силы,
разведка и другие спецслужбы.
Государственная безопасность представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности
государственных органов, имеющих своей целью обеспечить
защиту конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности
венной безопасности заключается в обеспечении практического
решения указанной задачи, осуществления государственными
органами мероприятий политического, военного, правового,
организационного, материально-технического и морально-психологического характера.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении РФ
находятся оборона и безопасность. Государственное управле-
128
. Организация в области охраны государст-
128
См. напр. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс:
полный курс. — М.: 2001. — С. 451.
406
ние в области безопасности осуществляется Российской Федерацией в лице ее высших органов государственной власти как
непосредственно, так и через создаваемые ими федеральные
органы исполнительной власти.
Президент РФ руководит в пределах своих полномочий
органами и силами обеспечения национальной безопасности. Он
формирует и возглавляет Совет Безопасности.
В соответствии с положением о Совете Безопасности,
утвержденным Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590
«Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации», Совет
Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ
по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны,
военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами,
по иным вопросам, связанным с защитой конституционного
строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.
Совет Безопасности в соответствии со своими задачами
и функциями образует рабочие органы — постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет
при Совете Безопасности. Межведомственные комиссии Совета
Безопасности могут создаваться по функциональному или
региональному признаку. Для подготовки предложений по отдельным проблемам обеспечения национальной безопасности
могут образовываться временные межведомственные комиссии
Совета Безопасности.
Регламентирует его деятельность глава 3 Федерального
закона от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», где
определяются статус, состав, порядок формирования, основные
задачи и функции.
Основными задачами Совета Безопасности являются:
1) обеспечение условий для осуществления Президен-
том РФ полномочий в области обеспечения безопасности;
407
2) формирование государственной политики в области
обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;
3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз
безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;
4) подготовка предложений Президенту РФ:
а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычай-
ных ситуаций и преодолению их последствий;
б) о применении специальных экономических мер в целях
обеспечения безопасности;
в) о введении, продлении и отмене чрезвычайного положе-
ния;
5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений
в области обеспечения безопасности;
6) оценка эффективности деятельности федеральных
ор ганов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Основными функциями Совета Безопасности являются:
1) рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой
конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности РФ, а также вопросов международного
сотрудничества в области обеспечения безопасности;
2) анализ информации о реализации основных направлений
государственной политики в области обеспечения безопасности,
о социально-политической и экономической ситуации в стране,
о соблюдении прав и свобод человека и гражданина;
3) разработка и уточнение стратегии национальной безопасности РФ, иных концептуальных и доктринальных документов,
а также критериев и показателей обеспечения национальной
безопасности;
408
4) осуществление стратегического планирования в области
обеспечения безопасности;
5) рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ по вопросам, отнесенным к ведению
Совета Безопасности;
6) подготовка проектов нормативных правовых актов
Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов
исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
7) организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление
контроля за их реализацией;
8) организация научных исследований по вопросам, отнесенным к ведению Совета Безопасности.
Президент РФ может возложить на Совет Безопасности
иные задачи и функции в соответствии с законодательством РФ.
Защита государства от внешних угроз, т.е. от нападения
другого государства, осуществляется рядом государственных
органов.
В первую очередь это Министерство обороны и Вооруженные Силы РФ. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ
«Об обороне» является правовой основой организации обороны.
Понятие «оборона» сформулировано в ст. 1 названного Федерального закона. В этой статье установлено: «Под обороной
понимается система политических, экономических, военных,
социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации,
целостности и неприкосновенности ее территории».
Пункт 3 ст. 1 вышеуказанного Закона определяет, что
в целях обороны устанавливаются воинская обязанность граждан РФ и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления
и организаций независимо от форм собственности, а также
собственников транспортных средств.
В обороне могут участвовать пограничные войска Федеральной службы безопасности, внутренние войска Министер-
409
ства внутренних дел РФ, Войска противовоздушной обороны,
Военно-морской флот, иные войска и воинские формирования РФ.
В целях обороны созданы Вооруженные Силы РФ, представляющие собой государственную военную организацию,
составляющую основу обороны РФ.
Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения
агрессии, направленной против Российской Федерации, для
вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории РФ, а также для выполнения задач в соответствии
с федеральными конституционными законами, федеральными
законами и международными договорами РФ.
Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов
военного управления, объединений, соединений, воинских
частей и организаций, которые входят в виды и рода войск
Вооруженных Сил РФ, в Тыл Вооруженных Сил РФ и в войска,
не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.
Общее руководство Вооруженными Силами осуществляет
Президент РФ, являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами, а также Правительство РФ.
Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ в пределах своих полномочий издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными
Силами РФ, обязательные для исполнения Вооруженными
Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями
и органами. Управление Вооруженными Силами РФ осуществляет министр обороны РФ через Министерство обороны РФ.
В соответствии с Положением о Министерстве обороны, утвержденном Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082
«Вопросы Министерства обороны Российской Федерации»
Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные
федеральными конституционными законами, федеральными
410
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]