Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Юридическая ответственность. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Ƚɥɚɜɚ 9. Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ
111
государственно-властную, принудительную природу. В конституционно-правовой ответственности кара имеет особенности. Если, например, уголовное наказание заключается в лишениях личного и
имущественного свойства, то правовые последствия реализации
конституционно-правовой ответственности имеют иной характер.
Отсутствуют в конституционно-правовой ответственности и такие
меры государственного принуждения, как конфискация имущества,
штраф.
Вместе с тем конституционно-правовая ответственность — это
не только кара за нарушение правовых норм. Здесь на первый план
выступает правовосстановительная функция. Но если в гражданском праве восстановление выражается в возвращении в первоначальное состояние, возмещении (компенсации) понесенных убытков и т.п., то в конституционном праве оно связано с устранением
нарушений закона и принятием мер по обеспечению нормального
функционирования государственного аппарата, деятельности депутатов, должностных лиц, осуществлению конституционных прав,
свобод и обязанностей граждан
1
.
Необходимым элементом основания конституционно-правовой
ответственности является наличие вины. В литературе высказано
мнение о том, что вину по конституционному праву нельзя рассматривать только через категории ее психологических форм (умысел и неосторожность). Предлагается на первое место поставить
такие социально-политические критерии, как политические убеждения, интересы дела
2
.
Конституционно-правовая ответственность, как и другие виды
юридической ответственности, — это прежде всего отрицательная
оценка государством деятельности гражданина, государственного
органа, должностного лица и т.д., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы.
Наряду с общими признаками, свойственными всем видам ответственности, конституционно-правовая ответственность имеет
особенности. Они обусловлены специфическими свойствами предмета конституционного права. Дело в том, что и степень общественной опасности правонарушений, и характер их последствий, и
другие положения, формулируемые в качестве критериев разграничения юридической ответственности на разные виды, производны
от предмета и метода правового регулирования. Ответственность
1
Еременко Ю.П. Советская конституция и законность. Саратов, 1982. С. 151, 152.
2
Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конститу-
ционных норм. Воронеж, 1985. С. 66.
112
Ɋɚɡɞɟɥ III. ɂɧɫɬɢɬɭɬ ɫɢɫɬɟɦɵ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ
«подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли
права она относится»
1
.
Конституционно-правовая ответственность может наступать за
нарушение норм конституционного права. Однако не всякая ответственность за нарушение этих норм является конституционноправовой. В нормах конституционного права могут закрепляться и
иные виды ответственности. Так, согласно ч. 2 ст. 20 Конституции
РФ за особо тяжкие преступления может применяться в качестве
исключительной меры наказания смертная казнь впредь до ее отмены. В этой норме речь идет не о конституционно-правовой ответственности, а об уголовной.
Юридическая ответственность играет подчиненную роль по отношению к политической ответственности. Здесь государственноправовая ответственность представляет собой формализацию критериев политической оценки поведения субъектов государственного
2
права как должного или недолжного
.
Аналогичной точки зрения придерживается Т.Д. Зражевская.
При регулировании общественных отношений социальными нормами имеет место частичное совпадение политических и государственно-правовых отношений: последние всегда одновременно выступают в качестве политических. Это, в свою очередь, обусловливает особую политическую сознательность, политическую правоспособность всех субъектов государственного права, резко выделяющую их среди субъектов других отраслей. «Если такие субъекты
выступают в сфере реализации политической власти, то они несут
прежде всего политическую ответственность, которая, будучи закрепленной в праве, одновременно приобретает свойства ответственности правовой. Это и определяет важнейшую черту государственно-правовой ответственности — ярко выраженный политикоправовой характер»
3
.
Между тем представляется, что политическая и юридическая ответственность, одним из видов которой является конституционноправовая ответственность, — разные понятия. В отличие от политической, юридическая ответственность всегда связана с нарушениями
каких-либо юридических норм, без чего невозможно ее применение,
т.е. использование соответствующей меры принуждения, реализация
санкции определенной правовой нормы. Конституционно-правовая
1
Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1964. Вып. 2.
Ñ. 198.
2
Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве. С. 31.
3
Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Во-
ронеж, 1980. С. 26, 27.
Ƚɥɚɜɚ 9. Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ
113
ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права случаях. Она не может применяться всегда, когда
речь идет о нарушениях конституционно-правовых отношений, поскольку в этом нет необходимости. Ее основное назначение — защита Конституции РФ и других конституционно-правовых норм
присущими ей средствами. При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами
юридической ответственности, которые наряду с этим выполняют
многие другие функции по защите правовой системы России, ставя
во главу угла охрану Конституции РФ и других конституционноправовых норм.
В настоящее время нарушение ряда норм конституционного права, включая некоторые нормы Конституции РФ, не влечет какихлибо неблагоприятных последствий, поскольку отсутствуют указания
на возможность применения в этих случаях мер государственного
принуждения. Такое положение, конечно, нельзя признать нормальным. Нормы конституционного права должны быть защищены государством либо «извне», либо за счет внутреннего потенциала.
Строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность регулируемых или охраняемых этими нормами общественных отношений. Поскольку конституционное право охраняет высшие социальные ценности, оно
само нуждается в адекватной системе средств защиты его предписаний, причем не только в «чужих», но и в собственных санкциях.
Отсутствие собственных санкций не может быть компенсировано
«чужими» без опасения, что соответствующие нормы конституционного права останутся без действенной защиты. Возможно, было
бы чрезмерным настаивать на том, чтобы каждая норма конститу-
1
ционного права была снабжена собственной санкцией
.
Когда речь заходит о юридической ответственности, более «выпуклыми», четкими, «прозрачными» становятся критерии, признаки, основания определения этого вида ответственности. Для характеристики специфики конституционной ответственности недостаточно утверждение, что она обладает всеми общими признаками,
которые выделяют юридическую ответственность среди других социальных явлений.
Конституционно-правовая ответственность — категория юридическая, которая должна опираться на четкие правовые основания,
критерии, нормы. В противном случае она утрачивает свое юридическое содержание, направленность.
1
Кутафин О.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 385—418.
114
Ɋɚɡɞɟɥ III. ɂɧɫɬɢɬɭɬ ɫɢɫɬɟɦɵ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ
Согласно определению Н.М. Колосовой, конституционная ответственность — это необходимость наступления неблагоприятных
последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотреб-
1
ление своими конституционными правами
. Стремление указанного
автора провести четкую и развернутую грань между конституционной и политической ответственностью заслуживает внимания с учетом научной разработанности этой сложной проблемы.
Н.В. Витрук полагает, что конституционная законность — ис-
полнение конституции и только конституции
2
. Представляется необоснованным такое сужение понятия конституционной законности, тем более исследователь не упоминает о конституционной от-
ветственности.
За последние годы произошло заметное продвижение научной
разработки такой новой и сложной разновидности юридической
ответственности, как конституционная, или конституционноправовая, ответственность. Уже подготовлено и издано немало научных и учебных трудов по этой проблематике, произошло приращение знаний в этой сфере, что обогащает конституционное право.
Однако заметны лишь начальные, первые контуры; требуется
многосложная и комплексная работа в этом направлении.
Положения и правовые нормы, содержащиеся в Конституции
РФ, схематичны, требуют обоснования, возможно, изменений в этой
части в Конституции РФ, принятие федерального закона «О конституционной ответственности в Российской Федерации».
Необходимо выработать и сформулировать общие, итоговые определения, понятия, категории, институты, относящиеся к сфере
конституционной ответственности. Не следует «выхолащивать» институциональность конституционной ответственности.
Субъекты и основания конституционно-правовой ответственности.
В юридической литературе ограничивают круг субъектов конституционной ответственности. Ими признаются высшие органы государственной власти, их должностные лица, депутаты, т.е. те структуры и люди, которые принимают наиболее важные государственные решения
3
. Ответственность в качестве компонента конституционного строя рассматривается как ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правопри-
1
Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М.,
2000. Ñ. 8.
2
Конституционное право. М., 1999. С. 111.
3
Øîí Ä.Ò. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. ¹ 7.
Ñ. 35.
Ƚɥɚɜɚ 9. Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ
115
менительной деятельности государственных органов1 (имеется в
виду «позитивная» ответственность).
Если круг субъектов ответственности расширяется, то к ним
предлагают отнести: граждан; депутатов; должностных лиц органов
исполнительной власти; должностных лиц, обязанных содействовать депутатам в реализации их депутатских полномочий; избирательные комиссии и их членов, ответственных за соблюдение избирательного законодательства; суды и прокуратуру в части нарушения ими конституционного режима, но не в части нарушения
2
обычной служебной дисциплины
. Фактически речь идет о призна-
нии и «позитивной», и ретроспективной ответственности.
Н.М. Колосова предлагает следующую классификацию субъектов конституционной ответственности:
x Президент РФ;
x Федеральное Собрание РФ;
x Правительство РФ;
x Верховный Суд РФ;
x Высший Арбитражный Суд РФ;
x Конституционный Суд РФ;
x органы местного самоуправления;
x общественные объединения;
x граждане;
x должностные лица.
Такая градация возможна, но из нее «выпали» федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, иные федеральные органы.
Возможно и такое деление субъектов конституционной ответственности:
x коллективные — Федеральное Собрание РФ, Верховный Суд
РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Конституционный Суд
РФ, Правительство РФ, органы местного самоуправления,
общественные объединения, субъект Федерации, Генеральная
прокуратура РФ;
x индивидуальные — депутаты, должностные лица, граждане
России, Президент РФ
3
.
Особым субъектом конституционной ответственности является
Президент РФ. Особенность его статуса заключается в том, что он
1
Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм: Авто-
ðåô. äèññ. ... êàíä. þðèä. íàóê. Ì., 1993. Ñ. 65.
2
Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 67.
3
Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации.
ɋ. 61, 67.
116
Ɋɚɡɞɟɥ III. ɂɧɫɬɢɬɭɬ ɫɢɫɬɟɦɵ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ
одновременно и субъект конституционной ответственности, и лицо,
полномочное применять санкции конституционной ответственности к иным структурам и должностным лицам. Из этого положения
Президента РФ вытекает необходимость признания особого харак-
1
тера последствий нарушения им Конституции РФ
.
Противники конституционной доктрины президентской власти
выдвигают ряд контраргументов, в частности, что это открывает
перспективу для бесконтрольной власти и способно приостановить
развитие демократических процессов. Причиной разногласий является многоплановость полномочий Президента РФ, его прав, обязанностей и соответственно механизма привлечения Президента РФ
к ответственности. Правомочия Президента РФ и основания привлечения его к конституционной ответственности важны и для того, чтобы оградить Президента РФ от необоснованных обвинений в
его адрес, включения процедуры импичмента в том случае, когда
расстановка политических сил позволяет это сделать. В рамках построения правового государства отрешение Президента РФ от власти должно быть в качестве средства конституционной законности,
а не способом политической борьбы за власть.
Президент РФ должен не только выполнять конституционные
обязанности, но и не злоупотреблять конституционными правами.
Конституция РФ предусматривает право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83). В остальных статьях речь идет о правомочиях Президента РФ, когда
право неотделимо от обязанности. Тем не менее, выделим следующие правомочия (права) Президента РФ, злоупотребление которыми является основанием для привлечения его к конституционной
ответственности:
x определять основные направления внутренней и внешней по-
литики государства (ч. 3 ст. 80);
x принять решение об отставке Правительства РФ;
x распустить Государственную Думу (п. «б» ст. 84, ст. 109);
x законодательная инициатива (п. «г» ст. 84);
x âåòî (ñò. 107);
x вводить военное положение (ст. 87);
x вводить чрезвычайное положение (ст. 88).
Законодательство не использует институт «злоупотребления
правами» и институт «злоупотребления правами Президента РФ».
Речь может идти о научной разработке проблемы с дальнейшей ее
реализацией на практике.
1
Колосова Н.М. Óêàç. ñî÷.
Ƚɥɚɜɚ 9. Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ
117
Наиболее законодательно оформленным является право Президента РФ издавать указы и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ),
причем за злоупотребление этим правом наступает конституционная ответственность в форме отмены актов Президента РФ.
Основанием конституционной ответственности Президента РФ
является невыполнение им своих обязанностей, а также злоупотребление своими полномочиями. В первом случае характерные санкции —
выражение недоверия Президенту РФ, отрешение его от должности.
Негативными последствиями во втором случае могут быть отмена
незаконного решения Президента РФ, преодоление президентского
вето, ограничение и лишение его прав (последнее не нашло отражения в законодательстве).
Правительство РФ — субъект коллективной конституционной
ответственности в России. Если Правительство РФ признать субъектом конституционной ответственности, то должны быть такие
полномочия, которые не совпадают с полномочиями Президента
РФ и за которые ответственно Правительство РФ. Существует точка зрения, по которой у Правительства РФ в рамках Конституции
РФ нет реальной возможности проводить самостоятельную от Президента РФ политику. Такой вывод имеет конституционные основания, фактически Правительство РФ осуществляет многие свои
действия, исходя из указаний Президента РФ.
Если обратиться к Конституции РФ, то соответствующая ее
норма гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации
осуществляет Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110).
Понятие «осуществляет» не исключает возможность высшего контроля над Правительством РФ со стороны Президента РФ. Этот
вывод подтверждается ст. 80, где сказано, что именно Президент
РФ, а не глава Правительства РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что Правительство РФ в пределах
своей компетенции организует реализацию внутренней и внешней
политики государства, осуществляет государственное управление и
регулирование в разных сферах. За что же отвечает Правительство
РФ? Оно может нести ответственность за то, что выполняет самостоятельно, а именно:
x Правительство РФ, а не Президент РФ разрабатывает и пред-
ставляет Государственной Думе проект федерального бюджета
на очередной год (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Это
одно из ключевых полномочий Правительства РФ, потому
что от того, как министерства сверстают федеральный бюд-
118
Ɋɚɡɞɟɥ III. ɂɧɫɬɢɬɭɬ ɫɢɫɬɟɦɵ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ
жет, во многом зависит степень реализации всех направлений
государственной политики и их общий ориентир;
x прерогативой Председателя Правительства РФ является то,
что он представляет Президенту РФ предложения о структуре
федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112).
Фактически это означает, что вопросы о создании, реорганизации или об упразднении того или иного министерства входят в компетенцию Председателя Правительства РФ и соответственно Правительства РФ со всеми вытекающими отсюда
последствиями;
x Конституция РФ закрепляет за Правительством РФ осущест-
вление управления федеральной собственностью (п. «г», ч. 1
ст. 114). Это полномочие усиливает роль Правительства РФ в
экономической политике государства и отводит ему особое
место в процессе взаимоотношений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.
Полномочия Правительства РФ позволяют ему действовать
инициативно и самостоятельно, что предполагает применение мер
конституционной ответственности к Правительству РФ в случае
ненадлежащего исполнения им этих обязанностей. Основанием наступления конституционной ответственности Правительства РФ
является также злоупотребление своими правами. До-статочно на-
помнить его право на законодательную инициативу. Правительство
РФ в настоящее время выступает как один из наиболее активных
субъектов законодательной инициативы.
Конституционная обязанность властных структур — правовое
предписание субъекту права достигнуть (получить) конкретный позитивный результат в соответствии с их полномочиями. В юридической литературе в течение длительного времени обсуждается понятие полномочий государственных органов, их соотношение с ком-
1
петенцией, юрисдикцией и т.д.
Конституционное законодательство употребляет слово «полномочие». Так, Конституция РФ около 15 раз называет этот термин.
Речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти (ст. 11), о передаче части своих полномочий (ст. 78, 79), об осуществлении полномочий (ст. 114), о прекращении или приостановлении полномочий и о приступлении к
исполнению полномочий (ст. 92, 121), о пределах полномочий
(ст. 12, ст. 77), об установлении законодательством конституционных полномочий (ст. 121, 128, 129). Конституционная обязанность
входит в полномочие органов государственной власти.
1
Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.
Ƚɥɚɜɚ 9. Ʉɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɚɹ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɶ
119
В литературе нет единого подхода к определению понятий основания юридической и соответственно конституционной ответственности. Это и противоправность, и правонарушение, и состав
правонарушения, и более сложное основание юридической ответственности. Некоторые исследователи правильно полагают, что разницы между этими понятиями нет, так как противоправность проявляется в правонарушениях, является их сущностью, а правонарушение непременно имеет свой состав. Признание основанием юридической ответственности сложного состава, включающего в себя
индивидуальный акт, требует некоторого уточнения. Правоприменительный акт скорее свидетельствует о реализации юридической
ответственности, так как находится вне пределов деятельности
субъекта ответственности, который, кстати, может добровольно
реализовать ответственность.
Кроме того, некоторые ученые предлагают рассматривать основание юридической ответственности как совокупность следующих
составляющих:
x фактическое основание (совокупность юридических фактов,
т.е. состав правонарушения и индивидуальный акт);
x нормативное основание;
x государственно-правовое основание (право соответствующих
органов и должностных лиц в соответствии со своей компетенцией на применение принудительных мер ответственности).
Последние два основания следует считать лишь предпосылками
ответственности. Это можно признать верным по отношению к государственно-правовому основанию. Выделение фактического и
нормативного оснований юридической ответственности заслуживает внимания и одобрения. Несмотря на то, что одно без другого не
существует, каждое из них требует самостоятельного изучения.
Основание юридической ответственности — это и конкретная
правовая норма, которая нарушается, и одновременно наличие в
деянии лица состава правонарушения. Следует признать наличие
как фактического, так и нормативного оснований конституционной
ответственности.
Ситуация осложняется тем, что иногда конституционная ответственность наступает только при изначальном нарушении норм отраслевого законодательства. Например, отрешение от должности
Президента РФ возможно, в частности, только на основании заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента
РФ признаков преступления (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). В литературе предлагают расширить перечень оснований наступления
конституционной ответственности, включив в него аморальные поступки, нарушение норм УК РФ и т.д. С такой позицией трудно
120
Ɋɚɡɞɟɥ III. ɂɧɫɬɢɬɭɬ ɫɢɫɬɟɦɵ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɨɬɜɟɬɫɬɜɟɧɧɨɫɬɢ
согласиться, так как напрашивается вывод о том, что основанием
наступления уголовной ответственности должно стать нарушение
соответственно конституционных норм, если налицо их дублирование в УК РФ.
В литературе выделяют разные виды противоправных деяний в
конституционной сфере. Так, С.А. Авакьян предлагает следующие
варианты недолжного поведения должностного лица: неприменение
государственно-правовой нормы, неправильное применение госу-
1
дарственно-правовой нормы и прямое нарушение нормы
. Такая
классификация допустима, но характеризует лишь внешнюю форму
конституционного деликта.
Некоторые исследователи считают, что конституционная ответственность наступает в случае конституционного деликта, когда
речь идет либо о прямом нарушении конституционных запретов,
либо о невыполнении конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их
должностных лиц и граждан. Этот подход заслуживает поддержки в
части признания основанием конституционной ответственности
невыполнение обязанностей. Такой подход к проблеме соединяет
формы и способы совершения деяний (нарушение запрета) и содержательную сторону объективной стороны деяния (невыполнение
функций, задач). Сложность определения основания конституционной ответственности заключается в сложности выделения формализованных критериев для оценки поведения субъекта конституционного отношения, нарушающего закон.
С.А. Авакьян полагает, что государственно-правовая ответственность (для конституционной не делается исключения) применяется и в тех случаях, когда нельзя найти четко выраженных критериев для негативной оценки поведения субъекта права. Основанием
применения меры принуждения в подобных ситуациях служит несоответствие действия субъекта более высокому интересу, нецелесообразность действия, нежелательное поведение, недостижение
необходимого результата. Однако сложно совсем не означает невозможно. Прав В.О. Лучин, когда предостерегает об опасности
административного усмотрения и произвола при выделении разных
оснований наступления конституционной ответственности, хотя и
он признает, что четкость, исчерпывающая полнота не свойственны
2
конституционным деликтам
. Выход из сложной ситуации видится
в определении конкретного перечня конституционных обязанно-
1
Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государст-
во и право. 1975. ¹ 10. С. 22.
2
Лучин В.О. Óêàç. ñî÷. Ñ. 6, 7.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]