Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современное вещное право России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Положение об изъятии земель для государственных и общественных надобностей, утвержденное постановлением ВЦИК и СНК
1
РСФСР от 4 марта 1929 г.
Как отмечает Н.А. Сыродоев, основным
достоинством указанного Положения является то, что оно разрешило почти все вопросы, связанные с изъятием земель для государ-
2
ственных и общественных надобностей
. Положение содержит нормы относительно порядка представления и рассмотрения ходатайств об изъятии земельного участка для государственных и общественных надобностей, оценки и возмещения убытков, вызванных
изъятием, передачи изымаемых земли и имущества. В нем также
дается перечень государственных и общественных надобностей, для
которых может производиться изъятие земель. Так, изъятие земель
допускалось для государственных или общественных надобностей, в
частности для устройства новых или переустройства, переоборудования, дополнительного развития, оборудования или хозяйственнотехнического обслуживания следующих сооружений и предприятий:
x железнодорожных линий (магистралей, ветвей, подъездных
путей), портов, затонов, гаваней, пристаней, искусственных
водных путей, нефтепроводов, шоссейных и грунтовых дорог
и прочих транспортных сооружений;
x заводов, фабрик, складов, элеваторов, холодильников и дру-
гих производственных предприятий;
x электрических и гидроэлектрических станций, подстанций и
электропередач;
x телефонных и телеграфных станций, радиоузлов и других со-
оружений связи;
x крепостей, казарм, лагерей, стрельбищ, полигонов, аэродро-
мов и других связанных с государственной обороной сооружений;
x коммунальных сооружений и предприятий, отвода и расши-
рения мест общественного пользования и регулирования застройки городских поселений, рабочих, дачных и курортных
поселков (ст. 4 Положения).
В последующем были приняты постановление Совета Министров СССР от 22 июня 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об
отводе земель для государственных, общественных и других надоб-
1
Об утверждении Положения об изъятии земель для государственных или общественных надобностей: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 4 марта 1929 г. //
СУ РСФСР. 1929. ¹ 24. Ст. 248 (утратил силу).
2
Сыродоев Н.А. Правовое регулирование изъятия и отвода земель для государственных и общественных надобностей // Правоведение. 1963. ¹ 2. С. 83—93.
111
ностей»1, Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующих решения Совета Мини-
2
стров СССР или Министра сельского хозяйства СССР
, Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об отводе земель для государственных, общественных и других
надобностей, требующем решения Совета Министров РСФСР, советов министров автономных республик, крайисполкомов или
3
облисполкомов
.
Опыт русского и советского правового регулирования выкупа
или изъятия земель для публичных нужд вовсе не уникален. Многие европейские страны в условиях жесткого дефицита земли как
единственного невозобновляемого ресурса принимали законы, позволяющие принудительно прекращать право частной собственности на землю в общественных интересах.
Так, в Испании изъятие земельного участка возможно, только
если того требуют «общественная целесообразность или социальные
интересы», в Швеции — «важные общественные интересы», в Италии — «общие интересы», в Португалии — «общественные интере-
4
сы», в Германии — лишь в целях «общего блага»
5
щественно полезных целях»
.
, â ÑØÀ — «îá-
Принудительное изъятие участка у собственника в Польше допускается только в случаях, когда публичные цели не могут быть
достигнуты иным способом, чем отчуждение права собственности
в пользу Государственной казны или в пользу гмины. При этом
1
О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей: Постановление Совета Министров СССР от
22 июня 1954 г. // Законодательство о капитальном строительстве в СССР. М.:
Госюриздат, 1961. Т. 1. С. 279.
2
Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об
отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующих решения Совета Министров СССР или Министра сельского хозяйства
СССР: Постановление Совета Министров СССР от 22 июня 1954 г. (с изм. и
доп. от 18 мая 1956 г.) // Законодательство о капитальном строительстве в
СССР. М.: Госюриздат, 1961. Т. 1. С. 282.
3
Положение о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств по вопросам об
отводе земель для государственных, общественных и других надобностей, требующем решения Совета Министров РСФСР, советов министров автономных
республик, крайисполкомов или облисполкомов: Постановление Совета Министров РСФСР от 13 сентября 1954 г. (с изм. и доп. от 24.10.1956) // Сборник законодательных актов о земле. М.: Госюриздат, 1962. С. 46.
4
Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 3. С. 602; Т. 2. С. 111, 767; Т. 1.
С. 306, 585.
5
Галятин М.Ю. США: Правовое регулирование использования земли. М.: Наука,
1991. Ñ. 40.
112
перечень публичных надобностей включает: строительство и эксплуатацию публичных дорог и публичных средств связи, строительных сооружений в области охраны окружающей среды, зданий
для публичных учреждений, строительство и эксплуатацию школ,
больниц, домов социальных служб; строительство и эксплуатацию
оборонных объектов, а также объектов обеспечения общественной
безопасности, включая тюрьмы и колонии для несовершеннолет-
1
íèõ, è äð.
Изъятие земельных участков только в интересах общества возможно и в Германии. Кроме того, цели изъятия должны быть вескими и четко определены законом. К ним относятся: строительство
объектов общего пользования (к которым относятся дороги, аэропорты, объекты промышленности, транспорта, энергетики и др.),
объектов социального назначения (в частности, домов престарелых,
образовательных учреждений, учреждений культуры), сохранение
облика городов и живописных местностей, обеспечение сохранности памятников природы и культуры, нужды безопасности и обороны, оптимизация границ земельных участков при проведении землеустройства, охрана природы, пресечение экологических правонарушений, недопущение нерационального использования земли, вы-
2
бытие земли из хозяйственного оборота
.
В Хорватии подобное отчуждение земельного участка возможно на возмездных началах в случаях проведения работ или возведении объектов хозяйственной инфраструктуры (в том числе автомобильных и железных дорог, энергетических и телекоммуникационных объектов, водохозяйственных сооружений). Принудительное изъятие земельных участков, если это отвечает интересам
Хорватии и позволяет более эффективно использовать землю по
сравнению с прежним состоянием, допускается на возмездных началах также при строительстве медицинских учреждений, объектов
культурно-просветительного назначения, сооружений для нужд
органов правосудия, армии и полиции, а также при разработке и
эксплуатации недр
3
.
В интересах общества Гражданский кодекс Чехии устанавливает, что право собственности может быть ограничено или прекращено путем изъятия вещи при отсутствии иных способов достижения
определенной цели. Детальная регламентация принудительного
1
Ñì.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах / Под ред. В.В. Залесского. М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2006. С. 184—185.
2
Ñì.: Герасин С.И. Изъятие земельных участков в общественных интересах по
законодательству Германии // Государство и право. 2005. ¹ 2. С. 60—62.
3
Ñì.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Федерации и иностранных государствах. С. 187.
113
изъятия земельных участков, строений и прав на них в целях проведения строительных работ или иных общеполезных целях содержится в Строительном законе (§ 108—116). При этом общеполезными целями данный закон признает осуществление строительства в общественных интересах на основании плана территориального развития, создание санитарно-гигиенических и охранных зон
и территорий, санитарное благоустройство (проведение ассенизации) жилых массивов, создание необходимого доступа к земельным участкам и строениям, а также целевое ограничение в воен-
1
ных округах
Земельный кодекс Украины
.
2
называет в качестве основания
изъятия земельного участка следующие общественные нужды: под
здания и сооружения органов государственной власти и органов
местного самоуправления; под здания, сооружения и прочие производственные объекты государственной и коммунальной собственности; под объекты природно-заповедного и другого природоохранного назначения; обороны и национальной безопасности; под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередачи, аэропортов, нефте- и газовых
терминалов, электростанций и т.п.); под размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и прочие объекты общего пользования, необходимые
Точное определение критерия общеполезности имеет важное зна-
чение при определении объекта изъятия, так как размытые формули-
3
ровки позволяют трактовать их в ущерб частным собственникам
.
Так, в частности, У. Матеи, исследовав применение принципа
общеполезности в европейском праве, пришел к выводу, что юридическая наука на современном этапе своего развития признает,
что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу властей при принятии
ими соответствующих решений. При этом он замечает: «Соблюдение официальной или формальной процедуры призвано превратить
этот произвол в демократическую свободу усмотрения. Более оптимальным было бы ужесточение критерия общеполезности, в осо-
1
Ñì.: Земельный участок: собственность, аренда и иные права в Российской Фе-
дерации и иностранных государствах. С. 189.
2
Ñì.: Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 г. ¹ 2768-III (ред. от
09.09.2010) // URL.: http: // zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=2768-14
(дата обращения: 07.09.2013).
3
Ñì.: Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муни-
ципальных нужд // Адвокат. 2006. ¹ 10. С. 63—68.
114
бенности если выгодоприобретателем в результате принудительного
отчуждения имущества одного частного собственника становится
другой частный собственник»
1
.
Своеобразное мнение высказал по этому вопросу Европейский
суд по правам человека в деле ««Прессос Компания Навьера А.О.»
(Pressos Compania Naviera S.A.) и другие против Бельгии», признав,
что национальные власти обладают определенной свободой усмотрения, что является «общественно полезным», так как они первыми
ощущают наличие проблемы, оправдывающей в интересах общества
2
лишение собственности, и находят меры для разрешения
.
Для сравнения важно отметить, что законодательством России
предусматривается изъятие земельных участков не для общественных, а для государственных и муниципальных нужд. Тем не менее
сложившееся представление о государственных и муниципальных
нуждах в принципе соответствует тому смыслу, который вкладывают немецкие юристы в понятие «благо общества».
Современное российское законодательство в ст. 279, 280 ГК
РФ, ст. 55 Земельного кодекса РФ предусматривает условия и порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника.
Основанием для принудительного изъятия земельного участка,
согласно ГК РФ, может являться ненадлежащее использование: вопервых, неиспользование в течение установленного законом срока
в соответствии с целевым назначением (ст. 284); во-вторых, грубое
нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (ст. 285).
Следует признать, что указанные случаи принудительного изъятия недвижимого имущества на основании их ненадлежащего использования также представляют собой форму публично-правового
вмешательства в частные дела собственника в общественных интересах, как и изъятие недвижимости для государственных или муниципальных нужд. В то же время в случае изъятия недвижимости для
государственных или муниципальных нужд, а также изъятия недвижимости, относящейся к культурным ценностям, необходимость
изъятия обосновывается непосредственно общественными интересами (необходимость использования изымаемого земельного участка в общественных интересах, необходимость сохранения культурных ценностей). Изъятие же на основании ненадлежащего исполь-
1
Матеи У., Суханов Е.А. Основные положения права собственности. М.: Юристъ,
1999. Ñ. 187—189.
2
Ñì.: Решение Европейского Суда по правам человека от 20 ноября 1995 г.
«Прессос Компания Навьера А.О.» (Pressos Compania Naviera S.A.) и другие против Бельгии // Европейский Суд по правам человека: Избр. решения: В 2 т. М.:
Норма, 2000. Т. 2. С. 154.
115
зования — это санкция за нарушение установленного в общественных интересах порядка использования земельных участков и жилых
помещений (видов недвижимости, использование которых возможно только строго по целевому назначению).
Вместе с тем следует заметить, что действующее законодательство не содержит четкого указания на то, какие органы вправе принимать решение об изъятии земельных участков, а также не указывает, в каком порядке происходит предупреждение собственников
участков о допущенных нарушениях; порядок и основания для организации публичных торгов; могут ли уполномоченные государственные и муниципальные органы контролировать ход публичных
торгов, в каких случаях инициатором публичных торгов выступает
государство, а в каких — муниципальные органы власти; каким образом обеспечивается сохранение прекращения права собственно-
1
сти на соответствующий земельный участок
. На все эти вопросы
действующее российское законодательство не дает ответа.
В целом, несмотря на совершенство современного законодательства в отношении порядка прекращения права собственности
на землю, можно сделать выводы:
x принудительное прекращение прав на землю возможно за
противоправное использование земельного участка, выражающееся в форме действия или бездействия;
x прекращение права собственности и прекращение иных прав
на землю осуществляется в порядке искового производства;
x принудительное лишение лица права на землю не снимает с
него обязанности возместить ущерб, причиненный земельному участку.
Открытым (нерешенным) остается вопрос о судьбе недвижимости, находящейся на земельном участке при его изъятии. Э.С. Бутаева предлагает в целях наилучшего обеспечения интересов собственников изымаемых жилых помещений предусмотреть в ст. 32 ЖК
РФ альтернативу, которая состоит в следующем: «при принудительном прекращении права собственности на жилое помещение в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственнику должна быть предоставлена по его выбору:
(1) денежная компенсация в размере выкупной цены жилого
помещения и земельного участка;
(2) равнозначное благоустроенное жилое помещение в собст-
2
венность»
.
1
Ñì.: Ромадин М.С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав
на землю в РФ // Государство и право. 2003. ¹ 11. С. 90.
2
Бутаева Э.С. Óêàç. ñî÷.
116
В главе 15 ГК РФ для определения некоторых оснований прекращения права частной собственности используются такие термины, как реквизиция, конфискация, приватизация, национализация.
Однако в случаях прекращения права собственности на основании
изъятия недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, а также изъятия в связи с ненадлежащим использованием законодатель избегает использования специального термина. Между тем в доктрине российского дореволюционного граждан-
1
ского права существовало понятие «экспроприация»
. В период установления советской власти термин «экспроприация» практически
утратил свое первоначальное правовое значение и приобрел политический смысл. В дореволюционный период в российском гражданском праве под экспроприацией принято было понимать принудительное изъятие имущества или ограничение прав государственными органами в общеполезных целях. Таким образом, данное понятие включало в себя и то, что в настоящее время называется изъятием имущества для государственных и муниципальных нужд, и
то, что сейчас обозначается как реквизиция, а также принудительное ограничение прав, чему соответствует принудительное установление публичных сервитутов.
Экспроприация как юридический институт — явление весьма
позднее, появляющееся не ранее XVIII в. До того времени потребность государства в определенной поземельной собственности удовлетворялась либо частными соглашениями, либо прямым применением публичной власти, не ограничиваемой никакими позитивными
законами, а только долженствующей сообразовываться с конкретными условиями места и времени. Не было и конкретных экономических предпосылок к появлению данного института — государство как
хозяйственный субъект было не слишком значительно и не осуществляло предприятий в столь крупных, общегосударственных масшта-
2
бах, которые требовали бы регулирования экспроприации
.
В конституционных теориях XVIII в., относивших собственность к числу естественных прав человека, часто встречается указание на то, что экспроприация допустима лишь в случаях особенно
важных. По словам Ш. Монтескь¸ (гл. 15 кн. 26 «Духа законов»),
когда общество нуждается в имуществе частного лица, никогда не
следует прибегать к строгости государственного закона; победа
должна принадлежать закону гражданскому, который, как добрый
1
Ñì.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.) /
Вступ. ст. Е.А. Суханова. М.: Спарк, 1995. С. 272.
2
Ñì.: Ковальчук М.А., Тесля А.А. Земельная собственность в России: правовые и
исторические аспекты (XVIII — первая половина XIX в.). Хабаровск: Изд-во
ДВГУПС, 2004.
117
отец, с одинаковою любовью взирает на все общество и на его отдельного члена... Если говорят, что благо частное должно уступать
благу общественному, то это лишь ложное умозаключение. Правило это неуместно в применении к вопросам собственности, потому что общественное благо всегда требует, чтобы всякий неизменно сохранял право на собственность, обеспеченное ему гражданскими законами
1
.
Во главе континентального права экспроприации стоит французское законодательство, оказавшее сильное влияние на все другие. Во
Франции экспроприация регулировалась законом 8 марта 1810 г.
Бельгийское законодательство об экспроприации имеет в своем
основании французский закон (1810), измененный отчасти последующими законами согласно духу бельгийской конституции
(17 мая 1870 г.).
В Италии до ее объединения в каждом отдельном государстве
существовали особые определения об экспроприации; иногда случаи принудительного отчуждения регулировали просто обычаи; в
Ломбардии одно время (1813—1875) действовал французский закон
(1810). После объединения Италии был издан закон об экспроприации (25 июня 1865 г.), составленный по образцу французского
закона (1841), но имеющий два важных отличия:
(1) признание принудительного отчуждения производится не
судами, а административными органами;
(2) вознаграждение устанавливается не специальным jury, а су-
äîì.
Принцип экспроприации получил признание и в германских
законодательствах. Так, в Австрии до 1878 г. действовали отдельные
постановления и лишь 18 февраля 1878 г. последовал общий закон
экспроприации, но только специально для железных дорог. В Венгрии в 1881 г. был издан общий закон принудительного отчуждения.
В Саксонии и Вюртемберге подобного общего закона не было.
В Пруссии общий закон о принудительном отчуждении издан
11 июня 1874 г.
Совершенно своеобразно выразился институт экспроприации в
английском праве. Общие основания для них выработаны по образцу французского законодательства в законе 8 мая 1845 г. По
отношению к железным дорогам существовали некоторые облег-
2
чения
1
кина. М.: Гослитиздат, 1955.
2
зань: Тип. Император. ун-та, 1891.
.
Монтескь¸ Ш.Л. Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М.П. Бас-
Ñì.: Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Ка-
118
В России изложение общих принципов экспроприации впервые
содержится в «Генерал-Прокурорском наказе при комиссии о составлении нового Уложения, по которому Маршалу и поступать» от
1
30 èþëÿ 1767 ã.
Однако некоторые первые контуры легальной процедуры экспроприации вошли в российское законодательство спустя более чем
40 лет, а именно в Учреждении Государственного совета от 1 янва-
2
ðÿ 1810 ã.
В числе дел, Верховной Власти подлежащих, поступающих на предварительное рассуждение Государственного совета были названы «дела о вознаграждении частных лиц за имущества, на
3
Государственные нужды взимаемые» (п. 9 § 29)
.
Дальнейшее развитие эти начала получили в проекте Гражданского уложения 1814 г., в § 26 которого, взяв за образец art. 545
Code Civile, говорилось: «В случаях, определенных законом, частная собственность может быть отчуждена для общественной пользы правительству, но не иначе как по оценке, совершенной установленным порядком и по уплате вознаграждения частному собственнику»
4
.
Свод законов (1832 г.)
5
был ненамного многословнее по данному вопросу — в нем содержалось всего три статьи, относящиеся к
экспроприации (ст. 354—355), повторявшие ранее приведенные положения и не дававшие ответа на самые ключевые вопросы: о порядке экспроприации, оценке имущества, порядке выплат и т.п.
Вскоре, однако, данный законодательный пробел был ликвидирован: 7 июня 1833 г. был издан именной указ Сенату «О правилах
вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на госу-
6
дарственное и общественное употребление»
.
К концу существования Российской империи, по Своду законов
7
èçä. 1900 ã. (ñò. 575—600 ò. X, ÷. I)
, отечественному законодательству были известны следующие способы принудительного изъятия
имущества у собственника (причем требуется особо отметить, что
не только процедуры в отношении имуществ движимых и недви-
1
Наказ Императрицы Екатерины II, данный Комиссии о сочинении Проекта
Нового Уложения / Под ред. Н.Д. Чечулина. СПб.: Тип. Императорской Академии наук, 1907. С. 167—172.
2
Российское законодательство X—XX вв.: В 9 т. / Отв. ред. О.И. Чистяков. М.:
Юрид. лит., 1988. Т. 6: Законодательство первой половины XIX века.
3
Ковальчук М.А., Тесля А.А. Óêàç. ñî÷.
4
Венецианов М.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 28.
5
Ñâîä законов Российской Империи. Изд. 1832 г. // Полное Собрание Законов
Российской Империи. Собр. 2-е. СПб., 1830—1881.
6
Ñì.: Ковальчук М.А., Тесля А.А. Óêàç. ñî÷.
7
Ñâîä законов Российской Империи. Официальное издание 1900 г. СПб.: Изд.
Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1900.
119
жимых были различны, но и сами таковые установления носили
различные наименования):
x конфискация, применявшаяся в качестве наказания и носив-
шая характер безвозмездного отчуждения имущества у собственника;
x экспроприация — принудительное возмездное отчуждение не-
движимого имущества, необходимого для государственных
или общественных нужд;
x реквизиция — аналогичное экспроприации отчуждение дви-
жимого имущества;
x секвестр — временное изъятие недвижимого имущества в
управление и пользование государства. Секвестр в отличие от
трех выше перечисленных способов принудительного изъятия
имущества не влек перехода права собственности;
x арест — аналогичен секвестру, относясь к движимостям;
x временное занятие имущества — аналогичен секвестру, но не
имел карательных целей, а призван был способствовать осуществлению публичных потребностей в определенном недвижимом имуществе на определенный срок
1
.
Представляется целесообразным вернуть в российское гражданское и предпринимательское право понятие «экспроприация», закрепив его в действующем законодательстве, что позволит более
четко и кратко определять сходные по своей правовой природе отношения между субъектами права частной собственности и государственными или муниципальными органами в случаях, когда последние действуют в общественных интересах.
Объектом экспроприации может быть только недвижимое
имущество, используемое предпринимателями для извлечения
прибыли. Это вытекает из существа понятия «экспроприация».
Здесь можно сослаться на мнение М.В. Венецианова, который определял экспроприацию как «право государственной власти принудительно отчуждатъ недвижимости и неразрывно связанные с
ними другие имущественные права, а также устанавливать сервитуты, поскольку то будет необходимо для осуществления общеполезных предприятий, с уплатой полного вознаграждения за отчуждаемые права»
2
.
В современном российском гражданском и предпринимательском праве экспроприация может рассматриваться как принудительное возмездное отчуждение права собственности на недвижимое имущество, используемое в предпринимательских целях, которое производится по требованию государственных или муници-
1
Ñì.: Ковальчук М.А., Тесля А.А. Óêàç. ñî÷.
2
Венецианов М.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 7.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]