Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
6. Органы государственной власти
171
тий, категорий теории органов государственной власти при делении
органов государственной власти на органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Существенными в этом плане новеллами являются, на наш
взгляд, следующие положения и нормы.
Первое: народ осуществляет свою власть непосредственно, а
также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. речь идет не о государственной власти, а о более
широком, всеобъемлющем понятии — о народовластии, о формах,
инструментах его осуществления, реализации.
Второе: фундаментальное деление органов государственной вла-
ñòè íà:
(1) органы государственной власти Российской Федерации;
(2) органы государственной власти субъектов Российской Фе-
дерации.
В результате анализа конституционных положений и норм, от-
носящихся к данной проблеме, материалов теоретико-правовых исследований, учебных изданий полагаем правильным применить
широкий подход к проблеме трактовки вопроса об элементах —
составных частях системы органов государственной власти. Представляется, что это четырехструктурная совокупность:
(1) органы законодательной, представительной власти;
(2) органы исполнительной власти;
(3) органы судебной власти;
(4) органы прокуратуры.
В этой части учебного пособия дается целостная и в основном
конституционно-правовая характеристика указанных четырех частей системы органов государственной власти.
1. Органы законодательной, представительной власти. Ýòî Ôåäå-
ральное Собрание — российский парламент, законодательные собрания, государственные думы, другие виды органов законодательной, представительной власти.
В Конституции РФ, в конституциях республик в составе РФ, в
уставах (законах) других субъектов РФ — краев, областей, автономных округов — содержатся нормы об органах законодательной,
представительной власти, например в Конституции РФ — ст. 10, 66
(обращаем внимание на ч. 2 данных статей — статус края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области,
города федерального значения, автономной области, автономного
округа, принимаемыми законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации).
172
II. Теория государственной власти
В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ упомянуты общие принципы орга-
низации представительных органов государственной власти, а ст. 94
устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Российской
Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации
1
.
На основе анализа ст. 94 Конституции РФ, подчеркивая кон-
цептуальный характер ее формулировок и распространяя их на общую характеристику принципиальных черт и особенностей в целом
всех органов законодательной, представительной власти, можно
сделать итоговый вывод: в характеристике этой составной части
системы органов государственной власти следует выделить прежде
всего две основополагающие черты в следующей последовательности: во-первых, представительные органы власти; во-вторых, законодательные органы власти.
Разумеется, данными характеристиками далеко не исчерпывает-
ся анализ принципиальных начал и особенностей указанной составной части. Однако именно на них сосредоточила внимание
ст. 94 Конституции РФ.
Так, в ст. 94 Конституции подчеркивается, что Федеральное Соб-
рание — представительный орган РФ. В такой же мере, но применительно к масштабам субъекта РФ можно сказать, что законодательное собрание, Дума или иной соответствующий орган — это представительные органы власти республики, края, области и т.д.
В масштабе субъектов РФ выборные представительные органы
власти — это мини-парламенты республик и иных субъектов РФ:
краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Причем характеристика этих небольших парламентов как представительных органов власти имеет ключевое значение для последующей развернутой их характеристики, в
том числе как органов законодательной власти.
Ведь именно представительные начала, качества выборных ор-
ганов — мини-парламентов — предполагают и обусловливают возможность и реальность их функционирования как органов законодательной власти.
В известном смысле представительный характер государствен-
ного органа первичен, а свойство осуществлять законодательные
власть, функции и деятельность — вторично.
Специфика парламентов как органов законодательной власти
зиждется на их специфическом качестве — выборности представительных органов власти.
1
Булаков О.И. Указ. соч. С. 750; Любимов А.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 368.
6. Органы государственной власти
173
2. Органы исполнительной власти обладают наиболее существен-
ными особенностями в системе государственной власти.
Проанализируем подробнее эти вопросы: исполнительная
власть в России, а конкретнее — конституционно-правовое регулирование; система органов исполнительной власти; виды органов
исполнительной власти; роль органов исполнительной власти в
правотворчестве.
Вначале рассмотрим конституционно-правовое регулирование
исполнительной власти. Исполнительная власть — это разновидность
государственной власти, одна из ее ветвей. Такой общий вывод следует на основе анализа ст. 10 и других статей Конституции РФ.
В ст. 10 Конституции РФ закреплены и следующие концепту-
альные положения: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной власти и судебной власти самостоятельны».
Подчеркивание этих принципиальных положений-норм чрезвы-
чайно важно, однако они являются лишь одной из составляющих
такого объемного и сложного феномена, каким в современном мире является исполнительная власть.
К исследованию ее природы, характера, специфики, места в
системе государственной власти приковано и не ослабевает внимание не только юристов-государствоведов-конституциалистов, административистов, но и политологов, экономистов, теоретиков государственного и муниципального управления, других близких родст-
1
венных специальностей и отраслей гуманитарного знания
.
Думается, что в особом реальном и непосредственном, притом по
существу всеобъемлющем характере воздействия инструментов исполнительной власти проявляется их влияние на функционирование
всех участков государственного и общественного организма. Контроль над исполнительной властью в целом усиливается, однако, как
это ни кажется противоречивым, одновременно растут реальная сила, роль и влияние исполнительной власти во всех сферах жизни.
Как представляется, при всей исключительной значимости за-
конодательной и судебной ветвей государственной власти они несколько «уступают» в реальной действительности потенциалу, силе
и влиянию исполнительной власти на общественные процессы.
В этом утверждении нет преувеличения.
1
Габричидзе Б.Н., Чернявский А Г. Административное право Российской Федерации. М.: ДИС, 2001. С. 13—24, 54—65 и др.; Исполнительная власть в Рос-
сийской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М., 1998;
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Юрид. лит., 1997; и др.
174
II. Теория государственной власти
Влияние и роль исполнительной власти в значительной мере
обусловлены ее специфической природой, особенностями возникновения. В отличие, например, от представительной, законодательной власти, являющейся выборной, исполнительная власть в очень
ограниченных рамках базируется на элементах выборности.
В организации и деятельности органов и звеньев исполнительной
власти доминируют принципы назначенства, т.е. вопросы образования,
создания органов и подразделений исполнительной власти, назначения их руководителей и иных должностных лиц решаются односторонним волевым путем, во многом исключающим черты демократизма
в формировании и последующем функционировании ее органов.
Специфика исполнительной власти изначально заложена в
формах и методах деятельности ее органов, прежде всего в доминировании единоначалия в сочетании с коллегиальностью.
Для органов законодательной, а также судебной власти наиболее типичной, характерной является коллективная, совместная
форма рассмотрения и решения вопросов, что в определенной мере
обеспечивает изначальный демократизм этих ветвей власти.
Таким образом, сами природа и характер формирования, а также особенности форм и методов осуществления функций предопределяют качественное своеобразие исполнительной власти, ее определенную «замкнутость» внутри своей системы и нацеленность на
вертикальные и горизонтальные связи и взаимодействие с однотипными и иными органами и звеньями исполнительной власти.
Солидный массив положений и норм, регулирующих в той или
иной степени статус исполнительной власти, содержится в Конституции РФ. Политико-правовое значение ст. 10 Конституции РФ
состоит в том, что она не только провозглашает и закрепляет важнейший принцип организации власти в Российской Федерации, но
и устанавливает самостоятельность органов каждой из трех ветвей
государственной власти. Таким образом, об исполнительной власти
можно говорить как об относительно автономной подсистеме власти системы государственной власти (ч. 3 ст. 5).
В отношении конкретизации статуса исполнительной власти, ее
органов наиболее существенным выступает п. «г» ст. 71, предусматривающий установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности, формирование федеральных органов государственной власти. Этот пункт следует в учебных целях трактовать, на
наш взгляд, как установление системы федеральных органов государственной власти, включающей в себя три подсистемы: федеральные органы законодательной власти, федеральные органы исполнительной власти, федеральные органы судебной власти.
6. Органы государственной власти
175
В ст. 77 и 78 Конституции РФ раскрываются особенности конституционного регулирования статуса системы органов государственной власти субъектов РФ и специфики формирования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
3. Органы судебной власти — специфическая составная часть
рассматриваемой системы.
Конституция РФ имеет гл. 7 «Судебная власть», в которой раскрываются правовые основы характера и статуса этой разновидности государственной власти и осуществление правосудия в РФ
только судом, т.е. органами судебной власти являются суды.
Статья 118 Конституции РФ формулирует чрезвычайно важные
правовые нормы: судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2); судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным
законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
4. Органы прокуратуры выступают специфической составной
частью анализируемой системы органов, причем далеко не однозначной и тем более бесспорной составной частью.
Давая выше обобщенную и общесистемную характеристику органов государственной власти, мы хотели бы дополнительно выделить следующие «приращения», модификации, специфические общие штрихи, хотя и не бесспорные, однако весьма существенные.
Рассматривая систему органов государственной власти, мы считаем необходимым исходить из конституционных оснований характеристики этой системы, а именно из ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, в
которой содержится наиболее общее, генеральное деление органов
государственной власти на органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Эта градация является конституционным базовым элементом,
во многом характеризующим особенности, своеобразие современной российской государственности. Разумеется, этим чрезвычайно
важным замечанием далеко не исчерпываются особенности, специфика, нюансы характера и статуса органов государственной власти.
Прежде всего, речь идет о классификации самих органов государственной власти с учетом конституционного закрепления принципа осуществления государственной власти на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную.
Полагая закрепление в Конституции РФ (ст. 10, 11) принципа разделения властей исключительно важным элементом, мы не считаем
176
II. Теория государственной власти
конституционное решение проблемы разделения властей исчерпывающим, безукоризненным, не вызывающим вопросов и замечаний.
В данной части раздела полагаем целесообразным представить
дополнительный материал, касающийся как самих оснований выделения категории, понятия, термина «орган (органы) государственной власти», так и вопроса об их разновидностях.
Мы не хотим выглядеть ретроградами и представлять дело так,
что безудержное возвеличивание Советов как единственных органов
государственной власти было «уделом» одних авторов, а некие другие авторы придерживались иных взглядов, в том числе и пишущие
эти строки.
Не в целях принижения роли и вклада в науку государственного
права мы приводим цитату из работы К.Ф. Шеремета и
Г.В. Барабашева: «В государственно-правовом смысле понятие «орган государственной власти» означает не любой государственный
орган. К органам государственной власти относятся лишь такие
подразделения государственного механизма, деятельность которых
является первичной, главенствующей в системе государственного
руководства, нацеленной на решение главных государственных дел
в центре и на местах. Следует подчеркнуть, что само понятие «орган государственной власти» родилось в нашей стране в связи с необходимостью закрепить верховенство Советов как главной госу-
1
дарственной формы народовластия»
.
Мы привели цитату из работы уважаемых и авторитетных специалистов только с целью отразить состояние этой части государственно-правовой науки в тот период. К сожалению, таких взглядов
придерживались многие, если не большинство специалистов в области государственного права и советского строительства.
Считаем необходимым сделать общий вывод: это своеобразный
теоретико-вступительный фрагмент ко всему данному произведению, наметки, провозглашение основных положений, догм, доктрин, концепций, объединяющих и характеризующих в целом, в
обобщенном виде данную сложную, но в то же время доступную
для понимания широких слоев граждан книгу по теории государственной власти и ее органов, т.е. в значительной степени по конституционному праву, а также административному праву, по учебной
дисциплине «Государственное и муниципальное управление».
1
Советы народных депутатов. Конституционные основы организации и дея-
тельности М., 1981. С. 14.
Раздел
III
Институт
президентства
Глава 7. Институт президентства в системе
реализации властных отношений
Глава 8. Правовой статус Президента
Российской Федерации
Глава 9. Администрация Президента
Российской Федерации
Глава 10. Реализация властных полномочий
Президента Российской Федерации
Глава
7
Институт
президентства в системе реализации
властных отношений
Роль, место и значение института президентства в современном ми-
1
, в жизни общества и государства выдвинули, обусловили идеи
ре
и концепции президентской власти. Используя в данной формулировке этот сравнительно новый и необычный политико-правовой
постулат, мы тем самым безоговорочно подчеркиваем несомненное
существование этой проблемы и одновременно условность этого
термина. В то же время резервируем возможность выделять и развивать идею президентской власти.
Несколько забегая вперед, в самом общем виде подчеркнем:
этот институт в научном плане в значительной мере условен; в аспекте учебного процесса — приемлем, поскольку облегчает понимание сложных политико-правовых явлений. Разумеется, вышесказанное требует обстоятельной аргументации, дополнительных углубленных исследований в сфере этой проблематики, в которой
больше вопросов, чем бесспорных истин, положений и ответов.
С учетом специфики нашего труда, имеющего учебно-познавательный характер, мы не можем не коснуться вопроса о состоянии
и разработке проблемы президентской власти.
В литературе периодически воспроизводится формулировка «президентская власть», однако развернутой и обоснованной характеристики этот новаторский тезис пока не получил.
Поэтому, если даже учитывать ведущую роль президента в системе органов государства ряда стран, отмеченные особенности статуса президента
значного утверждения о наличии некоей президентской власти.
В то же время подчеркнем: эта проблема не так проста и тем
более «прозрачна», чтобы на этой ноте завершить эссе о президентской власти. Полагаем, что эта проблема заслуживает более глубокого, всестороннего анализа. Мы далее попытаемся, не претендуя
1
Сахаров Н.А. Óêàç. ñî÷.
2 Дегтев Г.В. Конституционно-правовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительно-правовой анализ; Îí æå. Становление и развитие института президентства в России: теоретико-правовые и конституционные основы.
2
не дают достаточно веских оснований для одно-
7. Институт президентства в системе реализации властных отношений
179
на исчерпываемость и тем более бесспорность вариантов ее понимания, сформулировать общее понятие «президентская власть».
Здесь уместно вначале упомянуть о следующем. В конституциях
ряда государств мира содержатся такие принципиального характера
положения. Например, в Конституции США (ст. II, раздел 1) установлено: «Исполнительная власть предоставляется Президенту Соединенных Штатов Америки».
В Конституции Федеративной Республики Бразилии (глава II,
отдел 1, ст. 26): «Исполнительная власть осуществляется Президентом Республики, которому помогают государственные министры».
Согласно Конституции КНР (разд. 2, ст. 80, 81 и др.) Председатель Китайской Народной Республики выполняет значительный
объем функций и полномочий в сфере исполнительной власти.
В учебно-научной литературе высказаны мнения и взгляды относительно места и роли президента в системах органов государст-
1
венной власти
.
Например, В.Е. Чиркин включает в число органов исполни-
2
тельной власти институт президентства
.
Полагаем, что не стоит однозначно характеризовать место и
роль президента в структуре механизма современного государства.
Об особом, своеобразном месте и роли президента в системе разделения властей свидетельствует опыт Российской Федерации, США,
а также в значительной мере Французской Республики (Конституция
ФР, разд. II, ст. 5) и ряда других крупных государств мира.
Ни о каком «растворении» при таких конституционных подходах
и ситуациях, характеристиках института президентства в иных или
среди других государственных институтов не может быть и речи.
1
Сахаров Н.А. Óêàç ñî÷.; Чиркин В.Е. Óêàç. ñî÷.; Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. Курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005; Т. 2. М.: Юристъ,
2005; Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ.
ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: НОРМА — ИНФРА-М, 2000;
Конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Новый юрист,
1998; Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред.
А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2007; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской
Федерации: Учебник для вузов / Под ред. О.И. Тиунова. М.: Норма, 2005; Êóð-
скова Т.Ю. Конституционно-правовые основы политического режима: РСФСР —
СССР — РФ (теоретический и политико-правовой аспекты). М.; В. Новгород:
ИД МПА-Пресс, 2006; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и
факультетов. М.: НОРМА — ИНФРА-М, 2005; Дегтев Г.В. Конституционноправовой статус Президентов Российской Федерации и США: сравнительноправовой анализ; и др.
2
Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 247 и др.
180
III. Институт президентства
Попытаемся в какой-то мере обосновать вывод, формулировку
об институте президентской власти как институте одновременно
конституционного права и сферы административного права.
В основном при этом мы будем опираться (учитывая в первую
очередь опыт РФ) на Конституцию РФ, федеральное законодательство, затрагивающее и образующее статус Президента РФ и объясняющее, обусловливающее возможность применения формулы
«президентская власть».
Разумеется, что разнообразны методология, подходы к характеристике и тем более к конкретизированному определению этого
понятия, которое подчас представляется более элементом правовой
публицистики, чем четким и определенным юридическим понятием, категорией, феноменом.
Полагаем, что возможны и даже необходимы поливариантные
подходы к признанию и тем более к конкретным характеристике и
определению этой возможной субстанции, феномена. Причем необходим дифференцированный подход для достижения позитивного
результата в выявлении этого института.
Законодательство не содержит каких-либо однозначных, четких
и определенных основ, признаков, которые бы составляли выделенный особый предмет президентской власти как некое и своеобразной категории, понятия.
Пояснения относительно связанности, увязанности института
президентства, исполнительной власти и административного права
позволяют более широко и масштабно подойти к пониманию и
трактовке термина.
Считаем предпочтительным широкий подход к феномену «президентская власть»; рассмотрение этого понятия не только как суммы
определенных функций, полномочий и действий президента, а как
своеобразную и полифункциональную и органическую совокупность
многообразных направлений и проявлений власти президента как в
общей сфере общего управления, так и в более конкретных сферах и
областях представительной, законодательной власти, исполнительной
власти, судебной власти, формирования и функционирования прокурорской власти (условная терминология) и в ряде других участков,
«блоков», жизнедеятельности общества и государства.
В смысле широты, пространственности, многогранности охвата, влияния и воздействия можно говорить о поистине неограниченных возможностях, уникальном потенциале власти президента
(при этом, конечно, мы имеем в виду президентскую или полупрезидентскую систему правления).
Сообразуясь со сказанным, мы в обобщенном виде подчеркиваем, что президентская власть не сводится к определенным, хотя и
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]