Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
Система органов
государственной власти
России
Третье издание,
переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология»,
080504 «Государственное и муниципальное управление»;
по научным специальностям 12.00.14 «Административное право;
административный процесс», 12.00.02 «Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право»
Рекомендовано Научно-исследовательским институтом
образования и науки в качестве учебного пособия
для студентов вузов, обучающихся по специальностям
030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология»,
080504 «Государственное и муниципальное управление»;
по научным специальностям 12.00.14 «Административное право;
административный процесс», 12.00.02 «Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право»
————————
Соответствует Федеральным государственным
образовательным стандартам третьего поколения
Москва z
2017
ÓÄÊ 342.5(470+571)(075.8)
ÁÁÊ 67.400.6(2Ðîñ)ÿ73-1
Ñ40
Авторский коллектив:
Б.Н. Габричидзе, Н.Д. Эриашвили, В.Н. Белоновский,
А.Г. Чернявский, С.М. Кузнецов, Е.Н. Хазов, В.Н. Галузо
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Система органов государственной власти России: учеб.
Ñ40 пособие для студентов вузов, обучающихся по специально-
стям «Юриспруденция», «Политология», «Государственное
и муниципальное управление» / [Б.Н. Габричидзе и др.]. —
3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, —
2017.
479 с. — (Серия «Magister»).
ISBN 978-5-238-02419-6
Агентство CIP РГБ
Книга посвящена проблематике теории органов государственной власти, выявлению и анализу ее наиболее значительных составляющих. Под
термином «кратология» понимается наука о власти. Органы государственной власти рассматриваются как федеральные органы государственной власти и как органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, т.е. органы законодательной, представительной власти, органы исполнительной власти и органы судебной власти, а также прокуратура Российской Федерации, место которой в системе государственных
органов до сих пор не определено.
Для студентов и аспирантов юридических факультетов вузов, практических работников и исследователей, работников госучреждений, органов
местного самоуправления, а также всех интересующихся проблематикой
государственных органов в Российской Федерации.
ÁÁÊ 67.400.6(2Ðîñ)ÿ73-1
ISBN 978-5-238-02419-6
©
ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2008, 2011, 2013
Принадлежит исключительное право на использование и распространение
издания (ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в
какой-либо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
© О фо рм ле ни е « ЮНИТИ-ДАНА», 2011, 2013
Введение
При подготовке сложного, многопроблемного, полифункционального учебного пособия «Основы органов государственной власти
России»
места, роли и значения теории вообще, в том числе теории науки
о власти (кратологии), теории органов государственной власти
России.
ние, некий ученый трактат и не может быть использован в качестве
учебного пособия по теории государства и права, конституционного
права, частично — административного права, а также политологии,
государственного и муниципального управления.
обобщающей науки в правоведении (мысль Н.М. Коркунова
числе применительно к такой важной части российского правоведения, как обобщение, осмысление, теоретико-философский и правовой анализ многогранной, полифункциональной (по содержанию) теории и практики органов государственной власти России,
недопустимо для современной науки.
концепций прогрессивных дореволюционных русских (российских) государствоведов, а также ученых — теоретиков государства,
государственной власти, ее органов в зарубежных странах, включая как крупных мыслителей и специалистов, создававших свои
труды по этой проблематике в прошлом (например, Н.М. Коркунов), так, конечно, и современных ученых.
ного учебного пособия. При таком подходе следует указать на его
актуальность. Такая характеристика обусловлена природой и особенностями, статусом самих органов государственной власти, их
1
Ñì.: Основы органов государственной власти: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред.
Б.Н. Габричидзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008; 2-е изд., перераб. и
доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2011.
2
Данная мысль Н.М. Коркунова развивается несколько подробнее во введении,
конкретизируется и модифицируется в других разделах книги.
1
мы решили начать книгу с характеристики проблемы
Такой подход не означает, что это «чисто» научное произведе-
Следует иметь в виду, что не учитывать особенную потребность
2
), â òîì
Разумеется, данная работа выстраивается с учетом взглядов и
Теперь ознакомим читателя с характером и особенностями дан-
4
Введение
динамизмом, необходимостью наряду с фундаментальной стабильностью постоянного обновления, дополнения, видоизменения их
правового положения.
Можно говорить не только о наиболее значимых фрагментах
теории органов государственной власти, но и о феноменологии названных органов, как мы это делаем применительно к конституционному праву, административному праву, таможенному праву, другим правовым отраслям.
Мы особо выделяем такой существенный концептуальный момент: органы государственной власти — это конкретные и реальные
структуры, инструменты, непосредственно осуществляющие сложнейшие задачи и функции в сфере экономики и социальной инфраструктуры, правоохранительной деятельности, в области внешних сношений.
Отсюда следуют их особая значимость, актуальность как совокупного инструментария, механизма выполнения наиболее сложных и ключевых задач и функций развития государства и общества.
Как ни важны и востребованы практико-правовые аспекты организации и деятельности рассматриваемых органов, но их всесторонние анализ и понимание, а также дальнейшее совершенствование невозможны без учета и использования ведущих ориентиров
основ теории органов государственной власти.
Подчеркивая актуальность проблематики теории органов государственной власти, мы обращаем внимание на Конституцию Рос-
1
сийской Федерации 1993 г.
, конституции стран СНГ, а также государств дальнего зарубежья. Выделяем в этой связи указ Президента
РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов
2
исполнительной власти»
1
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосовани-
ем 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 1994. ¹ 1. Ст. 1; с посл. изм. и попр.: ÑÇ ÐÔ.
2009. ¹ 4. Ñò. 445.
2
Óêàç Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного указа является текст, опубликованный в «Российской газете» (2004. ¹ 50. 12 марта), поскольку в предыдущей публикации
(ÑÇ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения:
от 22 июня 2009 г. ¹ 710; от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; от 7 октября 2008 г.
¹ 1445; от 12 мая 2008 г. ¹ 724; от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; от 15 февраля 2007 г. ¹ 174; от 27 марта 2006 г. ¹ 261; от 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; от
14 ноября 2005 г. ¹ 1319; от 15 марта 2005 г. ¹ 295; от 20 мая 2004 г. ¹ 649.
Последние изменения в данный указ Президента РФ были внесены 22 июня
2010 г. указом ¹ 773. См.: ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 26. Ñò. 3331.
, положивший начало перестройки струк-
5
туры органов исполнительной власти. Совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти было проведено
1
â 2007 ã.
С 12 мая 2008 г. данные вопросы регламентируются ука-
зом Президента РФ (¹ 724) «Вопросы системы и структуры феде-
2
ральных органов власти»
. На сегодня п. 1 и 16 данного указа, ус-
танавливающие структуру федеральных органов исполнительной
3
власти, утратили силу
.
Несмотря на то что эти указы непосредственно регулирует
статус федеральных органов исполнительной власти, они, по существу, касаются всех ветвей государственной власти и соответствующих органов, отличаются существенным общим новеллистическим характером, реформаторским подходом к проблемам видов,
статуса и системы федеральных органов исполнительной власти,
являющихся разновидностью органов государственной власти.
Особенностью учебного пособия является учет фактора недостаточной разработанности данной проблемы в научной и учебной
литературе, что, конечно, не означает отсутствия определенной теоретической базы для осмысления и трактовки проблематики теории
органов государственной власти.
Мы имеем в виду труды дореволюционных ученых-правоведов:
Н.М. Коркунова, Б.Н. Чичерина, К.А. Неволина, М.М. Ковалевского,
С.А. Муромцева, Б.А. Кистяковского, С.А. Котляревского, Е.Н. Трубецкого,
М.М. Ковалевского, В.М. Гессена, Ф.Ф. Кокошкина и многих других
ученых той эпохи, а также современных (советского периода) —
И.П. Трайнина, И.Д. Левина, В.Ф. Котока, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и др.
В последние десятилетия мы выделяем работы С.А. Авакьяна,
С.С. Алексеева, М.В. Баглая, С.Н. Братуся, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, Ю.А. Дмитриева, Д.А. Керимова, И.А. Конюховой, В.Н. Кудрявева, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, М.А. Лапиной, В.О. Лучина,
В.С. Нерсесянца, В.Е. Чиркина, В.М. Серых, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.М. Чепурновой, А.Г. Чернявского, Л.С. Явича и др.
Однако, как видно, проблема недостаточной разработанности
вопросов теории органов государственной власти проявляется не
1
Óêàç Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // ÑÇ ÐÔ. 2007.
¹ 40. Ñò. 4717.
2
Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // // СЗ РФ.
2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 22. Ñò. 2754.
3
ÑÇ РФ. 2012. ¹ 22. Ст. 2754 (на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru) 22 мая 2012 г.).
6
Введение
только в дефиците научно-теоретических изысканий в этом направлении, но и, по существу, в отсутствии целостных учебников по
этим вопросам. Это отрицательно сказывается на правовой подготовке кадров государственного аппарата и правовом воспитании и
образовании широких слоев населения.
Отсюда вытекает настоятельная необходимость в подготовке учебного пособия по вопросам теории органов государственной власти.
Настоящее учебное пособие — это скромная попытка авторского коллектива принять участие в решении сложной и комплексной задачи.
Выделяем также особенности предлагаемого вузовского учебного пособия. В первую очередь хотелось бы подчеркнуть следующее. Создание, формирование основ теории органов государственной власти — это не результат труда двух-трех профессоровправоведов. Это плод творческих усилий целого отряда ученых —
специалистов в области государства и права, конституционного
права, административного права, теории государственного и муниципального управления, гражданского права, трудового права,
проблематики правоохранительных органов, других юридических
дисциплин и правовых отраслей.
В учебном пособии предпринята попытка в известной степени
аккумулировать определенную часть знаний, представлений, научных и учебных разработок в области теории органов государственной власти. Конечно, в этом смысле пособие представляет собой в
целом мозаичное произведение, в котором систематизированы раз-
1
ные аспекты основ теории органов государственной власти
.
Одним из сложных является вопрос о внутренней структуре
книги. При решении этой проблемы авторы столкнулись с рядом
новых, возникших сравнительно недавно проблем, аспектов, подходов к исследованию проблематики теории государства, государственной власти, органов и структур, институций государственной
власти.
Прежде всего, хочется обратить внимание на следующее. Современный, новый период (этап) развития российской государст-
1
Полагаем уместным выделить то, что предшественниками данного учебного
пособия явились книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России. М., 2003; Габричидзе Б.Н. Конституционный
статус органов Советского государства. М., 1982; см. также первое и второе
издания книги: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г., Белоновский В.Н., Эриашви-
ëè Í.Ä. Основы органов государственной власти: Учеб. пособие для студентов
вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция», 030201 «Политология», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / Под ред.
Б.Н. Габричидзе. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008, 2011.
7
венности, начало которого может быть условно датировано принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации (хотя
на самом деле этот новый период — этап крупнейших политических и социально-экономических преобразований в России начался значительно раньше), пока не ознаменовался подготовкой и
изданием крупных, масштабных научно-теоретических трудов,
монографий, специально посвященных проблемам теории органов
1
государственной власти
. Предлагаемое учебное пособие — одна
из работ по этой проблематике в условиях коренных политических
и социально-экономических и правовых преобразований, формирования рыночных отношений, правового государства, новых экономики, инфраструктуры в России.
Характерной особенностью методологии проблематики, охватываемой данным трудом, является применение, использование всего
«набора» методов, жанров, приемов, средств — фрагментарности,
эссе, правовой публицистики, компаративистики, статутного метода
и др., а также методологии системного и функционального анализа,
статутарного (статутного) анализа.
Рассмотрение избранной проблематики базируется на теоретико-философских и конституционных основах понимания сущности
и характера трех укрупненных категорий: государство, государствен-
ная власть, органы государственной власти.
В учебном пособии дается более детализированное рассмотрение ведущих аспектов проблематики теории органов государственной власти.
Разумеется, диапазон конкретизированной проблематики —
значительно шире, объемнее, отмечен многоцветными красками и
пассажами, т.е. соответствует сложности и многогранности феномена.
Наша работа — это только начальный приступ, вхождение в
сложнейшую проблематику с элементами анализа и некоторых общих выводов. Поэтому подчеркнем, что название учебного пособия
не случайно.
1
В этом плане можно выделить работы: Нисневич Ю.А. Государственная власть
современной России: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: Аспект-Пресс,
2008; Лапина М.А. Современная реформа системы государственного управления.
Административно-правовой аспект. М.: Рос. гос. гуманит. ун-т., 2007; Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые
проблемы) / Б.С. Эбзеев, С.Л. Краснорядцев, И.В. Левакин, В.И. Радченко; Отв. ред.
Б.С. Эбзеев. М.: Экономика, 2005; Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология:
Учеб. пособие. М.: ОСЬ-89, 2008.
8
Введение
В плане теории мы обращаем внимание на следующие моменты:
x теория органов государственной власти — сложный, поли-
гранный, многоаспектный, институциональный, комплексный
и динамичный феномен, понятие, категория;
x теория органов государственной власти — это многогранная
совокупность взаимосвязанных знаний, положений, концепций, доктрин и т.д., объединенных единством смысловой,
терминологической, функциональной предназначенности, определенной их иерархической соотносимостью, общностью,
последовательностью и дифференцированностью;
x наконец, теория органов государственной власти — это непре-
рывно развивающееся, пополняющееся, обновляющееся и модернизирующееся учение о природе и особенностях государственной власти, об органах, ее осуществляющих, о совершенствовании форм и методов их деятельности, в первую очередь
их правового (в широком смысле) статуса.
Многие (если не большинство) элементы, признаки, явления
именно теории присутствуют в учебном пособии, образуют его субстанцию, остов, фундамент, отличительную особенность.
Теперь — о структуре книги. Вначале поясним понятие «кратология». Под термином «кратология» понимается наука о власти
(kratos — власть + logos — слово, понятие, учение; в окончании
сложных слов означает учение, наука, знание). Органы государственной власти России понимаются как (1) органы государственной
власти Российской Федерации; (2) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации.
Под термином «основы теории» имеются в виду фундаментальные научно-теоретические и нормативно-правовые положения, характеризующие статус (структуру, компетенцию, формы деятельности) органов государственной власти, т.е. органов законодательной,
представительной ветвей власти, органов исполнительной власти,
органов судебной власти, а также прокуратуры РФ.
В целом можно сделать обобщение: данная книга посвящена
проблематике теории органов государственной власти, выявлению и
анализу ее (теории) наиболее значительных составляющих, частично детализированной их характеристике.
Раздел I
Кратология:
органы государственной
власти
Глава 1. Эссе о кратологии
Глава 2. Конституционные основы органов
государственной власти в странах СНГ
и ближнего зарубежья
Глава 3. Конституционное регулирование
статуса власти в зарубежных странах
Глава
1
Эссе о кратологии
Одно общее, принципиального характера, замечание при подходе к
разделу I данного учебного пособия: важное значение имеет вопрос
о соотношении государствоведения — науки (теории, обобщенном знании) о государстве, государственной власти, об органах, структурах,
институциях и т.д. государственной власти и кратологии — науки о
власти.
Полагаем предпочтительным признание первичности, фундаментальности государствоведения. Однако государствоведение и
кратология — близкие, родственные обобщенные области знаний,
но не синонимы.
Кратология, если отбросить аспект о некой абстрактной власти
вообще, — это дисциплина учебная и научная преимущественно о
государственной власти, в то время как государствоведение охватывает во многом более широкий, развернутый, многогранный круг
вопросов, аспектов и проблем.
Выделение кратологии в научную и учебную дисциплину возможно, однако только с учетом многолетнего функционирования
государствоведения — науки (теории) о государстве, государственной власти, об органах государственной власти и других государствоведческих проблемах, аспектах и т.д.
Эссе о кратологии — науке о власти. Прежде всего приведем некоторые терминологические аспекты и пояснения. Речь вначале
идет о самом понятии «кратология». Дословно, как мы уже отметили, данный термин означает наука о власти.
Однако возникает вопрос, о какой власти идет речь: государственной — законодательной, исполнительной, судебной; общественной власти; власти местного самоуправления — муниципальной
власти; морально-этической власти и др., т.е. необходимо прежде
всего выделить предмет кратологии, а затем анализировать саму
проблему. В центре нашего внимания — государственная власть и
органы государственной власти. Именно в этом аспекте нас интересует термин «кратология».
Поскольку мы уже останавливались на проблематике государственной власти и органов государственной власти, то это про-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]