Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
2. Конституционные основы органов государственной власти…
71
В соответствии с общепризнанными современными демократическими традициями член Парламента Грузии является представителем Всея Грузии. Из этого важнейшего исходного для статуса положения отметим по крайней мере два вывода. Во-первых, в своей
деятельности депутат прежде всего должен руководствоваться интересами всего грузинского общества (что в принципе не противоречит обязанности депутата-мажоритария заботиться об интересах
избирателей своего округа). Во-вторых, депутат не связан правовыми обязательствами в связи с наказами и поручениями своих избирателей, он пользуется свободным мандатом и его отзыв избирателями законодательством исключается.
Исходя из важности выполняемых Парламентом функций, в
Грузии, как и в большинстве современных государств, установлены
законодательные, на уровне Конституции, гарантии беспрепятст-
венного осуществления членами Парламента своих полномочий.
Если существуют достаточные основания предполагать, что
жизни или здоровью члена Парламента угрожает опасность, на основании заявления депутата и соответствующего решения Президента Грузии спецслужбы должны обеспечить безопасность члена
Парламента и его семьи.
Законодательство устанавливает следующие особые условия
привлечения к правовой ответственности члена Парламента.
1. Член Парламента не может быть привлечен к ответственности за мнения и взгляды, высказанные им при исполнении своих
обязанностей в Парламенте или за его пределами.
2. Член Парламента вправе отказаться давать показания по фактам, которые были доверены ему как члену Парламента.
3. Задержание или арест члена Парламента, обыск его жилища,
его машины или рабочего места, а также личный обыск допускаются лишь с согласия Парламента. Исключение составляет ситуация, когда член Парламента застигнут на месте преступления, но
и в этом случае соответствующие органы или должностные лица
должны незамедлительно сообщить об этом Парламенту. Если Парламент не даст своего согласия, задержанный или арестованный
член Парламента должен быть немедленно освобожден.
4. Привлечение члена Парламента к уголовной ответственности
допустимо лишь с согласия Парламента и лишь по решению Генерального прокурора Грузии.
5. Уголовное дело в отношении члена Парламента по первой
инстанции рассматривает Верховный суд Грузии.
72
I. Кратология: органы государственной власти
6. На срок полномочий вновь избранного Парламента особые
условия привлечения к уголовной ответственности распространяются и на членов Парламента предыдущего созыва
1
.
С целью обеспечить независимость члена Парламента, исключить конфликт интересов при исполнении им своих обязанностей
законодательство Грузии устанавливает принцип несовместимости
депутатского мандата с иной деятельностью или с занятием иной
должности. На уровне Конституции (ст. 53) к такого рода деятель-
ности относятся предпринимательская деятельность, а к должностям — должности на государственной службе. Конкретизация этих
должностей или деятельности делегирована текущему законодательству. Член Парламента вправе заниматься научной, педагогической
или искусствоведческой деятельностью, если эта деятельность не
предусматривает выполнения административных функций; он вправе заниматься партийной деятельностью, занимать любые должности в партийных или неправительственных, некоммерческих организациях.
С момента признания его полномочий член Парламента приобретает право на материальные гарантии своей деятельности.
За свою деятельность член Парламента получает денежное вознаграждение, кроме того, из бюджета Парламента ассигнуются связанные с его депутатской деятельностью жилищные, транспортные,
коммуникационные (встречи с избирателями) расходы, расходы по
медицинскому обслуживанию, почтово-телеграфные и компьютерные расходы, расходы на содержание помощника, на консультации
и экспертизы приглашенных лиц. Также из бюджета Парламента
осуществляется страхование жизни и здоровья членов и пенсионное
обеспечение бывших членов Парламента.
Статус члена Парламента предполагает наделение его определенными правами и возложение на него определенных обязанностей.
Одно из основных его прав — право законодательной инициативы, которое он может осуществить индивидуально (в отношении
органических или текущих законопроектов) или вместе с другими
членами Парламента (в отношении конституционных законопроектов и законопроектов о пересмотре Конституции).
Член Парламента вправе участвовать в парламентских дебатах,
высказывать свои замечания и предложения, выбирать или быть
избранным в соответствующие органы Парламента и т.д.
1
Статья 52 Конституции Грузии и Закон о статусе члена Парламента Грузии
(ñò. 18—31).
2. Конституционные основы органов государственной власти…
73
Достаточно весомы полномочия члена Парламента в сфере парламентского контроля. Он может (с правом совещательного голоса)
участвовать в заседаниях госорганов и органов местного самоуправления, ставить на них вопросы о нарушении законодательства, обращаться с устным или письменным вопросом к членам Правительства, к другим подотчетным Парламенту органам и должностным
лицам, вправе потребовать от них ответа в 10-дневный срок и сделать ответ темой парламентского обсуждения. Член Парламента
будет вправе обратиться с вопросом к представителю исполнительной власти любого уровня и получить от него ответ.
Для успешного выполнения депутатских полномочий законодательство наделяет его правом беспрепятственного получения необходимой для этого информации.
Видимо, исходя из особенностей современного криминогенного
состояния грузинского общества, законодатель закрепил за членами
Парламента право посещения учреждений исполнения наказаний
без специального разрешения.
Наряду с обширными правами статус депутата предполагает и
его определенные обязанности. Одна их часть возлагает на члена
Парламента обязанность активного участия в его работе, другая
предостерегает от возможного злоупотребления своим статусом,
третья возлагает обязанность всеми своими действиями способствовать проведению в жизнь требований Конституции и других законов, соблюдая при этом стандарты поведения, установленные для
государственно-политических должностных лиц.
Срок полномочий члена Парламента Грузии — четыре года, возможности повторного переизбрания не ограничены. Решением
Парламента полномочия его члена могут быть досрочно прекращены:
x на основании личного заявления;
x если в отношении него вступил в законную силу обвинитель-
ный приговор суда;
x если суд признал его недееспособным, без вести пропавшим
или умершим;
x если нарушено правило несовместимости;
x в случае утраты гражданства Грузии;
x если член Парламента по неуважительной причине не участ-
вовал в его работе более четырех месяцев;
x в случае смерти депутата.
74
I. Кратология: органы государственной власти
Конституция (ст. 54) предусматривает возможность обжалования решения Парламента о досрочном прекращении полномочий в
Конституционный суд Грузии
1
.
Полномочия членов Парламента досрочно прекращаются и в
случае досрочного роспуска Парламента Президентом Грузии, но в
этом случае решение главы государства окончательно и обжалованию не подлежит.
Компетенция Парламента Грузии. Если исходить из понимания
компетенции как совокупности предметов ведения и возможностей
(полномочий) по регулированию этих вопросов, надо признать, что
Парламент Грузии обладает достаточно обширной компетенцией.
Это относится преимущественно к законотворческой сфере
2
.
Основными правовыми актами, принимаемыми Парламентом,
являются конституционный закон, конституционное соглашение,
органический закон, обычный закон, постановление нормативного
характера. Для принятия каждого из них установлены свои требования, однако в целом регулирование законодательного процесса в
Грузии по сравнению с другими странами особой оригинальностью
не отличается.
Правом законодательной инициативы обладают Президент Грузии (в особых случаях), Правительство (органические и обычные
законы), член Парламента (группа парламентариев для внесения
конституционного законопроекта), парламентская фракция (кроме
конституционных законопроектов и соглашения), парламентский
комитет (кроме конституционных законопроектов и соглашения),
высшие представительные органы автономных образований и в порядке народной инициативы группа избирателей (200 тыс. человек — для пересмотра Конституции, 30 тыс. — для остальных законопроектов). Пересмотр Конституции осложняется — поправки
будут считаться принятыми, если за них проголосует на двух последовательно прошедших сессиях, минимум с трехмесячным интервалом, не менее 2/3 полного состава депутатов Парламента Грузии.
Пройдя ряд предварительных инстанций (аппарат Парламента,
бюро Парламента, ведущий (головной) комитет, для конституцион-
1
В этой статье, по-видимому, нужны оговорки, ибо абсурдно предполагать, что
будет обжаловано решение Парламента о прекращении полномочий, например,
в связи со смертью депутата.
2
Единственное, что формально-юридически ограничивает пределы законотворчества Парламента Грузии, это ст. 3 Конституции Грузии, которая содержит
перечень вопросов, относящихся к ведению высших государственных органов
Грузии, и устанавливает возможность определения вопросов, относящихся к
совместному ведению (в этой части статья практически не действует).
2. Конституционные основы органов государственной власти…
75
ного законопроекта — месячное всенародное обсуждение), законопроект выходит на парламентские слушания. На первом слушании
обсуждаются лишь общие принципы и основные положения проекта, во втором чтении законопроект рассматривается детально по
пунктам, подпунктам, частям и т.д., во время третьего чтения возможны лишь редакционные изменения текста и голосование по проекту в целом. Принятый таким образом законопроект передается для
подписания и опубликования Президенту.
Кроме того, упрощается процедура преодоления вето Президента на законопроекты. Если до сих пор для этого было необходимо
3/5 списочного состава Парламента, то в соответствии с новым
проектом будет достаточно простого большинства.
Парламентский контроль. Практически контроль Парламента
Грузии охватывает все высшие звенья государственного механизма,
хотя формы, способы и объем контроля разнообразны и во многих
случаях отличны друг от друга.
В отношении ряда государственно-политических должностных
лиц парламентский контроль осуществляется посредством процедуры импичмента. Суть его заключается в том, что в случае нарушения Конституции Грузии, совершения измены Родине или другого
преступления Парламент Грузии вправе возбудить процесс о смещении с должности Президента Грузии, члена Правительства,
Председателя Верховного суда Грузии, Генерального прокурора
Грузии, Председателя Палаты контроля Грузии, членов Совета Национального банка Грузии.
Инициатива возбуждения процедуры импичмента принадлежит
членам Парламента Грузии общей численностью не менее 1/3 полного состава Парламента.
Получив заключение Конституционного Суда Грузии о наличии
нарушения Конституции (если инициаторы процедуры считали, что
нарушен Основной закон) или заключение Верховного суда Грузии
о совершении преступления (или оба вместе), в Парламенте сначала решается вопрос о том, ставить ли вопрос о смещении на голосование (только в отношении импичмента Президента Грузии), а
затем вотируется вопрос о смещении с должности. Президент считается смещенным с должности, если за это проголосовало не менее 2/3 полного состава Парламента Грузии, остальные должностные лица — если за решение проголосовало большинство от полного состава Парламента Грузии.
Своеобразной формой контроля является обязанность Президен-
та Грузии в первый рабочий день весенней сессии Парламента пред-
76
I. Кратология: органы государственной власти
ставить ему доклад о положении дел в стране. После кратковремен-
ных выступлений руководителей парламентских фракций, парламентского большинства и меньшинства Парламент вправе принять
соответствующего содержания резолюцию.
Объектом повседневного парламентского контроля является Правительство, что недвусмысленно и логически вытекает из консти-
туционного принципа разделения властей. Контроль осуществляется и в процессе формирования и существования Правительства и
применительно к его конкретной деятельности.
Согласно Конституции (ст. 78) Правительство ответственно и
перед Президентом Грузии, и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что в процессе формирования Правительства
последнее слово остается за Президентом, который может сформировать Правительство и вовсе без участия Парламента. Признание
полномочий новоизбранного Парламента автоматически вызывает
формирование нового Правительства.
Традиционной формой парламентского контроля за деятельностью Правительства являются вопросы, с которыми члены Парламента индивидуально или коллективно могут обратиться как к Правительству в целом, так и к отдельным его членам. Ответы, как
правило, зачитываются во время правительственного часа в Парламенте, который по регламенту проводится ежемесячно в последний
пленарный четверг.
Ежегодно в первую рабочую неделю осенней сессии премьерминистр обязан представить Парламенту ежегодный отчет о выпол-
нении правительственной программы. По требованию 1/5 части членов
Парламента член Правительства обязан представить Парламенту устный или письменный доклад о своей деятельности. В обоих случаях
по докладам могут состояться парламентские дебаты, не исключается
и постановка вопроса о недоверии Правительству.
Конституция предусматривает несколько процедур выражения
недоверия Правительству со стороны Парламента. В соответствии с
первой Парламент выражает недоверие большинством от полного
состава Парламента. Президент вправе либо отправить Правительство в отставку, либо отказаться от этого. Если Парламент не ранее
90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие Правительству,
Президент либо отправит Правительство в отставку, либо распустит
Парламент и назначит внеочередные парламентские выборы.
Более эффективен для Парламента второй вариант — процедура
безусловного выражения недоверия Правительству (ст. 81.2). Первая стадия этой процедуры заключается в том, что Парламент постановляет о возбуждении процедуры безусловного выражения не-
2. Конституционные основы органов государственной власти…
77
доверия Правительству. Если не ранее 15 и не позднее 20 дней со
дня принятия данного постановления Парламент выразит недоверие Правительству 3/5 полного состава членов Парламента, Президент обязан отправить Правительство в отставку. Парламент вправе
объявить недоверие Правительству, однако для этого расписана
сложная последовательность процедур (аналогично сегодняшней
Конституции). В целом на полный цикл объявления недоверия и
утверждение нового Правительства может потребоваться до 92 дней,
что является сокращенным сроком по сравнению со сроками, утвержденными в первом слушании, которые составляли 127 дней.
Объявление недоверия происходит следующим образом: для постановки вопроса к Парламенту должны обратиться не менее 2/5 депутатов, в течение 20—25 дней должно пройти голосование и за постановку вопроса о недоверии должны проголосовать более половины из состава депутатов по списку. Если это решение провалится, допускается его повторное инициирование в течение последующих шести месяцев; в течение 2—25 дней после постановки вопроса о недоверии Парламент голосует за представление Президенту
кандидата на должность Премьер-министра, выдвинутого не менее
2/5 депутатов по списку.
Президент вправе в течение пяти дней согласится или отказаться от кандидатуры Премьер-министра. Парламент может преодолеть это вето 3/5 состава депутатов не менее чем за 15 и не более
чем за 20 дней — эти сроки также составляли 20—25 дней, но были
сокращены в к третьему слушанию.
В случае преодоления вето в течение максимум 14 дней происходит представление кандидатуры на пост премьер-министра и утверждение его Правительства по правилам конструктивного вотума,
которые наряду с утверждением нового Правительства означают
автоматическое объявление недоверия прежнему составу Правительства. Но в случае объявление Парламентом недоверия новому
составу Правительства Президент вправе в течение трех дней распустить Парламент и назначить внеочередные выборы
Премьер-министр вправе поставить перед Парламентом вопрос
о доверии к Правительству в связи с законопроектом, который был
инициирован Правительством (в том числе и по бюджетному законопроекту). Парламент в течение 14 дней или в одном слушании
должен принять законопроект (законопроекты, обычно принимаются в трех слушаниях) или объявить недоверие Правительству по
установленной процедуре. Если Парламент не сможет принять решение об объявлении недоверия, законопроект будет считаться
принятым. Но за этой процедурой не последует последняя стадия,
78
I. Кратология: органы государственной власти
предусмотренная по процедуре конструктивного вотума недоверия,
которая предусматривает возможность роспуска Парламента Президентом — таким образом, вопрос доверия Правительству, связанный с законопроектом, не сможет стать причиной роспуска Парламента и назначения внеочередных выборов, как это было предусмотрено во всех предыдущих вариантах проекта.
Парламент большинством полного состава вправе поставить перед премьер-министром вопрос о должностной ответственности
отдельных министров (данного положения в базисном проекте не
было). Однако Премьер-министр не обязан согласиться с мнением
Парламента, так как об ответных механизмах в конституционном
проекте ничего не сказано.
Парламентский контроль действует и в отношении других подотчетных Парламенту органов и должностных лиц.
Ежегодно не позднее 1 июня отчет о своей деятельности долж-
íà представить Палата Контроля Грузии. Кроме того, по требованию Парламента или одной из расследовательских комиссий она
обязана представить материалы конкретных ревизий или проверок,
провести внеплановые ревизии или проверки.
Ежегодно не позднее трех месяцев по окончании финансового
года Национальный банк Грузии обязан представить Парламенту отчет о денежно-кредитной и валютной политике, по которому Парламент принимает соответствующего содержания постановление.
Контроль за деятельностью Национального банка осуществляется в
различных формах и в течение финансового года. Парламент осуществляет контроль за расходованием бюджетных средств посредством Контрольной палаты. По действующей Конституции Парламент вправе напрямую осуществлять функцию контроля и в случае
обнаружения нарушений потребовать приостановки расходования
бюджетных средств — этого положения в новой модели уже нет.
Правительство не имеет обязательства после «согласования» с парламентским комитетом представить государственный бюджет, как
это предусмотрено в действующей Конституции. По новой редакции, представлению бюджета должно предшествовать «обсуждение» с комитетами его основных данных и направлений, а не «согласование.
По истечении каждых шести месяцев Народный защитник Грузии
обязан представить в Парламент доклад о состоянии защиты основных
прав в Грузии, а также специальный ежегодный доклад по этой же
тематике. Любое избранное, назначенное или утвержденное Пар-
2. Конституционные основы органов государственной власти…
79
ламентом должностное лицо1, а также должностные лица, назначенные с согласия Парламента
2
, по его требованию обязаны присутствовать на заседаниях Парламента, его комитетов, расследовательских и иных временных комиссий, парламентского большинства или меньшинства, в установленные сроки представлять соответствующие документы или заключения, давать объяснения по
обсуждаемым вопросам
3
.
По требованию 1/5 депутатов создаются следственные и другие
временные комиссии.
Решение о создании комиссии принимается
«по установленным по Регламенту Парламента правилам», т.е. в виде
постановления, для чего необходима будет поддержка большинства
присутствующих на заседании депутатов. Количество представителей
большинства в комиссии не должно превышать половину всего числа
членов комиссии
Парламент наделен важными полномочиями в финансово-бюд-
жетной сфере, хотя, как будет показано ниже, их реализация сопряжена с целым рядом конституционных и политических ограничений. Только Парламент может принять ежегодный закон о государственном бюджете и утвердить отчет о его исполнении. Вместе с
тем при определенных условиях Президент Грузии может утвердить
государственный бюджет своим декретом. Если Парламент в течение трех месяцев не утвердит бюджет, Президент может либо отправить в отставку Правительство, либо распустить Парламент, назначить внеочередные парламентские выборы, утвердить бюджет
своим декретом и представить его для утверждения вновь избранному Парламенту.
Возможности Парламента в бюджетной сфере несколько ограничены и тем, что Премьер-министр может увязать принятие бюджета с вопросом о доверии. Если Парламент откажет в доверии,
Президент и в этом случае либо отправит в отставку Правительство
(менее вероятный исход), либо распустит Парламент и назначит
внеочередные парламентские выборы.
1
К ним относятся: члены Совета Национального банка Грузии, Председатель
Палаты контроля Грузии, Народный защитник Грузии, три члена Конституционного суда Грузии, Председатель и члены Верховного суда Грузии, Генеральный прокурор Грузии, члены Высшего совета юстиции.
2
Это послы и другие дипломатические агенты Грузии. Но по действующей Конституции при назначении послов уже не будет необходимости в согласии Парламента.
3
По нашему мнению, законодатель должен сделать здесь оговорку в отношении
судей Конституционного и Верховного судов, а также членов Высшего совета
юстиции.
80
I. Кратология: органы государственной власти
Важнейшим полномочием Парламента в финансово-бюджетной
сфере является определение путем принятия соответствующих зако-
нов основ финансово-кредитной, валютной и налоговой политики.
Из статуса Парламента как высшего представительного органа логически вытекают его внешнеполитические полномочия. К компетенции Парламента в этой области относятся ратификация, денонсация или отмена международных договоров и соглашений, дача согласия Президенту на назначение послов или иных дипломатических
агентов, непосредственное участие в международных отношениях.
Основными организационно-правовыми формами работы Парламента Грузии являются очередные и внеочередные сессии и заседания.
На очередные сессии Парламент собирается дважды в год. Осенняя сессия открывается в первый вторник сентября и закрывается в
третью пятницу декабря, весенняя сессия открывается в первый
вторник февраля и закрывается в последнюю пятницу июня.
Сессия Парламента состоит из пленарных заседаний и заседаний
комитетов, которые проводятся в двухнедельном режиме, т.е. за неделей пленарных заседаний следует работа (заседания) в комитетах.
В период между очередными сессиями могут проводиться âíå-
очередные сессии, а в течение сессии — внеочередные заседания, которые созываются Президентом Грузии по собственной инициативе,
по требованию Председателя Парламента Грузии или не менее чем
1/4 членов Парламента.
Внеочередные заседания проводятся строго по заранее установленной (в указе Президента) повестке дня.
Президент Грузии. Наибольший интерес в системе центральных
государственных органов как при разработке ныне действующей
Конституции, так и в настоящее время вызывает институт Прези-
1
дента Грузии
. Статус Президента в Конституции за 13 лет существования нынешнего режима претерпел определенные изменения.
До конституционной реформы 2004 г. Президент являлся и главой
государства, и главой исполнительной власти, после ее осуществления его статус определяется как «глава государства». Парадоксально: изменив статус (был и главой государства, и главой исполнительной власти, остался только главой государства), авторы конституционной реформы оставили за Президентом все прежние функции. В соответствии со ст. 69 Конституции, действующей на конец
1
Со ссылкой на Конституцию Грузии 1921 г. и на неудачное президентство
конкретных персон, по мнению оппозиционных партий, ими предлагалось и
предлагается отказаться от поста единоличного главы государства или же существенно ограничить его роль.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]