Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
Глава
2
Конституционные основы
органов государственной власти
в странах СНГ и ближнего зарубежья
Продолжим рассмотрение проблемы на примере (выборочно) конституций ряда государств СНГ и ближнего зарубежья.
Органы государственной власти Республики Беларусь. Вначале
обратимся к опыту Республики Беларусь. За всю историю Белоруссии как независимого государства было принято шесть конституций (1919, 1927, 1937, 1978, 1994 и 1996). Первые четыре конституции носили четко выраженный классовый характер, закрепляли одну господствующую идеологию, исключали многопартийность и многообразие форм собственности. В Конституции 1994 г.
нашли отражение новые тенденции, связанные с утверждением
институтов современного демократического общества, отвечающих основным требованиям международных стандартов. Последняя, шестая по счету, Конституция Республики Беларусь была
принята на всенародном референдуме 24 ноября 1996 г. подавляющим большинством народа
Государственная власть осуществляется на основе разделения ее
на законодательную, исполнительную и судебную
Президент Республики Беларусь избирается народом. В соответствии со ст. 81 Конституции выборы Президента назначаются Палатой Представителей не позднее пяти месяцев и проводятся не
позднее двух месяцев до истечения срока полномочий предыдущего
Президента. Если же должность Президента оказалась вакантной,
то выборы проводятся не ранее 30 и не позднее 70 дней со дня открытия вакансии. Сокращенные сроки проведения предвыборных
мероприятий в этом случае устанавливаются Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов.
1
Конституционное право зарубежных стран. С. 567.
2
Òàì æå. Ñ. 572—590.
1
.
2
.
32
I. Кратология: органы государственной власти
В Конституции закреплены важнейшие демократические принципы выборов (всеобщие, свободные, равные, прямые при тайном
голосовании — ст. 64—68), которые должны быть обеспечены в
процессе выборов главы государства, определены требования, которые предъявляются к кандидату в Президенты. Им может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе
35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в стране не менее 10 лет непосредственно перед выборами
(ценз оседлости). Каких-либо требований к национальности кандидата не предусмотрено.
Законодательством Республики Беларусь не устанавливается
ограничений для пребывания кандидата в Президенты на должности в качестве государственного служащего либо на действительной военной службе, не предъявляется требование иметь духовное
звание.
По Конституции Республики Беларусь не предусмотрено избрание наряду с Президентом вице-президента, т.е. лица, непосредственно помогающего главе государства в выполнении его обязанностей, при необходимости даже временно замещающего его. Вторым
лицом по должности является Премьер-министр, поэтому очень
важно их сотрудничество и взаимопонимание.
Полномочия Президента закреплены преимущественно в ст. 84
Конституции, однако и в иных ее статьях, в Законе о Президенте и
других нормативных актах содержатся нормы, посвященные его
правам и обязанностям. К ним относятся следующие.
1. Назначение республиканских референдумов. Президент является единственным лицом, которое может назначить референдум.
Республиканские референдумы назначаются им как по собственной
инициативе, так и по предложению Палаты Представителей и Совета Республики, которое принимается на их раздельных заседаниях
большинством голосов от установленного Конституцией состава
(полного состава) каждой из палат, либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, в том
числе не менее 30 тыс. граждан от каждой из областей и г. Минска
(ст. 74 Конституции).
2. Назначение очередных и внеочередных выборов в Палату
Представителей, Совет Республики и местные представительные
органы. В Конституции разграничены полномочия Президента и
парламента в решении вопросов о проведении выборов. Если это
касается коллегиальных представительных органов, то решение о
назначении выборов принимает Президент (п. 2 ст. 84), а если главы государства — Палата Представителей (п. 3 ст. 97).
2. Конституционные основы органов государственной власти…
33
3. Роспуск палат парламента. Полномочия палат могут быть
прекращены досрочно лишь в случае и в порядке, предусмотренных
Конституцией. Они могут быть досрочно прекращены при отказе в
доверии правительству. Так, согласно ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой Представителей вопрос о доверии правительству по представленной программе или по
конкретному поводу. Если Палата Представителей в доверии отказывает, Президент вправе в 10-дневный срок принять решение об
отставке правительства или о роспуске Палаты Представителей и
назначении новых выборов.
4. Решение кадровых вопросов. Президент назначает членов
Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов; назначает с согласия Палаты Представителей Премьер-министра; назначает председателей
высших судебных инстанций (с согласия Совета Республики — на
должность председателей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда из числа судей этих судов; судей
высших судебных инстанций); Председателя Центризбиркома, Генерального прокурора, Председателя и членов правления Национального банка; назначает судей Конституционного Суда.
5. Как и любой глава государства, Президент Республики Беларусь решает вопросы, связанные с приемом в гражданство, его
прекращением и предоставлением убежища. Он осуществляет помилование осужденных; ведет переговоры и подписывает международные договоры; назначает и отзывает дипломатических представителей.
Без какого-либо специального уполномочия Президент представляет Республику Беларусь в отношениях с другими странами
и международными организациями. Это может проявляться и в
праве подписывать международные договоры, заявлять о позиции страны по отношению к той или иной международной проблеме. Основное ограничение в заключении международных договоров состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции (ст. 8 и 116). Прерогативой Президента как главы государства
является назначение и отзыв дипломатических представителей Республики Беларусь в иностранных государствах и при международных организациях.
6. Согласно п. 22 ст. 84 Конституции в случае стихийного бедствия, катастрофы, а также беспорядков, сопровождающихся насилием либо угрозой насилия со стороны группы лиц и организаций, в результате которых возникает опасность жизни и здоровью
людей, территориальной целостности и существованию государст-
34
I. Кратология: органы государственной власти
ва, Президент вводит на территории страны или в отдельных ее
местностях чрезвычайное положение с внесением в трехдневный
срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
В случаях, предусмотренных законодательством, он вправе отложить проведение забастовки или приостановить ее, но не более чем
на три месяца.
Президент осуществляет руководство Вооруженными силами
Республики Беларусь. Являясь Главнокомандующим Вооруженными Силами, он ответствен перед народом за обеспечение надежной
защиты государства, выполнение международных соглашений по
обороне, осуществление военной политики и военной доктрины
Белоруссии. Президент назначает высший командный состав Вооруженных сил Республики Беларусь. В случае военной угрозы или
нападения Президент вводит на территории Республики военное
положение, объявляет полную или частичную мобилизацию с внесением в трехдневный срок принятого решения на утверждение Совета Республики.
Президент может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него Конституцией и законами (п. 30 ст. 84 Конституции).
Согласно Конституции (ст. 90) парламентом является Нацио-
нальное Собрание Республики Беларусь (Палата Представителей и
Совет Республики) — представительный и законодательный орган.
Выборы нового состава палат парламента назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания
полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы
палат парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат парламента.
Депутатом Палаты Представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший возраста 21 года, членом Совета Республики — гражданин Республики Беларусь, достигший возраста
30 лет и проживающий на территории соответствующей области, г.
Минска не менее пяти лет.
Депутаты Палаты Представителей осуществляют свои полномочия в парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат парламента, депутат Палаты Представителей — депутатом местного Совета депутатов, а член Совета Республики — членом правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты Представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
35
Срок полномочий парламента — четыре года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.
В случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты Представителей или Совета Республики могут быть
прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты Представителей или Совета Республики по решению Президента могут
быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты Представителей. Так, полномочия Палаты
Представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии правительству, выражении вотума недоверия правительству
либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьерминистра. Полномочия Палаты Представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или
грубого нарушения ими Конституции.
Президент принимает решения по этим вопросам не позднее
чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат.
Палаты не могут быть распущены: в период чрезвычайного или
военного положения; в последние шесть месяцев полномочий Президента; в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается
роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.
Парламент состоит из двух палат — Палаты Представителей è
Совета Республики. В Палату Представителей избираются
110 депутатов. Их избрание осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.
Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и г. Минска. Таким образом, восемь ее членов избираются, а еще восемь членов назначаются Президентом.
Каждая из палат парламента обладает самостоятельными полномочиями. Конституция не предусматривает вопросов совместного
ведения палат. Основная функция парламента — законотворческая.
Помимо права вносить изменения в отдельные разделы Конституции и давать ее толкование парламент принимает законы.
В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты Представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об ут-
36
I. Кратология: органы государственной власти
верждении основных направлений внутренней и внешней политики страны; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах
осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и
отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов
и сборов; о принципах осуществления отношений собственности;
об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда
и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административнотерриториального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о
заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного
положения; об установлении государственных наград; о толковании
законов.
Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты
Представителей (а значит, и парламента). Так, в п. 2 ст. 97 дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, однако он не носит исчерпывающего характера.
В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов
законов, которые рассматриваются Палатой Представителей, можно
сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты
Представителей (а значит, и парламента) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных
отношений; во-вторых, факт формулирования этого перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов, как закон, тем самым гарантируется деятельность законодательного органа о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти.
Правительство — это коллегиальный центральный орган государственного управления Республики Беларусь, осуществляющий в
соответствии с Конституцией исполнительную власть и руководство
системой подчиненных ему органов государственного управления и
других органов исполнительной власти.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
37
В отличие от некоторых других государств (например, США),
Конституция Республики Беларусь прямо предусматривает образование и деятельность правительства как коллегиального органа государственной власти, осуществляющего функции управления. Его
основные полномочия закреплены в Конституции, а также в Законе
«О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему
государственных органах». Что касается влияния Президента на
правительство, его деятельность, то оно вполне типично для президентских республик. Президент, хотя юридически не отнесен ни к
одной ветви власти, обладает рядом конституционных полномочий
в сфере исполнительной власти, которые свидетельствуют о том,
что, как и в других президентских республиках, он является реальным главой этой ветви власти.
Конституция 1996 г. не содержит исчерпывающего перечня лиц,
входящих в состав правительства. В ч. 4 ст. 106 Основного закона
лишь указано, что правительство состоит из Премьер-министра, его
заместителей и министров. В состав правительства могут входить и
руководители республиканских органов управления. В соответствии
с п. 7 ст. 84 Конституции структуру правительства определяет Президент; он же назначает на должность и освобождает от должности
заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства. Работой правительства руководит Премьер-министр.
Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным
Президентом. До сформирования нового правительства по поручению Президента правительство, заявившее о сложении полномочий, продолжает их осуществлять.
Формирование правительства обычно начинается с назначения
Президентом Премьер-министра. Оно осуществляется с согласия
Палаты Представителей. Никто, кроме Президента, не вправе выдвигать кандидатуру Премьер-министра. Не допускается и внесение
альтернативной кандидатуры. У депутатов Палаты Представителей
есть лишь одно право — обсудив предложенную кандидатуру, согласиться или не согласиться с предложением Президента.
Решение о даче согласия на назначение на должность Премьерминистра принимается Палатой Представителей тайным голосованием с использованием бюллетеней. Решение этой Палаты о даче
согласия на назначение на должность Премьер-министра должно
быть оформлено постановлением. Если между Президентом и Палатой Представителей по поводу назначения Премьер-министра
возникают разногласия, они преодолеваются в соответствии с процедурой, установленной Конституцией. Так, согласно ч. 5 ст. 106
38
I. Кратология: органы государственной власти
при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьерминистра Палатой Представителей Президент вправе назначить
исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату
Представителей и назначить новые выборы. В законодательстве нет
запрета на повторное внесение в парламент кандидатуры на должность Премьер-министра, поэтому не исключается ситуация, когда
двукратный отказ в даче согласия на назначение Премьер-министра
может последовать относительно как одной и той же, так и иной
(новой) кандидатуры.
Законодательством Республики Беларусь специально не предусмотрена необходимость получения со стороны парламента вотума
доверия составу правительства или его программе для того, чтобы
приступить к исполнению обязанностей. Наоборот, Конституция
предоставляет правительству больше гарантий для его спокойной и
целенаправленной работы, хотя и допускает возможность влияния
парламента на курс правительства. Так, согласно п. 3 ч. 7 ст. 106
Конституции Премьер-министр обязан в двухмесячный срок после
назначения представить парламенту программу деятельности правительства, а в случае ее отклонения также в течение двух месяцев
представить повторную программу его деятельности. Согласно
п. 5 ч. 1 ст. 97 Конституции Палата Представителей заслушивает
Премьер-министра о программе деятельности Правительства и
одобряет или отклоняет ее; повторное отклонение Палатой программы означает выражение вотума недоверия правительству.
Безусловно, что при одобрении программы парламент фактически
выражает доверие правительству и его курсу. В случае отклонения
программы деятельности правительства Палата Представителей определяет в постановлении срок для заслушивания повторной программы деятельности правительства, но не позднее двух месяцев со
дня отклонения программы.
В Конституции предусмотрено, что если программа деятельности правительства все же была одобрена, то вопрос об ответственности правительства не может быть поставлен в течение года после
ее одобрения (п. 7 ст. 97). В данном случае речь идет об определенной зависимости правительства от парламента и даже его ответственности (но в течение определенного периода деятельности). Что
касается главы государства, то исходя из его конституционных правомочий он может привлекать к ответственности (включая и освобождение от должности) членов правительства и до окончания этого срока.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
39
Конституционный Суд включен в главу «Суд» Конституции, тем
самым подчеркивается его принадлежность к судебной власти —
самостоятельной ветви государственной власти. Можно спорить по
данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур — контрольно-надзорным органам, однако несомненно, что Конституционный Суд, как, впрочем, и специализированные органы конституционного контроля других стран, — это особый судебный орган,
осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных
органов.
Правовую основу организации и деятельности Конституционного Суда составляют Конституция, Закон «О Конституционном Суде
Республики Беларусь», принятый парламентом 30 марта 1994 г.
(с изм. от 1995, 1997, 2000 гг.), Регламент Конституционного Суда,
утвержденный Конституционным Судом. Нормы этического характера для судей Конституционного Суда установлены Кодексом чести судьи.
В соответствии с Конституцией контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом (ч. 1 ст. 116). Следовательно:
(1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционно-
го Суда на правотворческий процесс, и прежде всего его результат — принятые нормативные акты;
(2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия
между Конституцией и всеми иными нормативными актами
возможно в допустимых для Конституционного Суда формах,
т.е. путем принятия не только заключений, но и иных его
решений;
(3) ч. 1, как, впрочем, и ч. 7 ст. 116, является базой для разви-
тия компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом;
(4) в силу того что Конституционный Суд — это один из госу-
дарственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности
всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмот-
40
I. Кратология: органы государственной власти
рении подобного рода споров, в том числе в случае осуществления правовой экспертизы Минюстом, МИД о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров.
Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него
системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое
обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других
властных структур — Президента, парламента, правительства, судов,
органов прокуратуры, а также общественной поддержки.
Конституционный Суд — единственный орган судебной власти,
чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в ней
сформулированы лишь принципы и указана их основная функция —
осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в ч. 7 ст. 116, определяется специальным
законом о Конституционном Суде. Следовательно, можно сделать
такие выводы: (1) конституционные положения могут быть развиты
в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов);
(2) недопустимы «размывание» Закона о Конституционном Суде,
попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда
в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в Законе о Конституционном Суде. Именно в Законе о Конституционном Суде, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся
деятельности Конституционного Суда; (3) Законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен
быть основан на положениях Закона о Конституционном Суде.
Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности
нельзя смешивать с чисто статутными. Он вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного
уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат парламента, нормативные акты министерств,
государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]