Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
6. Органы государственной власти
161
Итак, Конституция РФ выделяет четыре основные группы разновидностей органов государственной власти:
(1) органы законодательной (представительной) власти;
(2) органы исполнительной власти;
(3) органы судебной власти;
(4) органы прокуратуры.
Эта конституционная классификация разновидностей органов
государственной власти основная, но не единственная. Допустим,
органами государственной власти выступают ряд избирательных
комиссий — Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом (п. 1
1
ст. 21 Закона «О гарантиях избирательных прав»
), избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 23),
избирательная комиссия муниципального образования является
муниципальным органом и не входит в структуру органов местного
самоуправления (п. 2 ст. 24). Федеральным государственным органом является и Следственный комитет. Так, в соответствии со ст. 1
2
ФЗ о Следственном комитете Российской Федерации
«Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного
судопроизводства».
Возможны и необходимы другие классификации государственных органов: по юридической природе; по характеру компетенции; по порядку образования; по формам организации деятельности; по порядку финансирования.
Рассмотрим классификацию по Конституции РФ.
1. Органами законодательной (представительной) власти являются
Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
законодательные собрания, областные (краевые) думы, иные представительные органы законодательной власти субъектов Федерации.
Выделим наиболее характерные, типичные черты и особенно-
сти, свойственные данной группе органов государственной власти.
1
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. ¹ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. ¹ 24. Ст. 2253; с посл. изм. и доп.: ÑÇ РФ. 2012.
¹ 19. Ст. 2275 (на «Официальном интернет-портале правовой информации»
(www.pravo.gov.ru) 3 мая 2012 г.).
2
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. ¹ 403-ФЗ «О Следственном комитете
Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. ¹ 1. Ст. 15; с посл. изм. и доп.:
ÑÇ РФ. 2011. ¹ 48. С. 6730 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 ноября 2011 г.).
162
II. Теория государственной власти
Это прежде всего сочетание в них двух взаимосвязанных прин-
ципиальных начал: представительного и законодательного.
Представительное начало проявляется в том, что это выборные
органы государственной власти, соответственно на уровнях Российской Федерации — парламенты РФ, а в субъектах РФ — (условно)
парламенты субъектов РФ, т.е. республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.
Представительные начала в организации и деятельности указанных органов состоят в том, что эти органы выражают волю избравших их граждан на территории Федерации и ее субъектов, представляют их интересы во всех сферах и направлениях своей практической деятельности
1
.
Законодательное начало и деятельность являются главной и основной функцией указанных органов и в то же время важнейшим
их признаком
2
.
Взаимосвязь представительного и законодательного начал в характере и организации данных органов имеет глубокий социальнополитический и правовой смысл.
Поскольку в правовом государстве провозглашено господство
закона, законодательной деятельностью могут и должны заниматься
только выборные, представительные органы государственной власти. Поэтому рассматриваемая разновидность органов государственной власти — это особая группа выбранных органов государственной власти, органично интегрированных в систему разделения
властей и сочетающих в своем сложном неоднозначном характере
два принципиальных взаимосвязанных начала: представительное и
законодательное.
2. Органы исполнительной власти
3
. В самом наименовании дан-
ной разновидности органов государственной власти предопределены специфика характера их задач и функций, а также их природы и
форм деятельности.
1
О сути представительства см.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве;
Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1906; Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России: Монография.
М.: ПРИОР, 1999.
2
Булаков О.И. Указ. соч.; Любимов А.П. Парламентское право России: Учеб.
пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-книготорговый центр «Маркетинг», 2002.
3
Ñì.: Елагин Р.И. Óêàç. ñî÷.; Конин Н.М. Óêàç. ñî÷.; Малумов А.Ю., Звоненко Д.П.,
Ершов П.М., Иванов М.В. Óêàç. ñî÷.; Мелехин А.В. Óêàç. ñî÷.; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Óêàç. ñî÷.
6. Органы государственной власти
163
Прежде всего, это задачи и функции по практической организации исполнения Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ. По своей природе органы исполнительной власти существенно отличаются как от органов законодательной,
представительной власти, так и от органов судебной власти.
Прежде всего, это ограниченное в целом развитие и применение выборных начал в организации и деятельности органов
исполнительной власти, доминирование принципа назначения,
единоначалия. В формах деятельности — это господство единоначалия, применяемое в сочетании со сбалансированной коллегиальностью.
Эти особенности природы органов исполнительной власти
обусловлены спецификой их задач и функций, а также полномочиями по организации исполнения, практического осуществления совокупности мероприятий по преобразованию экономической и социальной сферы, формированию и упрочению рыночных отношений.
Конечно, сфера управленческих действий исполнительных органов значительно
ýже в современных условиях по сравнению с
тем, что было в длительный период господства жесткой административно-командной системы.
3. Органы судебной власти. Эти органы значительно отличаются и
от органов законодательной (представительной) власти, и от органов
исполнительной власти своими специфическими характером и при-
1
родой, а также задачами и функциями, формами их осуществления
.
Во-первых, правосудие в России осуществляется только судом,
что означает недопущение создания чрезвычайных судебных органов.
Во-вторых, это специфический правоохранительный характер
судебной ветви государственной власти, правосудия, что существенно выделяет органы судебной власти — суды — из совокупности
органов государственной власти России.
В-третьих, осуществляется судебная власть посредством особых
процессуальных форм — конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Интересна сама установленная Основным законом страны демократическая последовательность форм судопроизводства. На первом месте — цивилизованное, новое для России конституционное
судопроизводство; на втором месте — гражданское судопроизводство, соответствующее духу демократии и букве Конституции РФ, в
1
Судебная власть; Судебная власть в России. Роль судебной практики: Учеб. по-
собие / Сост. Ю.А. Тихомиров. М.: ГУ ВШЭ, 2002.
164
II. Теория государственной власти
частности ст. 2 Конституции РФ о человеке, его правах и свободах
как высшей ценности и о признании, соблюдении и защите прав и
свобод человека и гражданина как обязанности государства; третье
место отведено административному судопроизводству и, наконец,
четвертое — уголовному судопроизводству.
4. Органы прокуратуры. Определение природы этих органов,
выделение их задач и функций вызывает наибольшие проблемы.
К тому же эти вопросы не нашли в Конституции РФ какого-либо
урегулирования.
Более того, положения о прокуратуре (ст. 129) включены в гл. 7
Конституции РФ «Судебная власть», что не отражает места и природы прокуратуры как государственной институции. Прокуратура
РФ и органы прокуратуры соответствующих уровней и ступеней
существенно отличаются от всех других разновидностей органов
государственной власти. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным
прокурором РФ по согласованию с ее субъектами; иные прокуроры
назначаются Генеральным прокурором РФ.
Таким образом, характеризуя природу и правовой статус прокуратуры как государственного института, следует отметить назначенческий порядок ее формирования, отсутствие каких-либо элементов
выборности, жесткую централизацию ее системы, слабость горизонтальных связей, регламентированную субординацию.
Организационные, а также имеющие существенное значение
функциональные особенности серьезно отличают органы прокуратуры от других разновидностей органов государственной власти.
Можно сформулировать такое общее определение органов прокуратуры: это специфическая разновидность органов государственной власти, отличающаяся значительными особенностями порядка
формирования, правоохранительной функциональной направленностью, доминированием единоначальных форм деятельности.
Конечно, возможны и другие определения с применением иных
критериев и признаков, что и находит свое отражение в специальной литературе, посвященной прокуратуре, прокурорскому надзору,
органам прокуратуры
1
См. работы К.Ф. Гуценко, Н.Д. Ковалева, а также Б.Н. Габричидзе, Б.Л. Елисеева, А.Г. Чернявского. См. также: Правоохранительные органы в Российской
Федерации. М.: ДИС, 2002.
1
.
6. Органы государственной власти
165
Сформулируем общие положения, касающиеся понимания конституционного статуса органов государственной власти и его основных элементов.
Понятия «правовой статус» и «государственно-правовой статус»
1
органа значительно шире понятия «конституционный статус»
.
Специфика последнего обусловлена природой Конституции,
призванной регулировать принципы и основные стороны, наиболее
устойчивые общественные отношения, главные, принципиальные
положения, рассчитанные на длительный период действия. В самом
общем виде конституционный статус государственного органа — это
определяемые нормами конституционного законодательства основные элементы его правового положения, ярче других выражающие
2
характерные черты строя и правопорядка
.
Конституция представляет собой прочную базу для текущего законодательства, в том числе посвященного правовому статусу органов. Ее нормы имеют исходное значение для характеристики природы, места и роли государственных органов в политической системе общества.
В первую очередь сказанное относится к представительным органам.
Первоосновой статуса государственных органов выступает конституционный статус, обеспечивающий стабильность государственного аппарата, укрепление законности в его деятельности. В то же
время конституционный статус является предпосылкой динамичности правового статуса, которая находит отражение главным образом
в актах текущего законодательства.
Можно говорить об определенной условности понятия «конституционный статус». Ведь в принципе статус государственного органа един и конституционные нормы устанавливают его основы. Однако, учитывая особую значимость и специфику конституционного
регулирования положения государственных органов, мы обобщаем
1
С этими двумя понятиями тесно связан институт правового регулирования.
Например, как отмечает С.А. Авакьян, правовое регулирование основ организации
и деятельности органов есть юридическое оформление их фактического статуса,
связанного с функциями представительных учреждений (см.: Авакьян С.А.
Правовое регулирование деятельности Советов: Конституционные основы, теория и практика. М., 1980. С. 9).
2
Такое понимание сущности конституционного статуса в целом утвердилось в
литературе. Например, в монографии «Конституционные основы народовластия
в СССР» говорится: «Специфика конституционного статуса обусловлена назначением и самой природой Конституции, которая призвана закреплять основополагающие, руководящие начала организации общества и государства и регулировать основные, наиболее существенные общественные отношения» (С. 204).
166
II. Теория государственной власти
всю совокупность элементов, составляющих это регулирование с
помощью Конституции, термином «конституционный статус».
Для государствоведения в целом одним из ключевых может
быть понятие «государственный институт». Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации,
оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для решения определенных государственных задач. Возможно выделение типов государственных институтов.
Вопрос о соотношении конституционного и правового регулирования государственных органов сложен, причем иногда консти-
1
туционный статус органа государства трактуется расширительно
.
Государственное право исследует главным образом конституционный статус органа государства: формулирует понятие органа, выясняет конституционное положение органов государства, анализирует конституционную систему его органов, изучает конституционные основы их организации и взаимоотношений, функции, структуру, основные организационно-правовые формы деятельности.
Какие же элементы правового статуса государственного органа
являются предметом именно конституционного закрепления? Прежде всего, Конституция РФ определяет правовое положение основных видов государственных органов. Анализ конституционного законодательства и современных тенденций государственного строительства показывает, что конституционный статус становится все
более содержательным и динамичным. Он включает в себя разнообразные и сложные элементы.
К сказанному выше мы считаем необходимым добавить следующее. В течение многих лет к числу органов государственной
власти причислялись только Советы. Все другие органы — органы
исполнительной власти (государственного управления), органы
суда (органы судебной власти) и органы прокуратуры — не относились к числу органов государственной власти, что существенно
ограничивало их реальный государственно-властный потенциал,
наносило серьезный вред принципам народовластия, демократизма, цивилизованности.
Конституция РФ в ст. 10 и 11, а также в ряде других статей и
норм развенчала утопическую и антидемократическую теорию монопольного всевластия, упразднила эти органы, провозгласила глу-
1
С.А. Авакьян подчеркивает, что конституционное регулирование занимает наиболее ответственное место в системе правового регулирования, оно касается так или
иначе всех элементов предмета правового регулирования; в конституциях содержатся
нормы об основах организации, «наиболее фундаментальные и исходные для всех
представительных органов» (Авакьян С.А. Указ. соч. С. 114—115).
6. Органы государственной власти
167
боко демократический, цивилизованный принцип разделения властей, в соответствии с которым все разновидности государственных
органов стали органами государственной власти. Это был серьезный шаг вперед в глубоко демократическом развитии российской
государственности и ее теории.
Теперь обратимся к институциональной характеристике органов государственной власти и субстанциальной проблеме нашего
труда — проблеме теории органов государственной власти.
Это суждение означает, что в данной части раздела обозначены
в фрагментарном виде самые обобщенные, ведущие контуры и линии проблемы и тем самым начат анализ проблемы теории органов
государственной власти.
Таким образом, можно рассматривать весь данный фрагмент в
связке-триаде (государство — государственная власть — органы государственной власти) — как своеобразное теоретическое начало,
предвосхищение, предпосылку к проблеме в целом.
Обратимся к системе органов государственной власти. Отметим,
что среди ключевых, ведущих, фундаментальных институтов, понятий, категорий, входящих в сферу теории государства и российской
государственности, одно из ведущих мест занимает именно проблема «системы органов государственной власти», которая имеет конституционное закрепление (ст. 12; п. «н» ст. 72).
К сожалению, в Конституции РФ 1993 г. не раскрывается содержание этого института, что в известной мере затрудняет его интерпретацию, характеристику. Подчас даже возникает вопрос: что
же, какое конкретное содержание вложено в Конституции РФ в
термин «система органов государственной власти»?
Если исходить и руководствоваться ст. 10 Конституции РФ,
провозглашающей принцип разделения властей, и ст. 129, в соответствии с которой прокуратура РФ включена в гл. 7, посвященную
статусу судебной власти — одной из ветвей государственной власти,
то прокуратура может рассматриваться как институция государственной власти.
Поэтому с учетом ранее высказанных нами и коллегами суждений система органов государственной власти — это функционально
и организационно объединенная взаимосвязанная в единое целое
совокупность органов законодательной, представительной власти,
органов исполнительной власти, органов судебной власти, а также
органов прокуратуры.
Понятно, что данное утверждение-определение не исчерпывает
всех возможных элементов этого феномена, имеет существенные резервы расширения и совершенствования. Это самая общая, первона-
168
II. Теория государственной власти
чальная и одновременно базовая, основанная на Конституции РФ
1993 г. характеристика понятия «система органов государственной власти», вариант ее общего определения. Но данное положение не может
заменить развернутое и всестороннее определение этого института.
Поэтому рассмотрим проблему в широком и полигранном плане.
1
Вначале выделим следующее
. Данную проблему либо отдельные ее
аспекты анализировали конституционалисты-государствоведы, административисты, теоретики права и государства. В самом общем виде
система органов государства есть некая органическая совокупность
государственных органов и институций
2
.
Наиболее значимыми либо, по крайней мере, доминирующими
для признания определенных совокупностей государственных органов в качестве системы или подсистемы должны быть такие признаки: функциональная, т.е. предметная (в широком смысле слова)
общность, единство стратегических целей, задач, реализуемых в
разветвленных вариантах разнообразий, и многогранность конкретных полномочий; устойчивые организационные (координационные,
иерархические, субординационные и иные этого рода) отношения и
связи; деятельность систем (подсистем) как самостоятельных образований; другие специфические черты и особенности.
Возможны разные варианты понятия и тем более построения
системы органов государственной власти. Начнем с характеристики
этой проблемы в Конституции РФ. В ней содержится ряд правовых
норм, посвященных регулированию этой многогранной проблемы.
В то же время в Конституции РФ используются разные по
смыслу и значению, хотя и близкие, понятия: единство системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5); система органов государственной власти (ст. 12); система федеральных органов законодательной,
исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71); общие принципы
организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления (п. «н» ст. 72).
В связи с этим обращает на себя внимание ч. 2 ст. 77, о которой
уже ранее упоминалось. Все вышеперечисленные нормы и положения, содержащиеся в Конституции РФ, важны, но не равнозначны,
требуют разъяснения, соответствующей интерпретации.
Прежде всего, самый общий термин — «система органов государственной власти». Конституция РФ не дает четкого ответа на
вопрос о том, какое конкретное содержание вкладывается в это
фундаментальное понятие.
1
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Óêàç. ñî÷.
2
Ñì. îá ýòîì: Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в Российской
Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1998. С. 2, 11—13, 15 и др.
6. Органы государственной власти
169
Исходя из анализа ч. 3 ст. 5 Конституции РФ, можно полагать,
что приведенная формулировка имеет в виду совокупность органов
государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Если же основываться на норме о единстве системы государственной власти, а также ст. 10 Конституции РФ, то следует иметь в
виду совокупность органов законодательной (представительной)
власти, исполнительной власти, судебной власти. Возможны и иные
подходы к понятию «система органов государственной власти».
В связи с этим представляет интерес теоретический подход, использованный Б.П. Елисеевым при анализе данной проблемы, —
1
разделение проблемы на определенные «блоки»
.
Ê теоретическому «блоку» автор относит:
(1) системообразующие принципы и определение системы орга-
нов государственной власти в Российской Федерации как
сочетание трех ветвей власти, структурно и организационно
разделенных (по выполняемым функциям и занимаемым
уровням), вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих
функции государства;
(2) комплексное определение органа государственной власти
как составной части механизма государства, действующего в
сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, выступающего по поручению государства и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции
и издающего нормативные акты.
 конституционно-правовой «блок» Б.П. Елисеев включает поло-
жения:
x о необходимости разработки правового механизма, обязываю-
щего главу государства при определении основных направлений внутренней и внешней политики учитывать мнение Федерального Собрания Российской Федерации и позволяющего
эффективно реализовывать согласованные политические установки через систему органов исполнительной власти;
x о приостановлении практики регулирования федеративных
отношений путем заключения двусторонних договоров до
принятия Федерального закона «О принципах и порядке раз-
1
Елисеев Б.П. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12—14.
170
II. Теория государственной власти
граничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором следует предусмотреть более детальное распределение предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Федерации
и ее субъектов; одновременном анализе исполнения обязательств по ранее заключенным договорам и приведении их в
соответствие с вышеупомянутым законом;
x о необходимости разработки правовой основы, позволяющей
субъекту РФ самостоятельно назначать (избирать) своего
представителя (не являющегося главой исполнительной власти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на
постоянной основе.
 административно-правовом «блоке» формулируются следую-
щие направления по совершенствованию системы органов государственной власти:
x создание устойчивого механизма взаимодействия контроль-
ных органов власти путем принятия Федерального закона
«О государственном контроле» и образования федерального
контрольного органа в системе исполнительной власти на основе ликвидируемых Главного контрольного управления Президента РФ и института полномочных представителей Президента РФ в регионах с возложением руководства таким органом на Президента РФ в порядке, установленном ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»;
x укрепление вертикали исполнительной власти за счет созда-
ния в субъекте РФ органа федеральной исполнительной власти как элемента, интегрирующего территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти;
x уточнение конституционных положений о статусе органов ме-
стного самоуправления, позволяющих субъектам Федерации
создавать органы местной государственной власти на уровне
административно-территориальных единиц, т.е. расширить
территориальные пределы действия государственной власти.
Чрезвычайно важным элементом анализа проблемы в данной
плоскости является создание федеральных округов и в них, помимо
полномочных представителей Президента РФ, органов соответствующих федеральных министерств — МВД России, Минюста России и др.
Конституция РФ 1993 г. внесла существенный научно-теорети-
ческий и терминологический вклад в разработку и перечень поня-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]