Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
13. Система органов исполнительной власти
261
ной власти. Среди них и указ бывшего Президента РФ Д.А. Медведева, который он издал во исполнение Конституции РФ 12 мая
2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», который также видоизменялся. Последние
изменения в данный указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. указом ¹ 271
1
, и указ ныне действующего Президента РФ
В.В. Путина от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных
органов исполнительной власти», в который также успели внести
изменения 25 июня 2012 г
2
.
Значение, во многом новаторское содержание и характер перечисленных выше нормативных, по существу конституционного значения, актов Президента РФ существенны, актуальны и авторитетны, требуют рассмотрения ввиду исключительной важности не
только для характеристики института (феномена) исполнительной
власти, других ветвей государственной власти, но и в целом для
развития и анализа административного права России на современном этапе, а также частично — конституционного права.
В сравнительном плане (компаративистики) рассмотрим вышеназванные акты, поскольку эти акты, вместе взятые, составляют
концепцию и вслед за Конституцией РФ научно-теоретическую и
правовую основу нашего исследования. Начнем характеристику с
анализа указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти»
3
.
Круг проблем, аспектов, задач, функций, которые охватываются
данным указом, широк, масштабен, полифункционален; он касается в той или иной степени многих разделов нашей книги. Этот и
другие указы Президента РФ особо значимы для проблематики исполнительной власти, ее органов, структур, институций. Выделим в
данном указе наиболее существенные моменты, новеллы, усовершенствования.
Рассмотрение этого концептуального указа имеет «сквозной»
смысл и характер и в то же время касается в разных частях и объемах и других глав книги. Причем наряду с конкретными вопросами,
элементами характеризуется общая картина, «глобальный рисунок»
реформированной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
1
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 10. Ñò. 1057.
2
Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2012. ¹ 22. Ст. 2754; с посл. изм. и доп.:
ÑÇ РФ. 2012. ¹ 27. Ст. 3679 (на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru) 25 мая 2012 г.).
3
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
262
V. Исполнительная власть
Указ построен по дифференцированному принципу и состоит
из комплекса норм-установлений и др. Необходимо подчеркнуть,
что в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112
Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от
17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федера-
1
öèè»
постановляется:
(1) установить, что в систему федеральных органов исполни-
тельной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;
(2) установить, что функции федерального органа исполнитель-
ной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации; функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, — постановлением Правительства Российской Федерации.
Для целей Указа вводятся следующие положения.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается:
x издание на основании и во исполнение Конституции Россий-
ской Федерации федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами
государственной власти, органами местного самоуправления,
их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами; правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под функциями по контролю и надзору понимаются:
x осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими
лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
x выдача органами государственной власти, органами местно-
го самоуправления, их должностными лицами разрешений
(лицензий) на осуществление определенного вида деятель-
1
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с посл. изм.
и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 1.
13. Система органов исполнительной власти
ности и (или) конкретных действий юридическим лицам и
гражданам;
x регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда-
ние индивидуальных правовых актов.
Под функциями по управлению государственным имуществом по-
нимается:
x осуществление полномочий собственника в отношении феде-
рального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление
находящимися в федеральной собственности акциями откры-
тых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается:
x предоставление федеральными органами исполнительной
власти непосредственно или через подведомственные им
федеральные государственные учреждения либо иные орга-
низации безвозмездно или по регулируемым органами го-
сударственной власти ценам услуг гражданам и организа-
циям в области образования, здравоохранения, социальной
защиты населения и в других областях, установленных фе-
деральными законами (подп. «д» в ред. указа Президента
РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649).
Далее следует определение характера и правового статуса феде-
ральных органов исполнительной власти.
Федеральное министерство:
x является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим функции по выработке государственной поли-
тики и нормативно-правовому регулированию в установлен-
ной актами Президента Российской Федерации и Правитель-
ства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное
министерство возглавляет входящий в состав Правительства
Российской Федерации министр Российской Федерации (фе-
деральный министр);
x на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, феде-
ральных законов, актов Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации самостоятельно
осуществляет правовое регулирование в установленной сфе-
ре деятельности, за исключением вопросов, правовое регу-
лирование которых в соответствии с Конституцией Россий-
ской Федерации, федеральными конституционными закона-
263
264
V. Исполнительная власть
ми, федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осущест-
вляется исключительно федеральными конституционными
законами, федеральными законами, актами Президента Рос-
сийской Федерации и Правительства Российской Федерации;
x в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять
функции по контролю и надзору, а также функции по управ-
лению государственным имуществом, кроме случаев, устанав-
ливаемых указами Президента Российской Федерации или
постановлениями Правительства Российской Федерации
(подп. «в» в ред. указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.
¹ 649);
x осуществляет координацию и контроль за деятельностью находя-
щихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
В этих целях федеральный министр осуществляет следующие
функции:
x утверждает ежегодный план и показатели деятельности феде-
ральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их
исполнении;
x вносит в Правительство Российской Федерации по представ-
лению руководителя федеральной службы, федерального
агентства проект положения о федеральной службе, феде-
ральном агентстве; предложения о предельной штатной чис-
ленности федеральной службы, федерального агентства и
фонде оплаты труда их работников;
x вносит в Министерство финансов Российской Федерации
предложения по формированию федерального бюджета и фи-
нансированию федеральных служб и федеральных агентств;
x вносит в Правительство Российской Федерации проекты
нормативных правовых актов, относящихся к определенной
ему сфере деятельности и к сферам деятельности федераль-
ных служб и федеральных агентств, находящихся в его веде-
нии, если принятие таких актов относится в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными кон-
ституционными законами, федеральными законами к компе-
тенции Правительства Российской Федерации;
x во исполнение поручений Президента Российской Федера-
ции, Председателя Правительства Российской Федерации да-
ет поручения федеральным службам и федеральным агентст-
вам и контролирует их исполнение;
x имеет право отменить противоречащее федеральному законо-
дательству решение федерального агентства, федеральной
13. Система органов исполнительной власти
службы, если иной порядок отмены решения не установлен
федеральным законом. Положения данного документа, ка-
сающиеся порядка назначения федеральным министром за-
местителей руководителей федеральных служб, федеральных
агентств, кроме руководителей федеральных служб, феде-
ральных агентств, руководство деятельностью которых осуще-
ствляет Президент РФ, вступают в силу со дня вступления в
силу федерального конституционного закона о внесении со-
ответствующих изменений в Федеральный конституционный
закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Рос-
сийской Федерации» (абз. 3 п. 26 данного документа);
x назначает на должность и освобождает от должности по пред-
ставлению руководителей федеральных служб, федеральных
агентств заместителей руководителей федеральных служб, фе-
деральных агентств, за исключением заместителей руководи-
телей федеральных служб, федеральных агентств, руководство
деятельностью которых осуществляет Президент Российской
Федерации;
x назначает на должность и освобождает от должности по пред-
ставлению руководителя федеральной службы, федерального
агентства, руководителей территориальных органов федераль-
ной службы, федерального агентства, за исключением руко-
водителей территориальных органов федеральной службы,
федерального агентства, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации;
x осуществляет координацию деятельности государственных
внебюджетных фондов.
В этих целях федеральный министр осуществляет также сле-
дующие функции:
x вносит в Правительство Российской Федерации предложение
о назначении на должность (освобождении от должности) ру-
ководителя государственного внебюджетного фонда;
x принимает нормативные правовые акты по сферам деятель-
ности государственных внебюджетных фондов;
x вносит в Правительство Российской Федерации проекты
нормативных правовых актов, регулирующих деятельность го-
сударственных внебюджетных фондов;
x вносит в Правительство Российской Федерации по представ-
лению руководителя государственного внебюджетного фонда
проекты федеральных законов о бюджете государственного
265
266
V. Исполнительная власть
внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государст-
венного внебюджетного фонда;
x назначает проверки деятельности внебюджетных фондов в
случаях, устанавливаемых федеральным законом.
Федеральная служба:
x является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим функции по контролю и надзору в установ-
ленной сфере деятельности, а также специальные функции в
области обороны государственной безопасности, защиты и
охраны Государственной границы Российской Федерации,
борьбы с преступностью, общественной безопасности. Феде-
ральную службу возглавляет руководитель (директор) феде-
ральной службы. Федеральная служба по надзору в установ-
ленной сфере деятельности может иметь статус коллегиально-
го органа;
x в пределах своей компетенции издает индивидуальные право-
вые акты на основании и во исполнение Конституции Рос-
сийской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов Президента Российской Федера-
ции и Правительства Российской Федерации, нормативных
правовых актов федерального министерства, осуществляюще-
го координацию и контроль за деятельностью службы. Феде-
ральная служба может быть подведомственна Президенту
Российской Федерации или находиться в ведении Правитель-
ства Российской Федерации;
x не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности
нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанав-
ливаемых указами Президента Российской Федерации или
постановлениями Правительства Российской Федерации, а
федеральная служба по надзору — также управление государ-
ственным имуществом и оказание платных услуг (в ред. указа
Президента РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649).
Федеральное агентство:
x является федеральным органом исполнительной власти, осу-
ществляющим в установленной сфере деятельности функции
по оказанию государственных услуг, по управлению государ-
ственным имуществом и правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору. Федеральное
агентство возглавляет руководитель (директор) федерального
агентства. Федеральное агентство может иметь статус колле-
гиального органа;
13. Система органов исполнительной власти
267
x в пределах своей компетенции издает индивидуальные право-
вые акты на основании и во исполнение Конституции Рос-
сийской Федерации, федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов и поручений Президента Россий-
ской Федерации, Председателя Правительства Российской
Федерации и федерального министерства, осуществляющего
координацию и контроль за деятельностью федерального
агентства. Федеральное агентство может быть подведомствен-
но Президенту Российской Федерации;
x не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование
в установленной сфере деятельности и функции по контролю
и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Прези-
дента Российской Федерации или постановлениями Прави-
тельства Российской Федерации и (в ред. указа Президента
РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649).
Далее следуют вопросы взаимоотношений федеральных мини-
стерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и нахо-
дящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств,
полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также
порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.
Установленные указом ограничения полномочий федеральных
органов исполнительной власти не распространяются на полномочия их руководителей по управлению имуществом федеральных органов исполнительной власти, закрепленным за ними на праве оперативного управления, по решению кадровых вопросов и вопросов
организации деятельности федерального органа исполнительной
власти, а также на полномочия по контролю деятельности в возглавляемых ими федеральных органах исполнительной власти.
Руководители федеральных органов исполнительной власти, ру-
ководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.
Порядок взаимодействия между федеральными органами ис-
полнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, а также порядок их взаимодействия с иными федеральными органами исполнительной власти устанавливается Президентом Российской Федерации.
Положения о федеральных органах исполнительной власти,
руководство деятельностью которых осуществляет Президент Рос-
268
V. Исполнительная власть
сийской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации.
Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за ис-
ключением руководителей (их заместителей) федеральных служб,
федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Российской
Федерации по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль за деятельностью федеральных
служб, федеральных агентств.
Положения данного документа, касающиеся порядка назначе-
ния федеральным министром заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, кроме руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ, вступают в силу со дня вступления в силу федерального конституционного закона о внесении
соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации» (абз. 3 п. 26 данного Закона).
Заместители руководителей федеральных служб, федеральных
агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных
служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых
осуществляет Президент Российской Федерации, назначаются на
должность и освобождаются от должности соответствующим федеральным министром по представлению руководителей федеральных
служб, федеральных агентств.
Порядок назначения на должность руководителей и членов кол-
легиальных органов управления федеральных служб и федеральных
агентств, имеющих статус коллегиального органа, определяется
Правительством Российской Федерации, если иное не установлено
федеральным законом.
В целом, анализируя указ Президента РФ от 9 марта 2004 г.
1
,
мы в интересующих научно-теоретическом и учебном планах устанавливаем серьезные, по существу кардинальные изменения, дополнения, новеллы в теории и практике конституционного и в решающей степени административного права, а также частичные изменения в муниципальном праве и ряде других правовых отраслей
2
и образований; упразднение государственных комитетов
1
Óêàç Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945;
с послед. изм. и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 4. Ñò. 369.
2
Частично комитеты были вновь образованы на основании внесенных изменений в данный указ.
; видоиз-
13. Система органов исполнительной власти
269
менение функций и количества федеральных министерств, их статусов; создание и развитие совокупности новых органов исполнительной власти в формах (видах) федеральных служб, федеральных
агентств и др.
Это глубоко новеллистический указ Президента РФ, ознаменовавший новый этап в развитии законодательства в сферах ведущих
отраслей российского права — конституционного права, административного права, существенно пополнивших теорию органов государственной власти, особенно статутные аспекты, охватывающие
органы исполнительной власти.
Обобщенно можно отметить следующее: (1) формулирование
четкой лаконичной системы федеральных органов исполнительной
трехзвенной структуры власти; (2) введение таких новых понятий,
категорий, как функции по принятию нормативных правовых
актов; (3) определение функций по контролю и надзору, их понятие и содержание; (4) совершенствование и уточнение правового
статуса федеральных министерств; (5) существенное сокращение
числа федеральных министерств, хотя стоит отметить, что количество
структурных единиц высшей исполнительной власти если и уменьшилось, то незначительно.
Мы коснулись основных контуров, касающихся реформирования
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
Разумеется, что сохраняются, имеются и другие заметные, актуальные
и содержательные моменты и аспекты, которые мы не смогли рассмотреть вследствие ограниченного объема нашего учебного труда.
Рассмотрим некоторые аспекты указов Президента РФ от 20 мая
2004 г. ¹ 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»
1
и от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» с после-
2
дующими редакциями
. Выделим следующее. В указе от 20 мая
2004 г. ¹ 649 устанавливается, что в целях совершенствования
структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве
3
Российской Федерации»
необходимо преобразовать Министерство
1
В ред. указов Президента РФ от 28 июля 2004 г. ¹ 976; от 13 сентября 2004 г.
¹ 1168.
2
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ñ ïîñë. èçì. è äîï. ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 4. Ñò. 369.
3
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с посл. изм.
и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 5. Ñò. 458.
270
V. Исполнительная власть
транспорта и связи Российской Федерации в Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство информационных
технологий и связи Российской Федерации, передав в ведение Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации Федеральную службу по надзору в сфере связи и Федеральное агентство связи. Далее образовать:
x Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу
окружающей среды, руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации;
x Федеральную службу по надзору за соблюдением законода-
тельства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, подведомственную Министерству культуры, и
массовых коммуникаций Российской Федерации, передав ей
функции по регистрации средств массовой информации;
x Федеральное агентство геодезии и картографии, подведомст-
венное Министерству транспорта Российской Федерации;
x Федеральное агентство по информационным технологиям,
подведомственное Министерству информационных технологий и связи Российской Федерации.
Кроме того, преобразовать Федеральную службу по технологическому надзору и Федеральную службу по атомному надзору в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации.
Установить, что руководство Федеральной службой по тарифам,
Федеральной службой государственной статистики, Федеральным
космическим агентством, Федеральным агентством по атомной
энергии осуществляет Правительство Российской Федерации.
Далее преобразовать:
x Федеральную службу по техническому регулированию и мет-
рологии в Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, подведомственное Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации;
x Федеральную службу по надзору в сфере экологии и приро-
допользования в Федеральную службу по надзору в сфере
природопользования, передав функции в сфере экологического надзора Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору;
x Федеральное агентство по науке в Федеральное агентство по
науке и инновациям.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]