Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
14. Органы исполнительной власти РФ
321
Важным моментом функционирования исполнительной власти
выступают взаимоотношения Правительства Российской Федерации с Президентом Российской Федерации. При этом следует
подчеркнуть, что обеспечение согласованного функционирования
и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других
органов государственной власти является залогом его успешной
работы. В первую очередь мы рассматриваем взаимоотношения
Правительства Российской Федерации с Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным
законом «О Правительстве Российской Федерации»
1
обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие Правительства
Российской Федерации и других органов государственной власти.
Президент имеет право председательствовать на заседаниях
Правительства и на заседаниях Президиума Правительства Российской Федерации.
Особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти (в ред. Федерального конституционного закона
от 19 июня 2004 г. ¹ 4-ФКЗ). Президент Российской Федерации в
соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти,
ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций
и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по
представлению Председателя Правительства Российской Федерации
положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия
как Верховный главнокомандующий Вооруженными силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.
Президент Российской Федерации руководит непосредственно
и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, которые непосредственно подчинены
ему и находятся в ведении соответствующих федеральных министерств.
Президент Российской Федерации распределяет функции между
этими федеральными органами исполнительной власти. В случае
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 1.
322
V. Исполнительная власть
изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных
законов о внесении соответствующих изменений в федеральные
законы он может перераспределять установленные федеральными
законами функции федеральных органов исполнительной власти,
деятельностью которых он руководит.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.
Президент Российской Федерации имеет право отмены актов
Правительства Российской Федерации. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента
Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Как известно, Председатель Правительства Российской Федерации может временно исполнять обязанности Президента Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, именно Председатель Правительства Российской Федерации временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации. Именно такая ситуация сложилась в конце
1999 г., когда досрочно прекратил исполнение полномочий первый
Президент России Б.Н. Ельцин, и до выборов, а затем инаугурации
их исполнял Председатель Правительства В.В. Путин. Опыт показал надежность этого механизма, поскольку в данный трудный момент удалось избежать кризиса в обществе в связи с прекращением
исполнения полномочий первым Президентом России.
В Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе
«О Правительстве Российской Федерации» нормами прямого действия
регламентирована отставка Правительства Российской Федерации и
сложение Правительством Российской Федерации своих полномочий.
Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия
перед вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении Правительством Российской Федерации своих
полномочий оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации в день вступления в должность Президента Российской Федерации.
14. Органы исполнительной власти РФ
323
Правительство Российской Федерации может подать в отставку,
которая принимается или отклоняется Президентом Российской
Федерации.
Президент Российской Федерации вправе принять решение об
отставке Правительства Российской Федерации, в том числе и в
предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях
выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии
Правительству Российской Федерации.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство
Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
Таким образом, основываясь на нормативном материале, в
первую очередь на Конституции России, Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», указах Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. ¹ 649 и последующими изменениями
в 2005, 2006 гг. «Структура федеральных органов исполнительной
власти»
федеральных органов исполнительной власти»
¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
1
), от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры
2
, îò 21 ìàÿ 2012 ã.
3
других нормативных правовых актах и документах, подчеркиваем:
речь идет о принципиального характера, концептуальном реформировании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
В данном анализе была частично синтезирована гамма проблем
и вопросов, вытекающих или содержащихся в названных нормативных правовых актах. Они знаменуют процесс активизации административной реформы, прежде всего в такой сфере, как в целом
исполнительная власть, органы исполнительной власти; появление
новых органов, структур и институций; реформу федеральных министерств; создание таких новых разновидностей федеральных ор-
1
Óêàç Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945 (с изм.
от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.).
2
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 4. Ñò. 369.
3
ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 22. Ñò. 2754; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ РФ. 2012. ¹ 27.
Ст. 3679 (на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
25 мая 2012 г.).
324
ганов исполнительной власти, как федеральные службы и федеральные агентства, и значительное сокращение числа федеральных
министерств за счет их модернизации, укрупнения, создания по
существу супер(гипер)министерств, например Министерства экономического развития и торговли и др.
В заключение сформулируем общий итоговый вывод по содержанию этой существеннейшей части проблемы: приведенные мнения, взгляды, суждения, определения, характеристики, а также правовые материалы (некоторые положения об исполнительных органах) являются в своей совокупности заметным дополнением, «приращением» знаний, представлений в сфере формирования концепции, основ теории органов государственной власти России, позволяют взглянуть на теоретические аспекты статуса органов государственной власти с позиций концепции и особенностей характера
исполнительной власти, органов этой власти.
V. Исполнительная власть
Раздел
VI
Судебная власть
и органы судебной власти
Глава 15. Судебная власть в системе разделения
властей
Глава 16. Судебная система в Российской Федерации
Глава 17. Конституционный Суд Российской Федера-
ции и конституционное правосудие
Глава 18. Верховный Суд Российской Федерации
Глава 19. Высший Арбитражный Суд Российской
Федерации
Глава 20. Прокуратура: понятие и предназначение
Глава 21. Следственный комитет
Глава
15
Судебная власть
в системе разделения властей
Существенные особенности судебной власти в системе разделения
властей — своеобразие, уникальность и сложность, требующие
взгляда специалистов-профессионалов. Поэтому сразу ориентируем читателя на фундаментальную монографию «Судебная власть»
под редакцией И.Л. Петрухина
аспектов:
(а) судебная власть;
(б) органы судебной власти.
Это целостная, единая и монолитная (слитная) характеристика
проблемы.
Посмотрим на некоторые позиции авторского коллектива,
представленные в упомянутой монографии. Книга интересная и
содержательная, является серьезным подспорьем в формировании основ теории органов государственной власти. В первую
очередь выделяем единый общий и целостный подход к проблеме судебной власти и органов судебной власти.
Полагаем возможным в учебных целях дать общее определение
судебной власти: это одна из ветвей государственной власти, пред-
ставляющая собой властную деятельность соответствующих (разновидных судебных) органов по осуществлению правосудия посредством
конституционного, гражданского, административного и уголовного
судопроизводства.
Представляем также уместным в учебных целях дать характеристику и общей теории судебной власти с учетом известных наработок исследователей по данной проблеме, которые нашли отражение
и в обозначенной выше монографии
1
. Это рассмотрение двух ведущих
2
, а также в работах других ав-
1
Судебная власть / Под ред. И.Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби», 2003.
2
Òàì æå. Ñ. 13—72.
15. Судебная власть в системе разделения властей
327
торов1, в том числе и в фундаментальном шеститомном издании
О.Е. Кутафина, В.М. Лебедева, Г.Ю. Семигина «Судебная власть в
2
России: история, документы»
.
Теоретическое исследование судебной власти, включая вопрос о
ее наличии или отсутствии, затрудняется необходимостью избежать
отождествления этой ветви власти с судебной системой.
Дело в том, что на эмпирическом уровне в государственноорганизованном обществе судебная власть предстает в виде системы органов (должностных лиц), разрешающих юридически
значимые споры (т.е. те споры, которые могут быть разрешены
на основе государственно-признаваемых правил) и официально
санкционирующих возможность применения государственного
насилия.
Как известно, одной из основных идей Ж.-Ж. Руссо было положение о народе как единственном источнике государственной
власти и о неделимости его суверенитета. В противоположность
этому Ш. Монтескь¸ видел в разделении суверенитета необходимое
условие политической свободы. Известный конституциалист конца
XIX в. — начала XX в. М.М. Ковалевский подчеркивал, что «теория
разделения властей, как понимал ее Ш. Монтескь¸, сводится на
деле к разделению суверенитета. В этом и состоит ее глубокое отличие от учений средневековых публицистов об ограниченной сословиями монархии. Фома Аквинат и позднее Фортескью и Воден
высказывались в пользу ограничения самодержавия сословными
камерами, будут ли ими имперский сейм, парламент или генеральные штаты и верховные палаты, но они не требовали раздела суве-
3
ренитета»
.
Следует отметить при этом, что М.М. Ковалевский, как и многие другие его предшественники и современники, достаточно скептически относился как к самой идее разделения суверенитета, так и
к вытекающему из нее принципу разделения властей. «Нигде, —
1
Судебная власть: надежды и реальность. М., 1993; Судебные системы западных
государств. М., 1992; Судебная практика в советской правовой системе / Под ред.
С.И. Братуся. М.: Юридическая литература, 1975; Судебная власть в России. Роль
судебной практики; Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М.: Рос. Акад. правосудия, 2000; Îí æå. Судебная власть в
современной России: проблемы становления и развития. СПб.: СанктПетербургский гос. ун-т, 2001; Судебная практика в российской правовой системе. СПб.: Санкт-Петербургский гос. ун-т, 2003; и др.
2
Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: история,
документы: В 6 т. / Науч. конс. проекта Е.А. Скрипилев. М.: Мысль, 2003.
3
Ковалевский М. Предисловие к кн.: Монтескьɺ Ш. О духе законов. СПб.: Издво Л.Ф. Пантелеева, 1990. С. LVI.
328
VI. Судебная власть и органы судебной власти
писал М.М. Ковалевский, — этот принцип не одержал такой победы и не показал в большей степени практических неудобств, связанных со строгим его проведением в законе, как в Соединенных
Штатах, где назначаемое президентом министерство не имеет доступа в палаты Конгресса и последний вынужден поручить фактическое руководство отдельными сторонами внутренней и внешней
политики избираемым из своей среды комитетам. Опыт Америки
показывает, что опасение, высказанное некоторыми критиками
Ш. Монтескьɺ, далеко не так беспочвенно, как думают односторонние приверженцы дорогого Духу законов принципа. Строгое
обособление властей в действительности может иметь последствием
их изолирование; оно в состоянии помешать правильному ходу по-
1
литической машины»
.
Переход от декларируемого всевластия Советов как выразителей воли определенного класса или классов к закрепленному в
Конституции принципу разделения властей не мог не сопровождаться стремлением многих юристов-теоретиков каким-либо образом соединить несоединимое. Это стремление, на наш взгляд,
выражается, во-первых, в «наращивании» ветвей власти и тем
самым в отождествлении их с конкретными функциями государственных органов, а во-вторых, в особом акцентировании проблемы взаимодействия властей, объединенных общей целью.
Применительно к первому из отмеченных моментов можно сослаться на позицию В.Е. Чиркина, по мнению которого «с течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям», в силу чего «создатели некоторых конституций стали
полагать, что выделение трех ветвей власти не полностью отражает
существующие реалии»
2
.
Автор полагает, что в настоящее время теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости
взаимодействия ветвей власти. Теоретически это требование вытекает из необходимости общего направления государственной политики, единого содержания ее принципов. Невозможно представить
такую деятельность государства нормальной, когда его органы выступают с совершенно различных принципиальных позиций».
Удачным законодательным воплощением «обновленного» содержания принципа разделения властей В.Е. Чиркин считает конституции Казахстана, Азербайджана, Молдовы и Белоруссии, которые в той или иной форме закрепляют принцип взаимодействия
1
Ковалевский М. Óêàç. ñî÷. C. LXTX.
2
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 246.
15. Судебная власть в системе разделения властей
329
законодательной, исполнительной и судебной власти. С его точки
зрения, единство «органически вытекает из самой природы государственной власти, которая не может быть ни социально, ни юриди-
1
чески разделена на разные куски»
.
Интересны и суждения автора о следующем. Что отличает самостоятельный род (ветвь) власти от системы государственных органов, осуществляющих определенную функцию и имеющих самостоятельную сферу деятельности?
Во-первых, идеологической, теоретической и юридической
предпосылкой осуществления судебной власти должно быть признание необходимости такого государственного устройства, которое
сводило бы к минимуму опасность тирании и произвола. Упрощенным идеалом подобного устройства власти считалось такое, при
котором легитимный законодатель, отражая волю большинства народа, принимает законы, исполнительная власть точно и неуклонно
проводит их в жизнь, а суды разрешают конфликты, строго следуя
предписаниям законодателя. Антитезой тирании является свобода.
Ш. Монтескьɺ считал свободой «право делать все, что дозволено
законами, и если бы гражданин мог делать то, что этими законами
запрещается, то у него не было бы свободы, так как то же самое
2
могли бы делать и прочие граждане»
.
Во-вторых, появление нового качества у судебной системы, т.е.
ее трансформация в судебную власть, предполагает наличие условий относительно автономного ее функционирования. Это означает, что реализация обеспечивающих функций (материально-технической, кадровой, информационно-аналитической и т.п.) должна
осуществляться под руководством высших органов судебной власти
3
и не зависеть от произвольных решений других властей
.
Можно сколько угодно провозглашать независимость судей и
подчинение их только закону, но если создание необходимых условий для функционирования судебной системы будет зависеть от
усмотрения того или иного органа исполнительной власти, то самостоятельность судебной власти окажется фиктивной.
Разумеется, речь идет об относительной автономии реализации
судебной властью обеспечивающих функций.
1
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 257, 259.
2
Монтескь¸ Ш. Óêàç. ñî÷. Ñ. 154.
3
У любой социальной системы-организации помимо ее основной (внешней)
функции, ради реализации которой существует данная система, имеются еще и
обеспечивающие (внутренние) функции, которые позволяют системе реально
достигать поставленной цели.
330
VI. Судебная власть и органы судебной власти
В-третьих, «автономность» судебной власти, разумеется, может
быть только относительной, поскольку она не существует изолированно от других властей: круг конфликтов, разрешаемых судом,
очерчивается законом (т.е. решениями законодательной власти),
реализация общеобязательной силы судебных решений требует в
значительном числе случаев определенных действий органов исполнительной власти.
Это обстоятельство побуждает искать критерий, отличающий
сущность судебной власти от простого функционирования судебной
системы. Вопрос о возможностях судебной власти ограничивать
произвол законодателя потребовал не только теоретических изысканий, но и институционально-юридической основы. Такую основу составляют два компонента.
1. Это ратификация государствами международных актов, за-
крепляющих обязательный минимум прав и свобод личности, что
ставит эти акты на вершину иерархии источников права. Часть 4 ст.
15 Конституции РФ закрепляет норму, по которой «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
договоры Российской Федерации являются составной частью ее
правовой системы. Если международным договором Российской
Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
При этом само содержание международного договора должно
отвечать одному обязательному требованию — не влечь ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). В компетенцию Конституционного Суда РФ не входит проверка соответствия Конституции ратифицированных международных договоров, он облечен лишь правом разрешать дела о
соответствии Конституции РФ «не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» (п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Это обстоятельство в известном смысле превращает
общепризнанные принципы и нормы международных актов после
их официального признания в материальное воплощение права как
масштаба прав и свобод личности, т.е. «территории свободы», куда
не вправе вторгаться государство.
2. Это появление у судов новой (неизвестной Ш. Монтескь¸ и
его современникам) функции конституционного контроля, в силу
которой судебная власть обрела право фактически аннулировать
действие законов и иных нормативных актов в силу их противоречия конституции. Как отмечал Р.З. Лившиц, предоставление судам
права признавать недействительными и отменять нормы органов
власти и управления кардинально меняет роль суда. Он перестал
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]