Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
13. Система органов исполнительной власти
251
Мы хотим подчеркнуть: трудно найти в научной и учебной литературе полную и тем более исчерпывающую дефиницию исполнительной власти, ее понятия, определения. Как правило, эта проблема ограничивается отдельными фрагментами, зарисовками без
глубокого, всесторонне обоснованного учета, охвата полифункциональной сущности и сложнейшей гаммы организационных связей и
отношений, которые в системе (совокупности) образуют субстанционную сущность исполнительной власти.
Даже, например, в книге «Исполнительная власть в Российской
1
Федерации»
авторы ссылаются на трудности, сложности без предложений конструктивного характера в понимании и формулировании определения «исполнительная власть».
Чтобы сохранить справедливость, мы не можем обойти молчанием взгляды и идеи профессора Бориса Михайловича Лазарева.
В своих трудах разных лет он уделил много внимания проблематике
природы, характера, особенностей исполнительной власти. B его
архиве сохранился проспект программы исследования по теме «Организация исполнительной власти», в которой приводятся требования, предъявляемые к исполнительной власти в современных условиях и на перспективу (понятие исполнительной власти; основные
ее черты, требования, предъявляемые к ней; соотношение с другими ветвями власти — законодательной и судебной).
И все-таки исследователями и сейчас постоянно ставятся вопросы: является ли политическая система в ее нынешнем виде инструментом реального народовластия? насколько продуктивен диалог власти и общества?
В литературе имеются различные варианты определения понятия «исполнительная власть», подходы к этой проблеме, методология ее исследования. Определенные особенности, детали мы встречаем при ознакомлении с работами различных авторов.
Воспроизведем один фрагмент из книги под ред. Ю.А. Дмит-
2
. Авторы отмечают, что возникшие еще в древности идеи о
риева
необходимости разделения властей и создании взвешенной системы
сдержек и противовесов властных интересов нашли свое логическое,
теоретическое завершение в работах Дж. Локка, Ш. Монтескь¸ и др.
Эти идеи нашли свое преломление и в современной организации
системы государственной власти в большинстве демократических,
1
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
ред. И.Л. Бачило.
2
См., например: Административное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
Ñ. 223—228.
252
V. Исполнительная власть
правовых государств во всем мире. Причина тому — довольно
простой вывод о том, что разделение властей «необходимо, чтобы
недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства». Примерно такая же позиция у Д.Н. Бахраха
К данной проблеме обращался и Ю.М. Козлов
1
.
2
, приводя харак-
терные черты исполнительной власти:
x исполнительная власть представляет собой относительно са-
мостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями;
x исполнительная власть — самостоятельна, но только в функ-
ционально-компетенционном смысле, т.е. исполнительную
власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках
системы единой государственной власти или ее механизма;
x исполнительная власть — непременный атрибут государст-
венно-властного механизма, построенного на началах разделения властей;
x исполнительная власть есть способность и возможность ока-
зывать определяющее воздействие на деятельность, поведение; право и возможность подчинять других своей воле в общегосударственном масштабе;
x исполнительная власть не может отождествляться с видом го-
сударственной деятельности, т.е. исполнительная власть — не
тождественна исполнительной деятельности;
x исполнительная власть по своей сути правоприменительна;
x исполнительная власть имеет определенное субъектное выра-
жение, т.е. олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией;
x для исполнительной власти характерно то, что в непосредст-
венном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее
существенные атрибуты государственной власти: финансы,
важнейшие средства коммуникации, армия и иные воинские
формирования и др.;
x исполнительная власть выступает как организованный инсти-
тут, т.е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов, с другой —
данный механизм должен быть сам необходимым образом
организован.
1
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 8.
2
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 23—25.
13. Система органов исполнительной власти
253
Соглашаясь с Ю.М. Козловым относительно приведенных им
признаков исполнительной власти, выделим главные из них. По
нашему мнению, исполнительная власть:
x является органичной и самостоятельной ветвью государст-
венной власти;
x является проводником государственной политики в жизнь;
x подзаконна по своему характеру и задачам;
x объективирована в виде организованной системы органов ис-
полнительной власти;
x является исполнительно-распорядительной и носит постоян-
ный, непрерывный во времени характер.
Интересен вопрос о соотношении административной власти и
власти исполнительной. Согласно мнению Д.Н. Бахраха, исполнительная власть — это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества. Таким
образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим
образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность;
предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную в зависимости от наличия двух
признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполни-
1
тельно-распорядительных органов
.
Мы делаем вывод о том, что понятие административной власти
гораздо шире понятия исполнительной власти и не может быть с
ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных авто-
2
ром компонентов
. По нашему мнению, административная власть
не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном
управленческом воздействии (в частности, администрация предпри-
1
Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000.
Ñ. 13—14.
2
Причем заметим: в целом и вообще не ясны, не «прозрачны» понятие, фено-
мен «административная власть».
254
V. Исполнительная власть
ятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).
Рассмотрим вопрос о соотношении исполнительной власти и
государственного управления. Здесь следует исходить из того, что
категории эти разноуровневые, разнопорядковые. Для того чтобы
привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации
управленческих задач. По определению Ю.М. Козлова, «государственное управление... представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализу-
1
ется исполнительная власть»
. Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы неточно. То обстоятельство, что в конституционном законодательстве государственное управление заменено исполнительной властью, вызывает сомнение в правильности
такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти,
мы прежде всего думаем не об абстрактной возможности властного
воздействия и его характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Также и при упоминании термина «государственное управление» в том смысле, в каком он существовал в ранее
действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему
органов государственного управления.
Следует иметь в виду, что организационно (т.е. и в смысле перечня органов, входящих в структуру) исполнительная власть и
государственное управление — не тождественны. Государственное
управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они ни были отнесены
действующей Конституцией РФ. Однако в узком смысле государственным управлением, т.е. исполнительно-распорядительной
деятельностью, занимаются не только органы исполнительной
власти, но и некоторые другие властные субъекты административного права.
Говоря об исполнительной власти и системе ее органов, мы можем исходить из того, что нам предоставляет законодательство, а
именно: исполнительная власть осуществляется совокупностью органов, названных в Конституции РФ (Правительством РФ; образуемыми в виде министерств, федеральных служб и агентств органами исполнительной власти Российской Федерации; органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако проблема
состоит в том, что, выделив таким образом из системы государствен-
1
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. С. 26.
13. Система органов исполнительной власти
255
ных органов органы исполнительной власти, мы сталкиваемся с объективным существованием в современном правовом пространстве
органов, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех существующих разновидностей органов государственной власти.
И здесь нам на помощь приходит категория государственного
управления (подчеркиваем — в узком смысле этого слова). Дело
в том, что государственное управление в соответствующем понимании, являясь понятием теоретическим, позволяет объединить
систему органов исполнительной власти с указанной совокупностью разнообразных властных субъектов по признаку характера
осуществляемой ими деятельности. Деятельность эта определенно и однозначно является исполнительно-распорядительной (т.е.
не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни
правосудием).
Таким образом, в рамках государственного управления реализуется и исполнительная власть (которую мы можем определить через
систему осуществляемых ею функций), а также исполнительнораспорядительная деятельность других органов государства и иных
властных субъектов.
Безусловно, говоря о государственном управлении, мы прежде
всего указываем на преобладающую организационную составляющую содержания указанного понятия. Зачастую говорится об исполнительной власти как о единственном объекте исследований в
рамках административно-правовой науки. Не следует воспринимать
это как теоретическое противоречие, поскольку логика вещей диктует необходимость создания стройной системы органов государственной власти, в которой не должно быть места исключениям из
правил. Последовательное исследование этой логики должно, в
конце концов, привести к расширению системы органов исполнительной власти за счет включения в них всех тех органов, которые
выполняют в государственном аппарате исполнительно-распорядительные функции.
Как видим, соотношение ключевых понятий административноправовой науки нельзя признать простым и однолинейным. Построенная логическая цепочка, однако, дает возможность установить взаимосвязь и взаимную обусловленность явлений, позволяя
соотнести их на организационном уровне.
Интересен, хотя и не бесспорен, взгляд на феномен «исполнительная власть» таких ученых, как М.В. Баглай, В.А. Туманов
1
.
Они полагают, что исполнительная власть — одна из трех ветвей
1
Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 175—177.
256
V. Исполнительная власть
государственной власти (наряду с законодательной и судебной),
которая практически организует жизнь каждого народа. Исполнительная власть олицетворяется в определенной системе государственных органов, связанных между собой по вертикали и горизонтали. Эта система включает основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, она обладает широкими полномочиями. Исполнение законов, являющееся
по концепции правового государства главной функцией исполнительной власти, объективно требует осуществления большой распорядительной деятельности, которая неизбежно затрагивает права и интересы граждан.
Исполнительная власть, ее «силовые» министерства (обороны,
внутренних дел, безопасности и др.) олицетворяют принудительную
силу государства, а потому являются предметом постоянного внимания со стороны политических сил и общественности.
Роль исполнительной власти во всех государствах характеризуется тенденцией к усилению. К этому побуждают общее усложнение внутригосударственной и международной жизни, потребности
экономики и растущие социальные потребности в условиях научнотехнического прогресса. Ее роль особенно важна в переходные периоды там, где проводятся реформы.
Обилие разного рода министерств и ведомств объективно требует
высокой координации их деятельности, что достигается далеко не
всегда. Постоянной и повсеместной проблемой является установление деловых бесконфликтных взаимоотношений между исполнительной властью и властью законодательной и судебной. Эта проблема становится еще более острой в федеративных государствах, где
вертикаль исполнительной власти постоянно сталкивается с трудностями распределения компетенции между центром, субъектами федерации и местным самоуправлением. Почти во всех странах и на всех
уровнях исполнительная власть обнаруживает тенденцию к разбуханию аппарата, чиновничьему усмотрению, коррупции.
Главой исполнительной власти или юридически признается (например, в США), или фактически является (например, Франция)
глава государства.
Конституция РФ, как и подавляющее большинство зарубежных конституций, не закрепляет систему федеральных органов
исполнительной власти. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»
1
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Пра-
1
эта система устанавливается федеральным за-
13. Система органов исполнительной власти
257
коном. Общая структура этих органов разрабатывается и принимается Президентом РФ при формировании Правительства после
президентских выборов, в дальнейшем она только изменяется и
дополняется. Эту функцию Президент делит с Председателем
Правительства, который, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 112),
не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента создаются, упраздняются,
сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляются их преобразование и переименование. В соответствии с этими указами Правительство устанавливает функции и полномочия
преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти; также уточняются положения о действующих
органах в целях обеспечения ими реализации государственной политики в установленных сферах ведения.
После президентских выборов 1996 г. действовала система фе-
1
деральных органов исполнительной власти
, включающая в себя
министерства РФ (федеральные министерства) и иные федеральные
органы исполнительной власти: государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Общее количество
федеральных органов исполнительной власти составляло 66 (до
упомянутых указов их насчитывалось 89), из них министерств — 25,
государственных комитетов — 18, федеральных служб — 18,
агентств — 3, надзоров — 2. Повседневное руководство деятельно-
стью органов исполнительной власти осуществляет Правительство.
В Конституции РФ 1993 г. это сформулировано следующим образом: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет
Правительство Российской Федерации» (ч. 1 ст. 110). В конституционной доктрине исполнительную власть не без основания нередко называют правительственной властью.
Положения о федеральных органах исполнительной власти,
подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за
ним Конституцией РФ и законами, утверждаются Президентом РФ,
а о других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ. Предельная численность и фонд оплаты труда ра-
вительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712; с посл. изм.
и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2011. ¹ 1. Ñò. 1.
1
Указы Президента РФ от 14 августа 1996 г. и от 6 сентября 1996 г. // ÑÇ ÐÔ.
1996. ¹ 34. Ñò. 4082; ñ ïîñë. èçì.: ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 18. Ñò. 2020; ¹ 33. Ñò. 3965;
¹ 39. Ñò. 4886; ¹ 50. Ñò. 6126; ¹ 52. Ñò. 6393.
258
V. Исполнительная власть
ботников центрального аппарата и территориальных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует
порядок назначения его руководителей. Так, федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.
Заместители федеральных министров назначаются на должность и
освобождаются от должности Правительством РФ. Назначение на
должность и освобождение от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти, кроме федеральных министров и руководителей органов, подведомственных Президенту РФ,
также осуществляются Правительством РФ. Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ
и законами, назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.
Органы исполнительной власти формируются также в субъектах РФ в соответствии с их конституциями (уставами). В пределах
ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и по
предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72)
федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Выборность
должностных лиц (губернаторов, мэров и т.п.) не отменяет присущих этой вертикальной системе подотчетности, подконтрольности, ответственности ее нижестоящих органов перед вышестоящими. От органов исполнительной власти субъектов Федерации
следует отличать действующие на их территории органы и службы,
создаваемые федеральными органами исполнительной власти и
находящиеся в их подчинении.
Развернутый фрагмент данного авторами определения вызывает
некоторые вопросы и критические реплики. Прежде всего, это тезис об исполнительной власти, которая практически организует
жизнь каждого народа. Думается, что названная сентенция — преувеличение роли и места исполнительной власти. Разве в меньшей
степени судебная и в особенности законодательная ветви власти
участвуют в этом сложном процессе? А какова роль местного самоуправления, общественных организаций, ассоциаций, союзов, форм
непосредственной демократии? Только учитывая роль и значение
всей совокупности демократических институтов, можно говорить об
их решающем участии в организации жизни народа.
13. Система органов исполнительной власти
259
Спорным является утверждение о том, что система исполнительных органов включает в себя основную массу государственных органов.
По-видимому, можно говорить о доминирующей части государственных органов, входящих в названную систему. Однако такие
авторитетные органы, как законодательные и представительные органы власти, а также органы судебной власти, не входят в названную систему.
Принудительную силу государства олицетворяют не только
собственно «силовые» министерства и др., а вообще все государственные структуры, т.е. обладающие государственно-властными
полномочиями, имеющие право издавать обязательные для исполнения акты и другие органы, такие как министерства юстиции,
чрезвычайных ситуаций, природных ресурсов, финансов, экономразвития, органы межотраслевого управления (в сферах труда, налогов и сборов, в области таможенного дела, статистики и др.).
Вместе с тем отмечаем, что приводимые авторами данные о системе федеральных органов власти явно устарели, но это, конечно, не
вина авторов, книга которых издана в 1998 г. Тем не менее мы напоминаем об этом, рассматривая нормативные указы Президента РФ от
9 марта 2004 г. и от 20 мая 2004 г.
Президента РФ от 12 мая 2008 г.
1
, а также соответствующие указы
2
и 21 мая 2012 г.3 Термин «правительственная власть», по нашему мнению, условен и имеет публицистическую подоплеку, лишен юридического содержания.
В целом приведенный нами фрагмент отражает подход двух авторов к проблеме, является их мнением, что обусловливает дискуссию по данной проблематике и одновременно содействует демократическому процессу формирования основ теории органов государственной власти.
1
Óêàç Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945 (с изм.
от 20 мая 2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г.,
15 февраля 2007 г., 24 сентября 2007 г.)
2
С избранием Президента РФ Д.А. Медведева в соответствии с Конституцией
был издан указ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290; с посл. изм.
и доп.: ÑÇ РФ. 2010. ¹ 4. Ст. 369. Стоит отметить, что данный указ подвергался
значительным изменениям и дополнениям. Последние изменения в данный указ
Президента РФ были внесены 10 марта 2010 г. указом ¹ 271 (ÑÇ ÐÔ. 2010.
¹ 10. Ñò. 1057).
3
Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. ¹ 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. 2012. ¹ 22. Ст. 2754; с посл. изм. и доп.:
ÑÇ РФ. 2012. ¹ 27. Ст. 3679 (на «Официальном интернет-портале правовой
информации» (www.pravo.gov.ru) 25 мая 2012 г.).
260
V. Исполнительная власть
Требует более веских аргументов выделение из общей системы
государственных органов, помимо органов исполнительной власти с
объективным признанием в современном правовом пространстве,
органов, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех существующих систем органов государственной власти.
Завершая наш обзор состояния характеристики, определений
феномена «исполнительная власть», мы подчеркиваем, что это
лишь условное начало проблемы: можно продолжать рассматривать
в намеченном направлении, плане и далее.
На основании вышесказанного сформулируем определение исполнительной власти: это одна из предусмотренных концепций (разновидностей) государственной власти, которая есть совокупность
многообразных исполнительных органов, структур и институций,
осуществляющих как в широком (общем управлении), так и в более
узком — межотраслевом, отраслевом управлении задачами и функциями в сферах государственного, экономического, социальноинфраструктурного строительства, правоохранительной деятельности
во внешних сношениях с помощью специфических методов и форм
их (функций) практической реализации. Мы исходим при этом из
учебного характера нашего издания, понимая одновременно необходимость более мобильного, краткого и динамичного определения.
Чтобы проанализировать указ от 21 мая 2012 г., необходимо
рассмотреть соответствующий основополагающий, концептуальный, имеющий административно-реформаторский характер и направленность указ (указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
Как уже отмечалось, данный указ Президента был опубликован в
Собрании законодательства Российской Федерации
1
, но он не
стал официальной публикацией, поскольку в данной публикации
по техническим причинам были допущены неточности, поэтому
официальной публикацией данного указа является текст, опубликованный в «Российской газете»
2
.
В настоящий документ указами Президента РФ вносились по-
стоянные изменения
3
, что, собственно, оправданно, поскольку
речь идет о совершенствовании структуры органов исполнитель-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
2
Российская газета. 2004. 12 марта.
3
Изменения вносились указами от 10 марта 2010 г. ¹ 271; 22 июня 2009 г.
¹ 710; 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; 7 октября 2008 г. ¹ 1445; 12 мая 2008 г.
¹ 724; 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; 15 февраля 2007 г. ¹ 174; 27 марта 2006 г.
¹ 261; 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; 14 ноября 2005 г. ¹ 1319; 15 марта 2005 г.
¹ 295; 20 мая 2004 г. ¹ 649.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]