Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
10. Реализация властных полномочий Президента РФ
211
ется Государственный флаг Российской Федерации; в его рабочем
кабинете помещаются Государственный флаг Российской Федерации и изображение Государственного герба Российской Федерации. Далее в соответствии с указом Президента РФ
1
приводим
перечень федеральных округов на момент их образования.
Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брян-
ская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская
область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область,
Тверская область, Тульская область, Ярославская область. Центр
федерального округа — г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Рес-
публика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область,
Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. СанктПетербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская
Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа — г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан,
Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика —
Чаваш республики, Кировская область, Нижегородская область,
Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, КомиПермяцкий автономный округ. Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская
область, Тюменская область, Челябинская область, ХантыМансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа — г. Екатеринбург.
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика
Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край,
1
Óêàç Президента РФ от 13 мая 2000 г. ¹ 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000.
¹ 20. Ст. 2112.
212
III. Институт президентства
Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская
область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр
федерального округа — г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия),
Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский
автономный округ. Центр федерального округа — г. Хабаровск.
19 января 2010 г. указом Президента РФ
1
были внесены изменения в перечень федеральных округов, был образован восьмой —
Северо-Кавказский федеральный округ в составе: Республика Даге-
стан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика,
Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия —
Алания, Чеченская Республика, Ставропольский край. Центр федерального округа — г. Пятигорск. Соответственно был изменен состав и Южного федерального округа, в который теперь входят: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Калмыкия, Краснодарский
край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Вместе с тем был скорректирован и Указ о полномочном
представителе Президента РФ в федеральном округе.
Был также скорректирован Указ о полномочном представителе
Президента РФ в федеральном округе
2
и внесены изменения в указ,
регулирующий вопросы системы и структуры федеральных органов
исполнительной власти
3
. Установлено, что у Председателя Правительства Российской Федерации теперь девять заместителей (ранее
их было восемь). Это связано с назначением на соответствующую
должность полномочного представителя Президента РФ по новому,
Северо-Кавказскому федеральному округу, который одновременно
является и заместителем Председателя Правительства РФ.
Кроме того, применительно к федеральным округам произошли
существенные изменения в структуре прокуратуры, органов внут-
1
Óêàç Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. ¹ 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. ¹ 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти»» // СЗ РФ. 2010. ¹ 4. Ст. 369.
2
ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 20. Ñò. 2112; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 18. Ñò. 2222.
3
Óêàç Президента РФ от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290; с
посл. изм и доп.: ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 41. Ñò. 4731.
10. Реализация властных полномочий Президента РФ
213
ренних дел и ряда других сфер и отраслей управления. Значительным актом в этом плане явилось постановление Правительства РФ
от 12 августа 2000 г. ¹ 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти
с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных
1
органов федеральных органов исполнительной власти»
.
В частности, в нем предусмотрено, что считается целесооб-
разным:
x приглашать полномочных представителей Президента РФ в
федеральных округах на заседания Правительства РФ с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых
Правительством РФ комиссий и советов, проводимые Председателем Правительства РФ и его заместителями совещания
по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов;
x по обращениям представителей в пределах полномочий Пра-
вительства РФ, установленных федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и
устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, создавать для этого согласительные комиссии из
представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов полномочных представителей.
Кратко характеризуя рассмотренный выше процесс преобразований, можно говорить о реформировании значительной части
структур исполнительной власти, об усилении вертикали этой власти, углублении их взаимодействия и связей с Президентом РФ и
Правительством РФ, о дальнейшем совершенствовании государственно-территориальной организации Российского государства и в
связи с этим механизма президентской власти.
В целом мы можем говорить о расширении и своеобразном
«приращении» структурного состава института «президентская
власть».
Далее следует отметить особенности природы и характера федеральных округов. Это не совсем обычные образования административно-территориальных единиц.
Федеральные округа — особые формирования, в состав которых
могут входить (входят) различные по своей природе, характеру и
уровню статуса: республики (государства), административно-терри-
1
ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 34. Ñò. 3473.
214
III. Институт президентства
ториальные единицы — края и области; города федерального значения; автономные образования — автономная область; автономные округа, т.е. образования, единицы неоднопланового характера,
что обусловливает сложность, многоплановость состава и структуры
федеральных округов, особенности их статуса, незавершенность или
объективный характер, неизбежность дальнейших, возможность
новых преобразований в этом направлении.
Характеризуя феномен президентской власти РФ, мы подчеркиваем конституционно-правовой потенциал власти Президента РФ в
сферах законодательной (представительной) власти (об этом уже
частично выше говорилось), исполнительной власти, судебной власти, организации прокуратуры, местного самоуправления и др.
Помимо упомянутых сфер и отраслей, это полномочия — прерогативы Президента РФ в области внешней политики, обороны,
судебной власти, правовой деятельности и др.
Теперь вернемся к российской практике. Рассмотрим вопрос,
касающийся актов Президента РФ в сферах законодательной (представительной) власти, исполнительной власти и других сферах жизни общества и государства.
Акты Президента РФ свидетельствуют о широте и многогранности функций и полномочий Президента РФ в сфере законодательной (представительной) власти.
В Конституции РФ говорится лишь о двух конкретных видах
(формах) актов Президента РФ — указах и распоряжениях. И все.
В ст. 125 (ч. 2, п. «а») идет речь о нормативных актах Президента РФ, что расширяет диапазон конституционных основ актов Президента РФ.
В то же время в литературу «просочились» разные мнения о характере, месте, роли и значении актов Президента РФ.
Обобщенная классификация актов Президента РФ формулируется
нами в следующем виде.
А. Собственно правовые акты Президента РФ
1. Указы
2. Распоряжения
Б. Иные формализованные акты Президента РФ
1. Послания
2. Программы
3. Обращения
4. Письма
5. Запросы
1
Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной
России. С. 163 и др.
1
10. Реализация властных полномочий Президента РФ
215
Анализируя юридическую природу актов Президента РФ, подчеркнем высокое место указанных актов в правовой системе Российской Федерации, они следуют за Конституцией РФ, федеральными законами:
(1) объемность, многоаспектностъ и широта регулируемых пра-
вовыми актами Президента РФ общественных отношений,
обусловленных масштабным характером его функций и полномочий;
(2) общеобязательность (вытекающая из предписаний ч. 2 ст. 90
Конституции РФ) исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации;
(3) единоличный порядок издания актов главы государства, со-
четаемый с использованием консультативно-совещательных
процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
(4) соответствие актов Президента Конституции РФ и феде-
ральным законам;
(5) многообразие содержания президентских актов, сочетание
в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.
Вместе с тем в учебной литературе президентские указы рас-
1
сматриваются, как правило, в ряду подзаконных актов
, но ряд исследователей считают, что указ Президента РФ обладает более высокой силой, чем подзаконный акт. Например, особую роль президентских указов подчеркивает и А.Е. Постников, правда вводя временные параметры, считая, что они играли роль федеральных законов в период до принятия Конституции РФ 1993 г. и в последующие годы, пока не были приняты предусмотренные Конституцией
федеральные законы. По истечении переходного периода практика
издания президентских указов вернулась в конституционные рамки,
и указы вновь обрели юридические свойства именно подзаконных
2
актов
. В отличие от данной точки зрения И.А. Конюхова более
однозначно утверждает, что по своей правовой природе акты Президента РФ, особенно его указы, близки к закону
3
. Данную позицию поддерживает и В.Н. Белоновский, который рассматривает
проблему с точки зрения соотношения признаков подзаконности и
1
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд.,
перераб. и доп. М.: ТК Велби: Проспект, 2008. С. 19—20; Авакьян С.А. Консти-
туционное право России: Т. 1. С. 69—70.
2
Конституционное право России: Учебник / Под ред. А.Е. Постникова. М.: ТК
Велби: Проспект, 2007. С. 21.
3
Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть:
Курс лекций. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»», 2006. С. 230.
216
III. Институт президентства
характеристик указа по ст. 90 Конституции. Он приходит к выводу
что характеристики указа, закрепленные в ст. 90 Конституции РФ,
не относятся к подзаконным. Автор отмечает при этом, что требование «непротиворечия» по ст. 90 не является признаком подзаконности, а выступает общим правилом в юриспруденции. Признаком
подзаконности выступает соответствие данного акта закону, изданного в развитии закона и на его основании. Но Президент может
издавать указы по любому кругу отношений, вне зависимости от
того, урегулированы они законом или нет. Особого перечня вопросов, по которым Президент может издавать указы, просто не существует. Не совсем верным является положение о том, что законом
можно отменить президентский указ. Положение вновь изданного
закона по определенному виду отношений о том, что «признать утратившими силу» относится ко всем ранее принятым нормативным
актам, в том числе к законом, указам и подзаконным актам, которые поименованы во вступающем в силу законе, не может рассматриваться признаком подзаконности. В практике еще такого не было, чтобы отдельно изданным законом специально отменялся президентский указ в силу несогласия законодателя с Президентом.
Нельзя не учитывать и то, что нигде официально президентские
указы не называются подзаконными актами, а также то, что и у
законодателя, и у Президента один источник легитимации – волеизъявление граждан, которое и определяет более высокую юридическую силу как закона, так и президентского указа
1
.
1
Конституционное право России: Учебник для студентов вуза / Под ред.
Б.С. Эбзеева, А.С. Прудникова, В.И. Авсеенко. 4-е изд., перераб и доп. М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 53.
Раздел
IV
Законодательная
(представительная) власть
Глава 11. Парламентская деятельность
Глава 12. Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
Парламентская деятельность
Глава
11
Вначале приведем несколько общих замечаний и терминологиче-
ских уточнений о месте и значении законодательной (представительной) власти
вительная) власть» трактуются по-разному в конституциях, текущем законодательстве, в научной и учебной литературе. Это одна
из проблем теорий государства, государственной власти, органов
государственной власти.
Становление и упрочение концепции разделения властей не означает, что в этом отношении, направлении уже все сложилось,
стабилизировалось и больше нет проблем. Формулировка ст. 10
Конституции РФ о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны, отнюдь не означает, что
больше не осталось спорных, дискуссионных и иных проблем, связанных с реализацией концепции разделения властей при наличии
в Конституции РФ фундаментального принципа единства системы
государственной власти (ч. 3 ст. 5) с учетом установленного Конституцией РФ фундаментального постулата, обеспечиваемого Президентом РФ, о согласованном функционировании и взаимодействии органов государственной власти (ч. 2 ст. 80).
Мы подчеркиваем значимость конституционной идеи: ни одна
ветвь, часть, институция, «ответвление» государственной власти не
существуют и не функционируют изолированно, сами по себе, не
1
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации; Îí æå. Парламентское право Российской Федерации. М.: Финансовый контроль: Национальный институт бизнеса. Ростов н/Д: Феникс, 2004. С. 736. (Сер. «Высшее образование»); Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная
деятельность: политико-правовой анализ: Учеб. пособие для студентов вуза.
М.: Аспект-Пресс, 2007; Парламентское право России: Учебник / Под ред.
Т.Я. Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003; Романов Р.М. Российский парламентаризм: история, современность, перспективы. М., 2000; Øåé-
íèñ Â.Ë. Взлет и падение парламента: переломные годы в российской политике
(1985—1993). Т. 1, 2. М.: Моск. Центр Карнеги: Фонд ИНДЕМ, 2005; и др.
1
. Институт, феномен «законодательная (предста-
11. Парламентская деятельность
219
являются самодовлеющими, а могут функционировать только во
взаимосвязи и взаимодействии с другими частями, «блоками»,
структурами механизма, аппарата государственной власти, что, конечно, не значит некое «поглощение» этим аппаратом названных
ветвей, частей, «блоков», структур и институций, входящих в соответствующие ветви государственной власти. Выражаясь иначе, мы
стремимся выделить мысль-вывод: совокупность ветвей власти,
иных структур и институций — это не эклектическая сумма неких
единиц, а глубоко взаимосвязанное функциональное, а в значительной части и организационно-иерархическое единое целое.
И законодательная (представительная) власть в этом отношении
не представляет разительного исключения, хотя имеются существенные особенности, специфики, своеобразия построения и функционирования данной ветви власти и органов, ее осуществляющих,
а также целостного субстанционного содержания и структурного
состава этой ветви власти.
Словом, мы подчеркиваем основанную на конституционных
общетеоретических постулатах глубокую и органическую взаимосвязь всех частей механизма, аппарата государственной власти.
Сказанное не означает недооценку особенностей, своеобразия
каждого из трех конституционно установленных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, какое-либо посягательство или игнорирование их самостоятельности и своеобразия.
Теперь выскажемся об определениях и о терминологических
особенностях. К сожалению, в Конституции РФ нет четкого и бесспорного терминологического единства, единообразия, которые
способствовали бы углублению, масштабности, согласованности
применения терминов и понятий.
Например, в отношении законодательной власти зафиксированы: собственно законодательная власть; органы законодательной
власти, система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ), законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и субъекты законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).
Существенные разночтения (различия) наблюдаются в формулировках, посвященных определению законодательной власти.
Причем довольно часто законодательную деятельность связывают
непосредственно с деятельностью парламента, и далее по существу
рассматриваются парламент, его природа, характеристика компе-
220
IV. Законодательная (представительная) власть
тенции и др. Собственно, законодательная власть как институт остается где-то в тени
1
.
Мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единственный в стране «законодатель». Мы уже касались института референ-
2
äóìà
, посредством которого законодательную функцию осуществляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Эта
функция порой осуществляется в известной мере иными, чем парламент, государственными органами. В то же время парламент наряду с законодательной осуществляет и иную деятельность
3
. С учетом этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института
парламента.
Понятие функции. Законодательная деятельность. Термин «парламент» происходит от английского Parliament, который обязан
своим рождением французскому глаголу parler — говорить
4
. Впрочем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назывался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского.
Считается, что родиной парламента является Англия, где с
XIII в. власть короля ограничило собрание представителей (лордов,
т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц)
5
. Подобные
сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании
6
и других странах.
Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.
1
Например, в кн.: Конституционное государственное право зарубежных стран
(гл. VIII «Законодательная власть: парламент»). Т. 2. М., 1995.
2
Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. ¹ 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. ¹ 27. Ст. 2710; с послед. изм.
и доп. СЗ РФ. 2008. ¹ 17. Ст. 1754.
3
Булаков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. С. 750; Парла-
ìåíò и воля народа в государстве. М., 1906; Парламенты. Ñ. 512; Парламенты
ìèðà. Ñ. 624.
4
Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким
образом, некоторое этимологическое объяснение. По существу же если она и
бывала верна, то не вообще, а лишь в определенных случаях.
5
Впрочем, М.М. Ковалевский, обращаясь к данной проблеме, неоднократно
указывал, что первые представительные учреждения парламентского типа —
кортесы появились именно в Испании на 100 лет раньше, чем английский парламент. См.: Ковалевский М.М. Государственное право в Англии. СПб., 1906;
Îí æå. Конституционное право. СПб., 1909; Îí æå. Общее конституционное
право. СПб., 1906.
6
Белоновский В.Н., Белоновский А.В. Представительство и выборы в России: Мо-
нография. М.: Приор, 1999. С. 268.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]