Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
Законодательные (представительные) органы
власти субъектов Российской Федерации
Глава
12
И наконец, еще одна укрупненная проблема. Это характеристика
законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации. Стоит отметить, что данная проблема явно недостаточно рассмотрена в литературе. Среди отдельных публикаций на эту
тему назовем работы В.И. Васильева, А.В. Павлушкина, А.Е. Постникова и некоторых других специалистов
Вначале — общие замечания относительно понятия «законодательные (представительные) органы субъектов Российский Федерации». В Конституции РФ закреплена формулировка вышеназванных органов (государственной власти) (ч. 1 ст. 104), что подчеркивает двуединую природу и характер указанных органов, находится в
последовательном соответствии со ст. 94, по которой Федеральное
Собрание — парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Мы
хотим тем самым подчеркнуть двуединость характера и природы как
Федерального Собрания — парламента Российской Федерации, так и
выборных законодательных и представительных органов (условно —
мини-парламентов) субъектов Российской Федерации, т.е. это не
только двуединая связка — представительный характер и законодательный характер, но и перенесение акцентов, определенное (косвенное) подчеркивание первичности, значимости представительного характера, качества, свойства Федерального Собрания.
В.И. Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников, авторы названной выше книги, которая является полезным и одним из первых такого рода трудов, справедливо полагают, что законодательный орган, являясь одновременно представительным органом госу-
1.
1
См., например: Васильев В.И., Павлушкин В.И., Постников А.Е. Законодатель-
ные органы субъектов Российской Федерации. Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: Городец, 2001. См., также: Àâòî-
номов А.C., Захаров А.А., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной
России. М.: Издательский центр научных и учебных программ, 2000; Îêó-
лич И.П., Павлов П.В. Проблемы эффективности деятельности законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Науч. изд. Челябинск: Рекпол, 2004; и др.
242
IV. Законодательная (представительная) власть
дарственной власти, выполняет важную роль в демократическом
развитии. Законотворчество как главная функция коллегиального
органа, избираемого всем населением соответствующего субъекта
РФ, неразрывно связано именно с его представительностью.
Представительный орган в законах выражает волю избирателей,
проживающих на территории соответствующего региона. Именно в
этих законах в полной мере должны учитываться интересы народа
как единственного источника власти в субъекте Федерации. Поэтому такой выборный коллегиальный орган — не только единственный законодательный, но и единственный представительный орган
в субъекте Российской Федерации. Необходимы дополнительные
меры по усилению представительной функции законодательных
органов субъектов РФ. На первый план должно выходить выражение представительным органом многообразных социальных интересов избирателей, согласование усилий различных политических сил
в субъектах Федерации, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями избира-
1
телей и для обсуждения жизненно важных вопросов региона
.
Это вывод-обобщение, сформулированный авторами. Правда,
на этом рассмотрение представительного аспекта статуса законодательного органа субъекта РФ по существу заканчивается, что непонятно и труднообъяснимо. Мы отмечали, что данную проблему
следует рассматривать только в единой связке характеристик: законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Причем взятие в скобки термина «представительные» ничего не меняет: во-первых, сохраняется характеристика данных органов как двуединых органов государственной власти; во-вторых,
подчеркивается, по существу, соответствующая букве и духу Конституции РФ первичная, первородная роль представительного начала в наиболее концентрированном, нормативно-правовом определении этого конституционного института.
Этой формулировкой данные органы потому характеризуются
«законодательными», что обладают уникальным высоким качеством — являются единственными представительными органами
власти субъектов Российской Федерации. Качества, свойства, характер представительных органов власти позволяют осуществлять
им функции законодательной власти, а также определять их как
«законодательные органы субъектов Российской Федерации».
Кстати, об этой формулировке и о названии книги. Полагаем не
совсем точными, не соответствующими Конституции РФ (ч. 1
1
Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 4.
12. Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ
243
ст. 104) названную выше формулировку, в которой отсутствует упоминание о двойной связке, а также и название самой книги. Может
создаться представление о существовании и функционировании
новых законодательных органов субъектов РФ вне связи и наличия
их характеристики как представительных органов государственной
власти. По существу, сами авторы применяют термин «представительный орган государственной власти», характеризуя законодательный орган.
В книге во всем изложении материала, хотя и говорится о законодательном органе государственной власти субъекта Российской
Федерации (формирование, компетенция, организация работы),
рассматриваются, по существу, многие вопросы, характеризующие
данные органы как представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Теперь обратимся к формированию законодательных органов
субъектов Российской Федерации. Среди важных конституционных
принципов выборов законодательных органов субъектов РФ назы-
1
ваются
: обеспечение свободного волеизъявления народа на выборах; признание обязательности международных демократических
стандартов проведения выборов; равенство граждан, участвующих в
выборах, и их объединений; обеспечение избирательных прав граждан, гарантированных Конституцией РФ; обеспечение представительного характера избираемого законодательного органа субъекта
РФ (ст. 66, 77 Конституции РФ) и др. В то же время приведенные
характеристики — это основополагающие фундаментальные принципы, начала, характеризующие порядок формирования представительных органов государственной власти субъектов РФ.
Рассмотрим проблему компетенций. Не менее четко и выпукло,
«прозрачно» проявляется доминирование особенностей названных
органов как представительных органов государственной власти
(субъектов РФ) при характеристике их компетенции. Хотя в книге
говорится о компетенции законодательного органа субъекта РФ
(гл. II), на самом деле рассматриваются вопросы, составляющие во
многом суть и прерогативу этого органа как представительного органа государственной власти субъекта РФ. В первую очередь это
относится к таким аспектам, как законодательные полномочия,
контрольные полномочия, участие в назначении должностных лиц,
2
выражение недоверия должностным лицам исполнительной власти
.
Теперь что касается организации работы (гл. III). В этом фрагменте также проявляются черты, особенности, характеризующие ор-
1
Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Указ. соч. С. 7—8.
2
Òàì æå. Ñ. 86 è äð.
244
IV. Законодательная (представительная) власть
ганизацию деятельности представительного органа власти. В общем
смысле организацию работы можно определить как ее согласование, упорядочение. Поскольку речь идет об организации работы
коллегиального органа, она включает в себя структурный момент,
т.е. внутреннее устройство этого органа, соотношение его частей и
подразделений. Кроме того, в понятие организации работы входят
1
система, порядок, процедура деятельности
.
Далее, это такие характеристики, как структура органа, формы
деятельности, порядок реализации органом других вопросов. Содержание перечисленных «блоков» не оставляет сомнений в подходе к ним с позиций статуса и функционирования представительного органа государственной власти.
Высказанные нами некоторые замечания и суждения относительно расстановки акцентов при рассмотрении проблемы законодательных (представительных) органов субъектов РФ не колеблют
нашего вывода о профессиональном уровне книги, которая представляет собой не только ценное учебное пособие, но и «кирпичик», существенный элемент основ теории государственной власти.
1
Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ. 134.
Исполнительная
Раздел
Глава 13. Система органов исполнительной власти
Глава 14. Органы исполнительной власти
Российской Федерации
V
власть
Система органов
исполнительной власти
Глава
13
Вначале сделаем небольшое введение ко всему разделу. Наш подход
обусловливается необычностью, можно сказать, некоторой долей
условности, своеобразной уникальностью и недостаточной научной
и учебной разработанностью этой масштабной, многогранной теоретической и практико-прагматической проблемы.
Начнем с самой темы «Исполнительная власть и ее органы».
Дело в том, что в системе теории разделения властей исполнительная власть, несмотря на декларированное в ст. 10 Конституции РФ
положение о том, что органы законодательной, исполнительной и
судебной власти самостоятельны (что не вызывает сомнений),
предлагают характеристику, которая отличается рядом особых родовых качеств и своеобразий, занимает в этой системе особое, специфическое место.
Этим мы никоим образом не хотим заявить тезис о неких противостоящих другим ветвям власти роли и значении исполнительной власти. Однако имеется целый ряд факторов, признаков, особенностей и качеств, позволяющих в обобщенной форме высказать
свои суждения по этой проблеме. Прежде всего, вопрос о природе,
особенностях характера этой ветви власти. Однако заметим: эта повторяемость не формальная, она имеет свои смысл, специфику,
стороны, аспекты, нюансы, что в целом и придает феномену «исполнительная власть» необычность и своеобразие. В данном случае
нам приходится подчеркнуть, что Конституция РФ не сообщает
исполнительной власти каких-то особых, необычных качеств и
свойств. В чем же тогда состоят особые сила, свойства, которые в
целостности отличают природу исполнительной власти?
Не забегая вперед (мы об этом будем говорить и дальше, подробнее, детальнее), мы выделяем развернутую масштабность исполнительной власти, охват ею без исключения, в тех или иных формах, структурах, институциях, сфер государственной, социальноэкономической жизни и практики, многочисленных участков, яче-
13. Система органов исполнительной власти
247
ек, «блоков» и других объектов государственного, экономического и
социально-инфраструктурного развития. Причем это непосредственная связь, охват не только через призму закона законодательной
деятельности, как это характерно для функционирования, например, законодательной власти и деятельности в этих направлениях.
В то же время исполнительная власть существенно отличается и от
судебной, имеющей целевой и главным образом правоохранительный характер.
Итак, во-первых, это чрезвычайно широкая, полифункциональная масштабность исполнительной власти. Однако что же
имеется в самой исполнительной власти такого необычного, что
выделяет ее по своей природе, происхождению, а затем и правовому статусу от других ветвей власти? Вопрос этот сложный и
спорный, его нельзя свести к одному или двум критериям, признакам. Эта проблема, на наш взгляд, решается на путях полифакторности, средоточия и наличия многих функциональных, организационных, познавательных, а также территориальных, этнографических, географических и ряда других существенных факторов,
признаков, условий и критериев.
Говоря о происхождении исполнительной власти, разумеется,
надо иметь в виду ее глубокую и органическую связь с государством, государственной властью в целом. Исполнительная власть не
учреждается на основе хотя и важных, но только одного-двух критериев-факторов. Эта власть имеет полифункциональное, полиструктурное происхождение, а по специфике возникновения в ее
созидании, сотворении участвуют (в той или иной степени) многие другие органы и структуры — представительные, законодательные, президентские, судебные власти. Поэтому, характеризуя
в целом данную ветвь государственной власти, мы подчеркиваем в
ее создании разное значение многообразных элементов, критериев, в первую очередь таких изначальных, фундаментальных, как
выборность, назначаемость, единоначалие в сочетании с коллегиальностью, иерархические субординационные связи и отношения,
специфика форм отчетности и подчиненности, взаимосвязи функциональные, организационные и другие — с органами законодательной власти, судебной власти, власти прокуратуры (прокурорской власти).
Все эти особенности, черты придают исполнительной власти
своеобразие умозрительного характера и имеют глубокий практический смысл, что проявляется частично в самом названии этой ветви
власти — исполнительная власть, т.е. это такая ветвь государствен-
248
V. Исполнительная власть
ной власти, которая призвана исполнять, организовывать, выполнять находящиеся в ее компетенции вопросы, аспекты, программы,
задания и др. Собственно, тем самым исполнительная власть во
многом приобретает всеохватывающий и высокоавторитетный характер.
Эти наши вводные замечания следует рассматривать как начало
постижения, проникновения в суть такого сложнейшего феномена,
как исполнительная власть.
Теперь перейдем непосредственно к общей характеристике исполнительной власти и органов исполнительной власти. Рассматривая по существу данную власть, следует иметь в виду организующее
и объединяющее значение органов исполнительной власти. Они так
же, как и сама исполнительная власть, имеют существенные и отличительные черты, особенности, характеристики. Вначале обратим
внимание на общие положения, касающиеся сущности, организации и деятельности исполнительной власти.
Прежде всего, начнем с понятийной характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. В Основном законе не ставится задача и не может быть представлена (в силу задач и целей Конституции и ее объема) целостная и развернутая характеристика
(анализ, описание) этого важного института. Более подробное формулирование в целостном виде института исполнительной власти
содержится в федеральном законодательстве.
Что касается Конституции РФ, то это, прежде всего, ст. 10. Далее, принципиальные и новаторские положения и формулировки
находят в Конституции РФ свое юридическое закрепление (ст. 11,
п. «г» ст. 71, ст. 77 и 78). Мы особо выделяем ч. 2 ст. 77. В пределах
ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти
в Российской Федерации. Концептуальность этого положениянормы имеет большое значение и, следует подчеркнуть, пока фундаментально не исследована в трудах ученых-юристов. Это предстоит сделать в какой-то мере и в нашем труде, а также в монографиях и учебниках других авторов и изданий.
Особенностью статуса исполнительной власти является и то,
что в Конституции РФ введена гл. 6 «Правительство Российской
Федерации». Специфика данной главы заключается в том, что в ней
содержатся многочисленные и разнообразные по содержанию статьи, нормы. Некоторые из них, например ч. 1 ст. 110, вызывают
13. Система органов исполнительной власти
249
вопросы. Разве только Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации? А какова роль других органов в осуществлении исполнительной власти, в первую очередь
Президента РФ, а также министерств, федеральных служб, федеральных агентств? Ведь они в соответствующих сферах и объемах
осуществляют исполнительную власть Российской Федерации.
Часть 2 ст. 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Значит, не одно только Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации; в этом сложнейшем
процессе участвуют и другие органы исполнительной власти.
Кроме того, не совсем ясно и следующее положение. В ст. 110
Конституции РФ установлено, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а несколько ранее, в ч. 2 ст. 77, говорится, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской
Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Думается, что не совсем полномасштабной, исчерпывающей является и норма ч. 2 ст. 114, в которой говорится о порядке деятельности Правительства РФ, что эта деятельность определяется федеральным конституционным законом. Неясно, о каком порядке
(регламенте, процедуре или о чем-то другом) идет речь: о внутреннем распорядке, регламенте, распределении обязанностей или более
широко — о компетенции, полномочиях, структурном построении,
взаимоотношениях с правительствами других государств, а также
республик (государств), других субъектов, входящих в состав Российской Федерации.
Возникает еще один принципиальный вопрос. В ч. 2 ст. 77 говорится, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. В то же время в
Конституции РФ нигде не говорится о системе (тем более единой)
органов исполнительной власти РФ, если не считать консолидированную формулировку п. «г» ст. 71 об установлении системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти. Авторы отмечают, что, хотя во всех рассуждениях есть элементы повторений, этого явления не избежать. Полагаем высказать
следующие суждения.
250
V. Исполнительная власть
Хотя в Конституции РФ говорится в целом (ч. 2 ст. 77) о единой
системе исполнительной власти в Российской Федерации, считаем
возможным применение в научных и учебных целях формулировки
система органов исполнительной власти. Мы вначале предпослали к
данному разделу небольшое введение не только из образовательнопознавательных целей и задач, а главным образом из стремления акцентировать внимание на масштабности и сложности этой проблемы, ее многогранном и дифференцированном характере, своеобразии
по сравнению с другими ветвями власти, вместе с тем обратить внимание на некоторую, подчас значительную, интегральную цельность,
единство, глубокую взаимосвязь всех трех ветвей разделения властей.
Прежде чем переходить к непосредственному анализу характера
исполнительной власти, сконцентрируем внимание на концептуальной идее и конституционном значении указов Президента РФ от
9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (в ред. указа Президента РФ от 20 мая 2004 г.
¹ 649), от 20 мая 2004 г. ¹ 649 «Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти». С избранием нового Президента
РФ в соответствии с Конституцией был издан указ от 12 мая 2008 г.
¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
значительным изменениям и дополнениям
1
. Стоит отметить, что данный указ подвергался
2
.
Место, роль, значение и характер названных выше нормативных
актов Президента РФ для современного понимания реформирования
исполнительной власти и в целом административного права велики,
масштабны, многогранны, характеризуют новеллы организационноструктурного строения исполнительной власти.
1
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ñ ïîñë. èçì. è äîï.: ÑÇ РФ. 2012. ¹ 29. Ст. 2734
(на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)
22 мая 2012 г.).
2
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945. Официальной публикацией данного указа является текст, опубликованный в «Российской газете» ¹ 50 от 12 марта 2004 г., поскольку в предыдущей публикации
(ÑÇ РФ. 2004. ¹ 11. Ст. 945) по техническим причинам были допущены неточности. В настоящий документ указами Президента РФ внесены изменения: от
22 июня 2009 г. ¹ 710; от 25 декабря 2008 г. ¹ 1847; от 7 октября 2008 г.
¹ 1445; от 12 мая 2008 г. ¹ 724; от 24 сентября 2007 г. ¹ 1274; от 15 февраля
2007 г. ¹ 174; от 27 марта 2006 г. ¹ 261; от 23 декабря 2005 г. ¹ 1522; от
14 ноября 2005 г. ¹ 1319; от 15 марта 2005 г. ¹ 295; от 20 мая 2004 г. ¹ 649.
Последние изменения в данный Указ Президента РФ были внесены 10 марта
2010 г. указом ¹ 271 (ÑÇ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1057) и
Президента РФ ¹ 773 (ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 26. Ñò. 3331).
22 июня 2010 г. указом
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]