Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
14. Органы исполнительной власти РФ
291
Допустим, органы исполнительной власти — наиболее много-
численная и разветвленная система государственных органов; главное в деятельности органов исполнительной власти — выполнение
1
законов
. Сказанное, конечно, существенно, однако недостаточно
раскрывает сложный, масштабный, полифункциональный характер
органов исполнительной власти.
Более фундаментальная, многогранная позиция по поводу исполнительной власти и понятия «орган исполнительной власти»
представлена в книге «Исполнительная власть в Российской Феде-
2
рации»
.
Исполнительная власть — это подсистема, ветвь государственной власти, осуществляющая исполнительно-распорядительную
деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.
Орган государства, государственный орган — это самостоятельная структурная единица в системе государственной власти,
наделенная государственно-властными полномочиями, необходимыми для реализации функций определенной ветви государственной власти.
Орган исполнительной власти — самостоятельная структурная
единица в системе исполнительней власти, реализующая функции
государственного управления в пределах предоставленных ему полномочий в определенной сфере, предмете (объекте) государственного ведения. Наиболее общими признаками органа исполнительной
власти являются:
(а) выполнение публичных, государственных функций на основе
государственно-властных полномочий, включающих в себя
регулятивные, координационные, исполнительные и иные
формы управленческой деятельности в определенной сфере,
отрасли, регионе;
(б) оформление правового статуса этого органа положением, ко-
торое утверждается вышестоящим органом государственной
власти или законом;
(в) право принимать в процессе исполнительно-распорядитель-
ной деятельности управленческие решения в форме правовых
1
Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. С. 238.
2
Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв.
ред. И.Л. Бачило. С. 29.
292
V. Исполнительная власть
актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, которые соответствуют действующему законодательству и
обязательны для исполнения в сфере ведения данного органа;
(г) сложная внутренняя структура: аппарат органа состоит из
структурных подразделений (иногда включает в себя и другие
органы) и служащих государственной службы в соответствии
со штатным расписанием данного органа;
(д) финансирование из государственного бюджета — федераль-
ного или субъекта Федерации. Орган и его служащие не могут заниматься какой-либо хозяйственной или коммерческой
деятельностью;
(е) включение органа в систему соподчинения в системе испол-
нительной власти и отчетность перед органом государственной власти, учреждающим его.
Хотя в целом в определении сформулирована существенная
часть этого сложного понятия, имеются резервы, аспекты, требующие раскрытия, а также вопросы и замечания. Не совсем понятна,
прозрачна мысль об исполнительно-распорядительной деятельности
в целях управления в определенных сферах. Разве между методами
и средствами публичного и преимущественно административного
права имеются какие-то коренные различия? Акцентирование внимания на самостоятельной структурной единице ослабляет углубление и эффективность взаимосвязей с другими государственными
органами.
Разве перечисленные автором функции и иные формы управлений деятельности — это одно и то же? Думается, что функции и
формы деятельности — близкие, родственные, но не идентичные
понятия.
Можно и дальше продолжать поиск, понимание, анализ наиболее совершенного варианта определения «орган (органы) исполнительной власти». Мы хотели бы остановиться на этом и с учетом
наших предыдущих соображений и выводов сформулировать следующий вариант понятия (определения) органа исполнительной
власти.
Не претендуя на полноту, исчерпываемость, масштабность и
полигранность, полагаем: это самостоятельная составная часть (совокупности-системы) исполнительной власти; орган действует в
сфере исполнительной власти во взаимодействии с другими ветвями государственной власти (законодательной (представительной),
судебной), а также в контакте с прокуратурой; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации); осуществляет, обладая властными полномочиями, деятельность исполни-
14. Органы исполнительной власти РФ
293
тельного и распорядительного характера, имеет собственную компетенцию, свою специфическую структуру, применяет присущие
ему формы и методы деятельности.
Разумеется, это далеко не полное и тем более многогранномасштабное определение, оно имеет резервы для включения новых
и других элементов.
Теперь о проблеме системы (системности) в сфере исполнительной власти. Полагаем, что о системе органов исполнительной
власти можно говорить в научно-теоретическом и учебном планах.
В этом случае в основу такого понимания системы органов закладываются такие принципы-начала, как:
x объективность и научный характер;
x функциональный принцип;
x организационно-структурное строение;
x иерархическая взаимосвязь, динамизм и др.
Это более широкие и свободные варианты, подходы, которые
четко не определены рамками Конституции РФ и законодательства.
Перечень, разновидности, специфика принципов могут быть умножены, дифференцированы, расширены, объединены; функции органов — фиксированы: принцип чередования и обновления, модификации функций и др.
В Конституции РФ сформулировано понимание проблемы системы. В нем, правда, не говорится о системе органов, но зато четко
зафиксированы идея, концепция, определение. В соответствии с ч. 2
ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и
полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему
исполнительной власти в Российской Федерации. Это — с одной
стороны, с другой — ст. 78 Конституции РФ устанавливает, что:
(1) федеральные органы исполнительной власти для осуществле-
ния своих полномочий могут создавать свои территориальные
органы и назначать соответствующих должностных лиц;
(2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению
с органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации могут передавать им осуществление части своих
полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам;
(3) органы исполнительной власти субъектов Российской Феде-
рации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части
294
V. Исполнительная власть
своих полномочий. Президент РФ и Правительство РФ
обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на
всей территории Российской Федерации.
В то же время следует учитывать, что в Конституции РФ остался открытым вопрос о системе органов исполнительной власти.
В учебном плане можно говорить о подсистемах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ
речь идет о системе органов государственной власти с перечислением субъектов РФ.
Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Рассмотрим проблему организации управления сферами и отраслями жизнедеятельности общества и участия в этом процессе
органов исполнительной власти. По сферам и отраслям и интегрированию их обобщенными понятиями в целостном виде вся управленческая (исполнительная и распорядительная) деятельность может быть с определенной долей условности разделена (классифицирована, дифференцирована) на:
(1) федеральные органы общего управления, общей компетен-
öèè è äð.;
(2) органы отраслевой (межотраслевой) компетенции, феде-
ральные министерства, федеральные службы, федеральные
агентства.
В качестве иллюстрации органов второй группы возьмем сферу
культуры. Посмотрим Положение о Министерстве культуры
1
:
x Министерство культуры Российской Федерации является фе-
деральным органом исполнительной власти, осуществляю-
1
Положение о Министерстве культуры и массовых коммуникаций, утверждено
постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. ¹ 289 (в ред. постановления Правительства РФ от 26 января 2005 г. ¹ 40). В соответствии с указом
Президента от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» (ÑÇ РФ. 2008. ¹ 20. Ст. 2290) Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации преобразовано
в Министерство культуры Российской Федерации. В его ведении находятся Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны
культурного наследия и Федеральное архивное агентство.
14. Органы исполнительной власти РФ
щим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия и кинематографии,
средств массовой информации и массовых коммуникаций,
архивного дела;
x Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, Федерального архивного агентства, Федерального агентства по культуре и кинематографии, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям;
x Министерство культуры Российской Федерации руководству-
ется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением;
x Министерство культуры Российской Федерации осуществляет
свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, общественными объединениями и
иными организациями.
Министерство культуры Российской Федерации (далее — Мини-
стерство) осуществляет следующие полномочия:
x вносит в Правительство Российской Федерации проекты фе-
деральных законов, нормативных правовых актов Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение
Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к
сферам ведения подведомственных ему федеральной службы
и федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
x на основании и во исполнение Конституции Российской Фе-
дерации, федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов Президента Российской Федерации и Прави-
295
296
V. Исполнительная власть
тельства Российской Федерации Министерство самостоятельно
принимает следующие нормативные правовые акты:
— порядок хранения исходных материалов национальных
фильмов и исходных материалов кинолетописи;
— перечень перемещенных культурных ценностей, не подле-
жащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;
положение о национальном фильме;
— положение о федеральной конкурсной комиссии по теле-
радиовещанию; единые правила и условия учета и хранения музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации;
— порядок формирования, учета, сохранения и использова-
ния Музейного фонда Российской Федерации, а также
деятельности музеев в Российской Федерации;
— порядок выдачи разрешений на распространение продук-
ции зарубежных периодических печатных изданий;
— правила и условия деятельности государственных, муни-
ципальных и других архивов Российской Федерации;
— правила информационного обеспечения граждан, органов
государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе
документов архивов Российской Федерации;
— перечни документов, образующихся в процессе деятельно-
сти федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерные номенклатуры дел;
— нормативные правовые акты по другим вопросам установ-
ленной сферы деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных
агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами, актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными
правовыми актами Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации;
14. Органы исполнительной власти РФ
x проводит в установленном порядке конкурсы и заключает го-
сударственные контракты на размещение заказов на поставку
товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских
работ для иных государственных нужд в установленной сфере
деятельности;
x обобщает практику применения законодательства Российской
Федерации и проводит анализ реализации государственной
политики в установленной сфере деятельности;
x осуществляет функции главного распорядителя и получателя
средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на Министерство функций;
x организует прием граждан, обеспечивает своевременное и
полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов
в установленный законодательством Российской Федерации срок;
x обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений,
составляющих государственную тайну;
x обеспечивает мобилизационную подготовку Министерства, а
также контроль и координацию деятельности находящихся в
его ведении федеральной службы и федеральных агентств по
их мобилизационной подготовке;
x организует профессиональную подготовку работников Мини-
стерства, их переподготовку, повышение квалификации и
стажировку;
x в установленном порядке взаимодействует с органами госу-
дарственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;
x осуществляет в соответствии с законодательством Российской
Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и
использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Министерства;
x осуществляет иные функции в установленной сфере дея-
тельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
297
298
V. Исполнительная власть
Министерство культуры Российской Федерации в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет
право:
x запрашивать и получать в установленном порядке сведения,
необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;
x учреждать в установленном порядке знаки отличия в установ-
ленной сфере деятельности и награждать ими работников в
указанных областях;
x привлекать в установленном порядке для проработки вопро-
сов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов;
x создавать координационные и совещательные органы (сове-
ты, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности;
x учреждать в установленном порядке печатные средства массо-
вой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных
федеральной службы и федеральных агентств, и др.
В этом плане можно посмотреть и на статус бывшего Министерства здравоохранения и социального развития Российской Фе-
1
дерации
. Оно являлось федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребите-
1
Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. ¹ 321
(в ред. постановления Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. ¹ 904). В соответствии с указом Президента от 12 мая 2008 г. ¹ 724 «Вопросы системы и
структуры федеральных органов исполнительной власти» (ÑÇ РФ. 2008. ¹ 20.
Ст. 2290) в Министерство здравоохранения и социального развития Российской
Федерации входят: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости;
Федеральное медико-биологическое агентство. Ныне данное министерство преобразовано в два: в Министерство здравоохранения Российской Федерации и
Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. При этом в
Министерство здравоохранения входят Федеральная служба по надзору в сфере
здравоохранения и Федеральное медико-биологическое агентство, а в Министерства труда и социальной защиты — соответственно Федеральная служба по
труду и занятости.
14. Органы исполнительной власти РФ
299
лей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в
том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности,
качества, эффективности и безопасности лекарственных средств,
санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного
обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо
опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и
химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного
обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и
безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской
службы, государственной гражданской службы (за исключением
вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей.
В то же время Министерство здравоохранения и социального
развития Российской Федерации осуществляло координацию и
контроль за деятельностью находящихся в его ведении Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральной службы по труду и
занятости, Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию, а также координацию деятельности Пенсионного
фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования
Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации руководствовалось в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ,
международными договорами Российской Федерации, а также настоящим Положением. Оно осуществляло свою деятельность во
взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, общественными
объединениями и иными организациями.
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Министерство) осуществляло следующие полномочия:
x вносило в Правительство Российской Федерации проекты
федеральных законов, нормативных правовых актов Прези-
300
V. Исполнительная власть
дента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к
сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и
федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
x на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации
и Правительства Российской Федерации Министерство самостоятельно принимало следующие нормативные правовые
акты:
— положения о территориальных органах федеральных служб
и федеральных агентств, подведомственных Министерству;
— квалификационные требования к работникам и номенкла-
тура специальностей в сфере, отнесенной к компетенции
Министерства;
— методические рекомендации по вопросам, связанным с
прохождением обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные
виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с
источниками повышенной опасности (с влиянием вредных
веществ и неблагоприятных производственных факторов),
а также работающими в условиях повышенной опасности;
— порядок медицинского освидетельствования лица, в отно-
шении которого имеются достаточные основания полагать,
что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо потребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача;
— порядок выдачи разрешений для применения средств и ме-
тодов диагностики наркомании и лечения больных наркоманией;
— порядок медицинского наблюдения и учета больных нар-
команией;
— перечень медицинских противопоказаний для осуществле-
ния отдельных видов профессиональной деятельности и
деятельности, связанной с источниками повышенной
опасности;
— порядок организации медицинской помощи лицам, задер-
жанным, заключенным под стражу, отбывающим наказа-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]