Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
6. Органы государственной власти
151
ждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Важны также положения: ст. 9 — о земле и других природных
ресурсах как основе жизни и деятельности народов; ст. 34 — о праве каждого на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Экономическая функция права всесторонне проявляется при
определении в Конституции РФ статуса федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Федерации, особенно статусов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также высших органов судебной
власти — Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, других арбитражных судов.
Экономическая функция — категория глобального характера,
что обусловлено таким фундаментальным явлением, как ее конституционно-правовая основа, о которой было сказано выше.
Не менее значителен и ее административно-правовой аспект,
потенциал, проявляющийся не только в организации управления
отраслевой экономикой (организация управления в сферах и отраслях промышленности, строительства, транспорта и др.), но в особенности в межотраслевых сферах (энергетика, антимонопольная
политика и предпринимательство, атомная энергия, налоговое и
таможенное дело, градостроительство, стандартизация и метрология, статистика, финансы и др.).
Перейдем к рассмотрению вопроса о понятии орган государст-
венной власти.
В советский период к числу органов государственной власти
были отнесены, как уже отмечалось, только Советы народных депутатов, что явно суживало круг органов государственной власти, исключало из числа таких органов исполнительные и судебные, а
также прокурорские органы. В течение десятилетий органами государственной власти признавались только выбранные представительные органы власти — Советы всех ступеней.
Такая классификация государственных органов просуществова-
ла с некоторыми модификациями
1
вплоть до принятия и вступле-
ния в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально
1
См. работы по этим вопросам Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Я.Н. Уманского,
Е.И. Козловой, Б.Н. Габричидзе, В.Т. Кабышева, Б.Н. Топорнина и других
авторов.
152
II. Теория государственной власти
иной подход к понятию и перечню органов государственной власти
России.
В Конституции РФ используются понятия «органы государственной власти», «органы местного самоуправления», «органы законодательной, исполнительной и судебной власти», «государственные органы» (ст. 33), «государственные учреждения» (ст. 41), «муниципальные учреждения» (ст. 43).
Между перечисленными понятиями имеются существенные различия. Вначале общие соображения по данной проблеме — о поня-
1
тии и признаках государственного органа
. Отметим при этом, что не
все исследователи считают корректной саму категориальную формулировку Конституции РФ «орган государственной власти». Так, например, известный специалист в области избирательного права В.Н.
Белоновский отмечает, что данная конституционная формулировка
не очень корректная и неправильная. Во-первых, некорректна формулировка «орган государственной власти». Единственным источником и
носителем власти выступает народ (ч. 1 ст. 2 Конституции РФ) — по
смыслу норма абсолютная. Только народ, а не «орган государства»,
то бишь «орган государственной власти».
Орган государства наделяется отдельными властными полномочиями, делегированными ему народом. К сожалению, в Конституции РФ отсутствует норма о делегировании отдельных властных полномочий государственным органам — законодательным
(представительным), исполнительным и судебным — для осуществления их функциональной деятельности по управлению государством и обществом. Но в соответствии с нашей Конституцией
только народ является носителем власти, ее единственным источником, а не какой-либо орган государства, которому народом делегируются отдельные властные полномочия, чтобы государство и
органы самоуправления могли осуществлять функциональную деятельность по упорядочению общества, его структуризации и
управлению. В этом плане властные функции народа имеют не
позитивистскую природу, а естественно-правовую. Народ имеет
власть не потому, что он наделяется ею каким-либо государственным законом, а потому, что это естественное его состояние как
человека и неотъемлемое его право. Государство может попытаться
узурпировать властные функции народа, но что из этого происходит, мы знаем из истории. Государство может только признать
эту власть народа, обеспечить ее конституционными и иными юридическими гарантиями, охранять на уровне принципов, обусловленных
природой человека.
1
Габричидзе Б.Н. Óêàç. ñî÷. Ñ. 22—27.
6. Органы государственной власти
153
Пока этого нет, орган государства всегда будет ассоциироваться с
органом государственной власти, причем реальной, а не декларативной, и приоритет этой «государственной власти» над законом всегда
будет сохраняться. Упоминание в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ термина
«органы местного самоуправления» вполне корректно. Поэтому данную норму необходимо уточнить и сделать добавление примерно в
такой редакции: «Народ осуществляет свою власть непосредственно,
а также через избранных и назначенных представителей в органах
государства и местного самоуправления, которым на основании закона делегируется ряд властных полномочий народа для осуществления их функциональной деятельности по управлению государством и
обществом». Тогда органы государства не будут ассоциироваться с
бастионами власти, а будут характеризоваться функциональной деятельностью по управлению общественными и государственными делами. И не более того. Тогда и политический подход к анализу проблемы избирательного права не будет превалирующим. Это будет
корреспондировать и ч. 1 ст. 3, по которой, как известно, единствен-
íûì (выделено мной. — Àâò.) источником власти в Российской Федерации является его многонациональный народ. Тогда «заиграет» и
ч. 4 ст. 3, по которой никто не может присваивать власть в Россий-
ской Федерации: ни государственный орган, как было в 1993 г., ни
1
политическая партия, как было в 1917 г.
Данная точка зрения поддерживается рядом исследователей:
А.В. Мазуровым, Т.М. Пряхиной, В.В. Шулениным и др. Так, например, А.В. Мазуров пишет: необходимо четко понимать, что âî
время выборов не происходит передача власти от народа каким-либо
выборным органам. Народ никому власть не передает и остается
также ее носителем и после выборов, утверждать обратное — значит подвергать сомнению абсолютность нормы ст. 3 Конституции
РФ, ее социальную ценность. Присвоение властных полномочий в со-
2
ответствии с Конституцией РФ преследуется по закону (÷. 4 ñò. 3)
.
Активно данную позицию отстаивает и В.О. Лучин, который
отмечает, что никакому органу государства не может принадлежать
власть и он не может быть «органом власти», поскольку власть может принадлежать только народу (ч. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ).
Государственному органу могут только делегироваться необходимые
властные полномочия для реализации функциональной деятельно-
1
Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ,
2010. Ñ. 106—108.
2
См. § 2 гл. 1 «Социально-правовая природа свободных выборов» в кн.: Èçáè-
рательное право России: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / Под ред. В.О. Лучина. 2-е изд., перераб. и
доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010.
154
II. Теория государственной власти
сти, но не сама власть. При этом делегированные властные полномочия являются не постоянными, а временными с пересмотром их
объема в параметрах цикловых промежутков проведения выборов,
определенных законодателем
1
.
С данной, в общем-то, новаторской позицией конституционалистов в целом стоит согласиться, отметив лишь, что данная позиция известных исследователей конституционного права нуждается в
дальнейшей проработке. Что касается «административистов», они
делают акцент на другие немаловажные факторы, хотя и в литературе по административному праву имеются различные определения
государственного органа.
По мнению Я.Н. Уманского, орган государства — это составная
часть государственного аппарата; он наделен государственновластными полномочиями и в соответствии со своими задачами,
компетенцией и производной от них структурой осуществляет государственное руководство в определенной сфере общественных отношений, используя при этом присущие данному органу организационно-правовые формы и методы деятельности.
Ю.М. Козлов полагал, что орган государства представляет собой
основную часть механизма социалистического государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и
функции посредством определенного конституционного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.
Имеются и другие определения государственного органа. В них,
как правило, достаточно полно раскрываются его признаки: (а) как
части государственного аппарата; (б) наделение государственновластными полномочиями и соответственно собственной компетенцией и организационной структурой; (в) участие в реализации задач
и функций государства; (г) применение присущих данному виду органа организационно-правовых форм и методов деятельности.
В определении Я.Н. Уманского есть все эти перечисленные признаки, за исключением участия органа в осуществлении задач и
функций государства. Исходя из содержания в то время еще Конституции СССР, в которой были названы главные задачи Советского
государства, становилось ясным, что необходимо было в понятие
органа государства включать указание на участие в реализации таких
задач, не перечисляя конкретных из них.
Как считал Я.Н. Уманский, орган осуществляет «государственное» руководство в определенной сфере общественных отношений.
Это правильно. Но вместе с тем любой государственный орган участ-
1
См. § 2 гл. 1 «Социально-правовая природа свободных выборов».
6. Органы государственной власти
155
вует в большей или меньшей степени в реализации задач и функций
государства. Для Советов народных депутатов, органов государственного управления было характерно участие в исполнении всех задач и
функций общенародного государства. Органы суда и прокуратуры
также участвовали в выполнении указанных задач и функций. Но
основная их деятельность была направлена на укрепление социалистической законности и правопорядка, без которых немыслимо само
воплощение в жизнь задач и функций государства.
Такое «совмещение» видов деятельности вызывало естественную
необходимость во введении дополнительных оснований для классификации государственных органов по подсистемам. Включение в
понятие органа такого элемента, как «задачи и функции государства», необходимо было, по нашему мнению, еще и потому, что Кон-
1
ституция СССР
рассматривала в неразрывной взаимосвязи и единстве Советское государство и все его органы. Об этом, кстати, четко
говорится в принятой позднее ст. 4 действующей ныне Конституции РФ.
В определение государственного органа, данное Ю.М. Козловым,
включен такой элемент, как осуществление органом задач и функций посредством определенного конституционного вида государственной деятельности.
Оригинально, хотя и не бесспорно, характеризовал орган Советского государства Б.М. Лазарев: «Орган — это такая часть организации, которая призвана представлять ее, выступать по ее поручению и в ее интересах». Б.М. Лазарев дает вначале общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления. Она может быть использована для выявления черт, присущих государственным органам. Орган должен рассматриваться как
одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения
(установления), призванного выполнять конкретные публичные
функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных индивидуальных, групповых и общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя
бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от
имени организации. Исходя из данного положения, Б.М. Лазарев
1
Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик,
принятая на Чрезвычайном VIII съезде Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г. //
Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК от 6 декабря 1936 г. ¹ 283; Конституция
(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик, принятая на
внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. // ВВС СССР. 1977. ¹ 41. Ст. 617.
156
II. Теория государственной власти
делал вывод: «Орган государства — это прежде всего определенная
государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке, выступает по
уполномочию его вовне»
1
.
Не касаясь пока вопроса об обоснованности и правомерности
характеристики органа бывшего Советского государства термином
«определенная государственная институция (установление)», отметим, что Б.М. Лазарев высказывал ряд соображений, по-новому
ставящих проблему понятия органа, его признаков и элементов.
Убедительные аргументы приводил Б.М. Лазарев и против отнесения к числу органов государства предприятий, учреждений и организаций. Критикуя распространенные в то время в теории хозяйственного права взгляды о существовании якобы в государстве не
только государственных органов, руководящих экономикой, но и
органов, ведущих хозяйственную деятельность, которые охватываются единым понятием «хозорганы Советского государства», он
подчеркивал, что такого рода мнения не согласуются с конституциями и законами, четко различающими «органы государства»,
с одной стороны, и «предприятия, учреждения и организации» —
с другой. За этим различием стоит весьма важное обстоятельство:
органы государства выступают по поручению государства, представляют его вовне, через них осуществляется государственная власть, а
предприятия, учреждения и организации выполняют производственную или иную хозяйственную или социально-культурную деятельность, которая служит объектом воздействия со стороны государства.
В то же время в юридической литературе, в первую очередь по
вопросам административного права, широко распространено мнение о том, что к органам государства относится администрация,
2
а не предприятие
1
Лазарев Б.М. Органы Советского общенародного государства. М., 1982. С. 19—
21 è äð.
2
Б.М. Лазарев и П.Т. Василенков относили администрацию предприятий и учреждений к числу органов государственного управления. По непонятным причинам П.Т. Василенков причислял администрацию к числу местных органов
государственного управления. Между тем местные органы управления — такие
звенья системы органов государственного управления, каждое из которых имеет
совершенно определенный территориальный масштаб деятельности — соответствующую административно-территориальную единицу (край, область, район и
т.д.). П.Т. Василенков сам же отмечал, что свою компетенцию эти, по его мнению, местные органы управления «реализуют преимущественно внутри данного
предприятия, учреждения, т.е. по отношению к данному коллективу». Как же
можно тогда характеризовать администрацию предприятия как вид местного
органа государственного управления? (См.: Советское право / Под ред. П.Т. Василенкова. М., 1981. С. 77, 95.)
.
6. Органы государственной власти
157
Б.М. Лазарев, убедительно показав, почему предприятия и учреждения не являются государственными органами, вместе с тем не
проанализировал характер администрации, которую в ряде своих
работ относит к числу государственных органов.
Между тем, по нашему мнению, признание администрации
предприятий, хозяйственных организаций и социально-культурных
учреждений в качестве государственного органа не может быть
столь безоговорочным по следующим соображениям: орган государственного управления должен иметь определенные объекты, сферы,
участки управления вовне, на руководство которыми нацелена его
деятельность и которые ему в соответствии с законодательством
подведомственны; поскольку предприятие не выступает от имени
государства и по его поручению, то возникает вопрос: можно ли
считать, что его администрация представляет государство? Назначение директора предприятия государством не означает тождества
статуса директора и в целом администрации предприятия.
Внутренний (в основном) характер деятельности администрации, издание ею правовых актов, не имеющих выхода вовне, как
отмечает Б.М. Лазарев, выполнение предприятием не компетенции
органов управления, а своего собственного хозяйственного назначения, свидетельствуют о том, что администрация обладает рядом
черт государственного органа и в то же время выступает главным
образом в качестве административного органа данного предприятия, трудового коллектива.
Поэтому отнесение администрации предприятий и учреждений
к числу государственных органов требует, по-видимому, более углубленного научного обоснования.
При рассмотрении понятия органа государства, его элементов и
черт общепризнано, что такой орган обладает государственновластным полномочием. Непременными элементами органа являются право издания актов, обязательных для всех граждан и должностных лиц, и обеспечение реализации этих актов в необходимых
случаях принудительной силой государства. Однако, как известно,
не все органы государства могут издавать акты, обращенные к гражданам, не все наделены правом самостоятельно применять принуждение. Например, органы ряда государственных инспекций
вправе лишь составлять протоколы о нарушениях соответствующих
правил, взыскания же налагают другие органы. Более того, есть органы государства, не обладающие правом издания властных предписаний. Б.М. Лазарев ссылается на органы загса, которые совершают от имени государства официальную регистрацию актов гражданского состояния, но никому ничего не приказывают; на местные
158
II. Теория государственной власти
органы ЦСУ, которые собирают информацию по определенным
формам и проверяют ее достоверность.
Государственно-властное полномочие не сводится только к
принуждению. Оно предполагает организующий, созидательный
характер деятельности органов, которая обеспечивается при необходимости или в конечном счете принудительной силой государства. Обязательность исполнения действий такого рода органов, их
последствия для других органов, должностных лиц и граждан придают этим действиям, а также издаваемым указанными органами
правовым актам властный характер.
Так, например, акт регистрации брака не только означает наступление конкретных прав и обязанностей для супругов, но и вызывает правовые последствия, затрагивающие деятельность других
органов и должностных лиц, например порождает обязанность органов учета и распределения жилой площади, соответствующих
должностных лиц, профсоюзных комитетов предприятий и учреждений учитывать данное обстоятельство при постановке на учет, а
также при распределении жилой площади; органов полиции —
прописать одного супруга на жилую площадь другого. Иначе говоря, нет таких государственных органов, которые в том или ином
объеме не осуществляли бы государственно-властных полномочий.
На основе приведенных соображений сформулируем некоторые базовые положения относительно понятия, характера и общего определения категорий «государственный орган» и «орган государства».
На наш взгляд, это в целом совпадающие по смыслу понятия,
термины. Хотя Конституция РФ 1993 г. не использует термин «орган государства», в ней, как отмечалось, применяется понятие «государственные органы» (ст. 33). Этот термин может быть истолкован в двояком смысле: в одном случае — в расширительном, т.е.
как синоним органа государственной власти; в другом — как разновидность государственной институции в смысле, о котором говорил
Б.М. Лазарев.
В целом же государственный орган или орган государства — это
особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий.
Государственный орган (орган государства) — это организацион-
но выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени народа и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными полномочиями
и компетенцией, включая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.
6. Органы государственной власти
159
Что касается используемого в Конституции РФ термина «государственное учреждение», то его разъяснение содержится в гражданском законодательстве. Несомненно одно: понятие «государственное учреждение» может вместиться в категорию «государственная институция», но это — не орган государства.
Перейдем непосредственно к проблеме определения «орган государственной власти», руководствуясь общетеоретическими соображениями, позициями и предписаниями, сформулированными по
этой проблеме в Конституции РФ 1993 г.
Основополагающими при определении понятия «орган государственной власти» являются следующие теоретические и конституционные нормативные установки и догмы.
1. Орган государственной власти — это организационно выде-
ленная, самостоятельная государственная институция, действующая
от имени народа и по поручению (уполномочию) государства.
2. Орган государственной власти наделен народом властными
полномочиями и обладает соответствующей компетенцией, имеет
свою структуру, присущие ему формы и методы деятельности. Все
без исключения органы государственной власти — органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти, а также органы прокуратуры — наделены народом
властными полномочиями и соответствующей компетенцией,
имеют свои, присущие только им структуры, формы и методы
деятельности.
Для органов государственной власти характерен широкий пуб-
личный характер их деятельности.
Органы законодательной, представительной власти — Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума) —
парламент России; субъектов РФ — законодательные собрания, областные Думы и др. — это органы общей компетенции и только коллегиальные органы.
Президент РФ — орган государственной власти, который ни к
одной из ветвей власти не принадлежит и вместе с тем активнейшим образом участвует в осуществлении деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Органы исполнительной власти подразделяются как на органы
общей компетенции — правительства, кабинеты министров и др.,
так и на органы отраслевой и межотраслевой компетенции — министерства, федеральные службы и агентства.
Наиболее существенно с точки зрения форм осуществления
своих функций и полномочий выделяются органы судебной власти — суды своей присущей только им процессуальной формой
160
II. Теория государственной власти
деятельности, осуществлением судебной власти посредством конституционного, гражданского, арбитражного, административного
и уголовного судопроизводства.
3. Осуществление государственной власти на основе принципа
разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, причем органы законодательной, исполнительной и судебной
власти самостоятельны.
Это принципиальное и новое концептуальное положение Конституции РФ 1993 г. имеет значение для определения понятия «органы государственной власти». Иными словами, речь идет о том,
что непременным признаком осуществления государственной власти является ее организация на основе ведущего и цивилизованного
принципа — разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Логическим развитием и продолжением предыдущей принципиальной конституционной нормы является ст. 11 (ч. 1, 2) Конституции РФ, однозначно и четко установившая: государственную власть
в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации, а в субъектах РФ — образуемые ими органы государственной власти.
Таким образом, перечисленные выше государственные институции — это и есть органы государственной власти, т.е. ее носители,
причем их перечень широк, включает в себя органы законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также органы прокуратуры.
Опираясь на все вышесказанное, сформулируем следующее
определение: орган государственной власти — это организационно
выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по поручению (уполномочию) народа, на основе
осуществления государственной власти в соответствии с принципом
ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную, наделенная властными полномочиями народа и соответствующей компетенцией, имеет свою структуру, присущие формы и методы деятельности.
Теперь рассмотрим более подробно основные разновидности
органов государственной власти в Российской Федерации.
Конституция РФ различает четыре основные группы органов госу-
дарственной власти, т.е. их разновидности по юридическим признакам, о которых далее пойдет речь. С такой классификацией органов
государственной власти не следует смешивать их конституционное,
системное деление на органы государственной власти Российской
Федерации и органы государственной власти субъектов РФ.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]