Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
2. Конституционные основы органов государственной власти…
81
2012 г., Президент по-прежнему выполняет своеобразную функцию
арбитра
1
, являясь высшим должностным лицом, направляющим и
осуществляющим внутреннюю и внешнюю политику государства,
высшим представителем государства во внешних сношениях, гарантом единства и целостности страны, Верховным главнокомандующим Вооруженными силами.
Видимо, не будет ошибкой предположить, что все названные
выше функции органически вытекают из своеобразно понимаемого
статуса Президента как главы государства. Значимость этих функций повышается в условиях определенной конфигурации политических сил в Парламенте, что является решающим при определении реальной роли Президента в системе центральных государственных органов.
Однако после пересмотра Конституции в 2010 г. значительно
изменился институт Президента. Президент остается главной страны, Главнокомандующим Вооруженными силами и представителем
при осуществлении внешних отношений, но уже не будет управлять
и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику. Президент попрежнему будет избираться путем прямых выборов сроком на пять
лет. Баллотироваться на пост главы государства может гражданин
Грузии не младше 35 лет, который проживал в Грузии не менее пяти лет и постоянно проживает в стране последние три года перед
датой выборов
У будущего Президента Грузии будет больше функций, чем
обычно предусматривается классической формой парламентской
республики. Президент является гарантом единства и независимости страны, соответственно он является Главнокомандующим Вооруженными силами. Президент Грузии также остается руководителем Совета национальной безопасности и имеет право назначать
его членов. Также на случай возникновения кризиса между ветвями
власти в целях сохранения стабильности Президенту присваивается
роль арбитра.
В то же время Президент ограничивается лишь формальным
правом назначения Правительства, так как он будет обязан представить те кандидатуры, которые предложит Парламент.
Выборы Президента Грузии. Президент Грузии избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Одно и то же лицо подряд
может быть избрано Президентом только дважды. Конституция ус-
1
Президент «обеспечивает… деятельность государственных органов в соответст-
вии с Конституцией» (ст. 69.2 Конституции Грузии).
82
I. Кратология: органы государственной власти
танавливает следующие цензы: Президентом Грузии может быть
обладающий избирательным правом гражданин Грузии по рождению, достигший возраста 35 лет, проживший в Грузии не менее
1
15 лет и ко дню назначения выборов проживающий в Грузии
. На
основе действующей Конституции президентские выборы проводились четырежды. В 1995 и в 2000 г. Президентом был избран
Э. Шеварднадзе, в 2004 и в 2008 гг. (оба раза проводились досрочные
выборы) победу одержал М. Саакашвили. Согласно новым конституционным положениям, если в первом туре президентских выборов
участвовал только один кандидат и он не смог набрать достаточное
количество голосов, через два месяца проходят новые выборы.
Полномочия Президента прекращаются сразу после принесения
новоизбранным Президентом президентской присяги. Новый президент приводится к присяге в третий воскресный день после избрания. Изменениями Конституции Грузии 2010 г. Президент лишается права занимать партийную должность, но он может остаться членом партии
Временное исполнение обязанностей Президента Грузии может
иметь место в двух случаях: в случае невозможности исполнения
действующим Президентом своих полномочий и в случае досрочного прекращения его полномочий. В обоих случаях обязанности
Президента исполняет Председатель Парламента Грузии, а в случаях невозможности исполнения этих обязанностей Председателем
Парламента, а также в том случае, когда Парламент распущен, обязанности Президента временно исполняет Премьер-министр.
Ни Конституция, ни текущее законодательство не конкретизируют содержания обстоятельств, препятствующих исполнению Президентом своих полномочий, так же как ничего не говорят о процедуре установления этих обстоятельств. Можно предположить, что
этими обстоятельствами могут быть временная нетрудоспособность
Президента, его длительное отсутствие в стране и т.п.
Большая ясность существует в отношении досрочного прекращения полномочий. Оно может иметь место в случае добровольной
отставки Президента на основании его личного заявления, в случае
отрешения от должности в порядке процедуры импичмента и в случае его смерти. В измененном законодательстве до 15 дней сокращается парламентский срок объявления импичмента Президенту.
1
Должность Президента, Премьер-министра, Председателя Парламента не
может занимать лицо с двойным гражданством (в базисном варианте эта норма распространялась в отношении всех государственных политических должностей).
2. Конституционные основы органов государственной власти…
83
Вопрос об импичменте президента вновь сможет выдвинуть 1/3 депутатов полного состава Парламента, которые смогут обратиться в
Конституционный суд в случае наличия признаков преступления
или нарушения Конституции в действиях Президента (по действующим сегодня правилам, вопрос об импичменте Президента рассматривается Конституционным судом и Верховным судом по типу
нарушения). Если Конституционный суд подтвердит наличие нарушения, импичмент Президенту объявляет не менее 2/3 депутатов
в течение 15 дней (вместо 30 до этих изменений).
В компетенции временно исполняющего обязанности Президента установлены определенные ограничения. Это лицо, в частности, не может отправить в отставку Правительство в целом или министров внутренних дел и обороны, приостановить деятельность
или распустить представительные органы самоуправления, назначить референдум и распустить Парламент и назначить досрочные
парламентские выборы.
Компетенция Президента Грузии. Как по кругу решаемых им вопросов и регулируемых им отношений, так и по возможностям для
этого Президент Грузии занимает особое место в системе государственных органов. Для установления его действительной роли обратимся к обзору его полномочий в различных направлениях государственной деятельности и во взаимоотношениях с другими высшими
органами госвласти.
Первоначально отметим типичные для главы государства полно-
мочия. Президент Грузии решает вопросы гражданства и предоставления убежища, обладает правом помилования, присвоения высших
воинских, специальных и почетных званий и высших дипломатических рангов, присуждает государственные награды, осуществляет
представительские функции, назначает выборы в представительские
учреждения, назначает определенных должностных лиц, обладает
иммунитетом от правового преследования, имеет ряд гарантий
функциональной независимости в своей деятельности и т.д. Президент сохранит эксклюзивное право на назначение выборов, помилование заключенных, решение вопросов предоставления гражданства, выдачу наград и званий, подписание и опубликование
законов, заключение конституционного соглашения от имени государства с автокефальной апостольской Грузинской православной церковью.
Прерогативы Президента Грузии в отношениях с законодательной
властью весьма характерны для государств с полупрезидентской
формой правления. Прежде всего, отметим его право роспуска Парламента, которое вытекает из его конституционной функции обес-
84
I. Кратология: органы государственной власти
печения деятельности органов государства в соответствии с Конституцией. Президент Грузии распускает Парламент, если тот: в
течение трех месяцев не утвердит государственный бюджет; если
трижды подряд не выразит доверия формируемому составу Правительства и его программе; если откажет в доверии Правительству в
связи с внесенным в Парламент государственным бюджетом, Налоговым кодексом или законопроектом о структуре, полномочиях и
порядке деятельности Правительства; если Парламент с интервалом
не менее 100 дней по одним и тем же основаниям дважды выразит
недоверие Правительству. Президент уже не будет обладать правом
по собственной инициативе созвать заседание или сессию Парламента (это его право было сокращено Парламентом во втором слушании законопроекта), но такие заседания он сможет созвать по
требованию Председателя Парламента, не менее 1/4 депутатов Парламента или Правительства, но если акт о созыве не издан, в течение 48 часов с момента выдвижения требования Парламент все
равно соберется
Президент не вправе распустить Парламент в течение первых
шести месяцев после его выборов, во время процедуры импичмента
Президента, во время чрезвычайного или военного положения, в
течение последних шести месяцев президентского срока. Правом
роспуска Президент Грузии в 2004—2008 гг. не пользовался.
Президент Грузии — активная фигура в законотворческом про-
цессе, что нетипично для президента-арбитра. Прежде всего, отметим его правообязанность предоставления Парламенту ежегодного
доклада о положении страны. Несмотря на кажущийся в современных условиях формализм этого действа, Президент при желании
может обратить доклад в программу законодательной деятельности
представительного органа. Президент также сохранит право на
представление Парламенту ежегодного доклада.
Видимо, чувствуя некоторое неудобство, авторы конституционной реформы 2004 г., наделив Президента правом законодательной
инициативы, сделали весьма туманную оговорку — обладает правом
законодательной инициативы лишь в исключительных случаях
(ст. 67.1), которая ни в Конституции, ни в Регламенте Парламента
не нашла свой конкретизации. Добавим, что законопроекты Президента по его требованию Парламентом рассматривались вне очереди, что было бы естественно для исключительных законопроектов.
Президент уже не будет обладать правом на законодательную инициативу и выдвижение требования о внеочередном обсуждении законопроекта в Парламенте, Президент уже не будет участвовать в
бюджетном процессе. Но Президент обладает правом потребовать
2. Конституционные основы органов государственной власти…
85
обсуждение законодательной инициативы или законопроекта в
Парламенте внеочередным образом однако это полномочие Президента ко второму слушанию конституционных изменений может
или полностью быть отменено, или ограничено.
Если воззрения и интересы Парламента и Президента не совпадут, у последнего имеется весомое средство преодолеть упрямство Парламента — право отлагательного вето. Преодолеть вето Президента Парламент может только квалифицированным большинством — 3/5 списочного состава Парламента для законов и органических законов и 2/3 полного состава Парламента — для конституционных законов. Парламент сможет преодолеть вето Президента по
органическому закону — числом больше половины всего состава
(вместо действующих сегодня 3/5). В случае конституционного закона — не менее 2/3.
Достаточно важно для определения политики посредством законодательства право Президента по своей инициативе назначить
референдум. Несмотря на то что действующая на конец 2012 г.
Конституция (ст. 74) не допускает проведения референдума для
принятия или отмены закона, по вопросам амнистии и помилования, ратификации и денонсации международных договоров и соглашений, а также по вопросам, ограничивающим основные права,
органический закон (в этой части сомнительного конституционного
качества) обязывает органы законодательной и исполнительной
власти привести законодательство в соответствие с референдальным
решением. И хотя грузинские президенты не часто обращались к
этому институту, это президентское правомочие при определенных
условиях может способствовать установлению режима личной власти. Но сейчас Президент уже не обладает правом по своей инициативе назначить референдум (хотя такое право предусматривалось в проектах поправок Конституции, вносимых в 2010 г. во всех
предыдущих вариантах проекта) и сможет сделать это только после
того, как с соответствующим «требованием» выступят Парламент,
Правительство или не менее 200 тыс. избирателей.
Полномочия Президента Грузии в исполнительно-распорядительной
сфере весьма обширны и создают ему благоприятные возможности
для эффективного государственного управления. Несмотря на то
что конституционное законодательство не определяет его как главу
исполнительной власти, трудно возразить против того, что он является вышестоящим по отношению к Правительству и другим учреждениям исполнительной ветви власти органом. Президенту принадлежит последнее слово при формировании (подборе и назначении) Правительства, последующая судьба которого также увязыва-
86
I. Кратология: органы государственной власти
ется с волей Президента, поскольку он вправе по собственной инициативе или в случаях, установленных Конституцией, отправить
Правительство в целом или только силовых министров в отставку.
Президент выдвигает кандидатуру Премьер-министра и назначает его, что является формальной процедурой его участия в этом
процессе, так как, в случае если правовой акт о назначении не будет издан, Премьер-министр автоматически будет считаться назначенным.
Подотчетность Правительства Президенту проявляется и в повседневной практической деятельности. Только с согласия Президента Правительство представляет в Парламент для утверждения
государственный бюджет, только Президент принимает отставку
Правительства в целом или его отдельных членов.
1
По особо важным государственного значения вопросам
Президент вправе созвать Правительство и председательствовать на его
заседании. Принятые на этом заседании решения оформляются
президентскими актами.
В целях обеспечения обороны и безопасности страны, общест-
венного порядка Конституция наделяет Президента Грузии рядом
чрезвычайных, репрессивных полномочий.
Как Верховный главнокомандующий, он назначает членов Совета национальной безопасности, назначает и смещает с должности
начальника Генерального штаба Вооруженных сил Грузии и других
военачальников. Но по измененной Конституции, несмотря на то
что в компетенции Президента остается право назначать или освободить с должности начальника Генерального штаба и других военных командующих, сделать он это может только с согласия Правительства. В случае вооруженного нападения на страну Президент
объявляет военное положение, при определенных условиях заключает
мир, и эти решения в течение 48 часов вносит на утверждение Парламента.
Президент вправе принять решение об использовании Вооруженных сил, и в течение 48 часов это решение должно быть представлено Парламенту для утверждения. Также только с согласия
Парламента в определенных законом случаях Президент может
принять решение о вводе в страну, использовании и перемещениях
вооруженных сил другого государства.
1
Законодательство не проясняет содержания этого понятия, а государственная
практика свидетельствует о том, что определение особой важности обсуждаемого
в Правительстве вопроса всецело зависит от Президента.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
87
Если государственные органы лишены возможности осуществ-
1
лять свои конституционные полномочия
, Президент сохранит право на объявление военного или чрезвычайного положения, заключение мира — эти решения должны быть утверждены Парламентом.
Президент объявляет чрезвычайное положение и не позднее 48 часов
вносит это решение на утверждение Парламента. В период военного или чрезвычайного положения Президент вправе ограничить
действие ряда основных прав и это решение внести для утверждения в Парламент.
Президент вновь будет вправе с согласия Парламента приостановить деятельность органов самоуправления или распустить их,
если они создают угрозу суверенитету страны, территориальной целостности или осуществлению конституционных полномочия государственными органами. К ряду чрезвычайных полномочий Президента можно отнести и его право с согласия Парламента приостановить действие или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, если их действиями создается угроза для суверенитета, территориальной целостности страны, для осуществления органами государства своих конституцион-
2
ных полномочий
.
Как глава государства, Президент Грузии единолично или с другими органами участвует в подборе, назначении или утверждении
ряда должностных лиц. В частности, Президент единолично назначает трех членов Конституционного суда Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры председателя и членов Верховного суда Грузии, после консультаций с Премьер-министром
назначает на должность и смещает с нее государственных уполномоченных — губернаторов, представляет в Парламент для назначения кандидатуру Генерального прокурора Грузии, представляет в
Парламент для избрания кандидатуры членов Совета Национального банка Грузии, по письменному представлению Совета Национального банка Грузии назначает и смещает с должности Президента Национального банка Грузии. Президент уже не будет обладать
эксклюзивным правом на представление в Парламент членов регулирующих комиссий (как это было предусмотрено в первоначальном варианте проекта) и ему придется делать это с согласия Прави-
1
Это по редакции ст. 73.1 Конституции может иметь место во время войны или
массовых беспорядков, при посягательстве на территориальную целостность
страны, в случае военного переворота или вооруженного восстания, экологической катастрофы и эпидемий или в иных случаях.
2
Это право было использовано в мае 2004 г. в отношении Верховного совета
Аджарской Автономной Республики и местных сакребуло.
88
I. Кратология: органы государственной власти
тельства. Также с согласия Правительства Президенту придется после консультаций с основными политическими субъектами в Верховном совете Автономной Республики Аджария представлять
кандидатуру на пост Председателя Правительства Аджарии на утверждение в Верховный совет автономии — принятое в первом
слушании данное новое положение не было отражено в предыдущих вариантах проекта.
Президент сможет поставить перед Парламентом просьбу о ратификации, денонсировании или отмене международных договоров только с контрассигнации Премьер-министра (необходимость
контрассигнации в первоначальном проекте не предусматривалась). В то же время определены категории тех соглашений, по которым Президент будет обладать правом выдвижения вышеуказанной просьбы.
Правовые акты Президента Грузии. Таковыми являются указы,
распоряжения, декреты и приказы.
Указы Президента издаются на основе Конституции и законов. Как правило, эти подзаконные акты носят нормативный
характер
1
.
Декреты Президента — особого рода правовые акты, имеющие
силу закона. Их издание, как правило, связывается с неординарной
ситуацией в стране и государстве. В частности, декреты могут приниматься в период чрезвычайного или военного положения, для
утверждения госбюджета, если Парламент распущен в связи с тем,
что он не утвердил бюджет. В период между роспуском Парламента
и первым заседанием вновь избранного Парламента Президент Грузии вправе своим декретом урегулировать некоторые налоговые и
бюджетные вопросы. Установленные таким декретом регуляции
теряют силу, если в течение одного месяца не будут утверждены
вновь избранным Парламентом.
Декреты в Парламенте утверждаются практически без обсуждения по принципу или все, или ничего. Еще одна особенность этих
(в Грузии еще не издаваемых) актов заключается в том, что они
действуют лишь в чрезвычайный или приравненный к нему период
и могут быть отменены Президентом без согласия Парламента.
Распоряжения Президента — это акты индивидуального характера, а приказы издаются им как Верховным главнокомандующим.
1
Индивидуальными правовыми актами, например, являются указы Президента
о назначении и смещении с должности члена Правительства, о назначении членов Конституционного суда, о принятии в гражданство, выходе из гражданства
и восстановлении в гражданстве Грузии.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
89
Конституционный статус Правительства Грузии. В различные
периоды истории Грузии Правительство как основной компонент
исполнительной ветви власти имело различный статус, функции,
полномочия и структуру.
В режиме, функционирующем на основе Конституции 1995 г.,
различали два противоположных по содержанию статуса Правительства.
До конституционной реформы 2004 г., в период функционирования грузинского государства в форме (схожей с американской)
президентской республики, Правительства как коллегиального
конституционного органа со своей собственной компетенцией и
правом правотворчества просто не существовало. Оно было совещательным органом Президента Грузии, который как глава государства и глава исполнительной власти осуществлял исполнительную власть либо непосредственно, либо посредством учреждений
исполнительной власти. В составе Правительства того периода
следует выделить институт государственного министра, который,
не обладая реальными полномочиями по руководству правительственной коллегией, тем не менее служил своеобразным «громоотводом» для Президента.
По действующей до новой инаугурации Президента в 2013 г.
редакции Конституции Правительство приобрело скромный, но
все-таки конституционный статус. В отличие от традиционной для
нынешней формы правления модели разделения властей Правительство Грузии не является высшим органом исполнительной
власти, оно в соответствии с законодательством Грузии лишь
«обеспечивает осуществление исполнительной власти, внутренней
и внешней политики страны» (ст. 78.1 Конституции). В ныне
функционирующей государственной системе Правительство имело
низкий уровень самостоятельности, несмотря на то что ответственность за исполнительно-распорядительную деятельность возлагается именно на него.
С вступлением в силу Конституции 2010 г. Правительство становится высшим органом исполнительной власти, который будет
обеспечивать осуществление внутренней и внешней политики страны, и в то же время является подотчетным перед Парламентом
Главой Правительства является Премьер-министр, который назначает на должность и освобождает с должности других членов
Правительства, в том числе и силовых министров — по действующей на сегодняшний день Конституции это входит в эксклюзивные
права Президента. Отставка или прекращение полномочий Пре-
90
I. Кратология: органы государственной власти
мьер-министра автоматически вызывает прекращение полномочий
других членов Правительства.
Полномочия Правительства прекращаются сразу по признании
полномочий новоизбранного Парламента (а не после избрания нового Президента, как это предусмотрено было по ранее действующей Конституции.
До 2010 г. в формировании Правительства с различной степенью активности и нагрузки участвовали Президент Грузии, Парламент Грузии и Премьер-министр. Условно можно было выделить
две конституционные процедуры формирования Правительства.
По первому варианту формирование Правительства протекает
по следующему конституционному сценарию:
x после консультаций с парламентскими фракциями Президент
подбирал кандидатуру Премьер-министра;
x кандидат в Премьер-министры по согласованию с Президен-
том подбирает остальных членов Правительства;
x для получения доверия Президент представлял подобранный
состав в Парламент;
x Парламент обсуждает состав и программу Правительства и
проводит голосование по вопросу о доверии;
x по результату голосования Парламент выражал доверие пра-
вительственной коллегии и его программе;
x Президент назначал Премьер-министра;
x с согласия Президента Премьер-министр назначал остальных
членов Правительства.
Этот вариант формирования действует тогда, когда Президента
в Парламенте поддерживает твердое (абсолютное или превышающее абсолютное) большинство (предшествующая ситуация в Грузии), или тогда, когда у него такого большинства нет, но создается
коалиционное Правительство. Если у Президента не было необходимой поддержки или желания сформировать коалиционное Правительство, формирование Правительства могло проходить в следующей последовательности:
x первые три действия те же, что и в первом варианте;
x Правительство, представленное в первый раз, не получило
доверия Парламента;
x Президент вторично представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
x Парламент второй раз отказал в доверии Правительству;
x Президент в третий раз представляет в Парламент тот же или
иной состав Правительства;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]