Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Система органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Гос
.pdf
2. Конституционные основы органов государственной власти…
91
x Парламент и в третий раз отказал в доверии составу и про-
грамме Правительства;
x Президент или (а) представит новую кандидатуру Премьер-
министра, или (б) распустит Парламент, назначит Премьерминистра, а Премьер-министр с согласия Президента — остальных членов Правительства.
Конституция 2010 г. в корне изменила существующий до этого порядок. На первое место вышла партия в новом Парламенте, которая представляет кандидатуру Премьер-министра,
формально выдвинутую Президентом. Кандидат в Премьерминистры сам выбирает министров и вместе с программой
Правительства представляет Парламенту на утверждение. Для
того чтобы заручиться доверием Парламента, необходима
поддержка со стороны большинства состава членов Парламента по списку
Состав и структура Правительства Грузии. Основными консти-
туционными фигурами в составе Правительства являются Премьерминистр и министры.
В Конституции (ст. 79) Премьер-министр определялся как
Председатель Правительства, тогда как Закон «О структуре, полномочиях и порядке деятельности Правительства Грузии» именовал
его руководителем Правительства. Теперь главой правительства является Премьер-министр, В составе Правительства может быть
один или несколько государственных министров, которых можно
отнести к категории министров без портфеля. Премьер-министр
может возложить на одного из них обязанности первого вицепремьера, на одного или нескольких — обязанности вице-премьера.
Ранее (до Когституции 2010 г.) Правительство Грузии могло
функционировать в «бицефальном» формате. Глава государства для
обсуждения особо важных государственных вопросов может созвать
Правительство, председательствовать на его заседаниях, принятые
здесь решения оформлять своими актами. Вместе с тем заседания
Правительства может вести и Премьер-министр. Теперь же, если
полномочия Правительства прекращаются по другой причине (не
из-за избрания нового Парламента), Президент представит на утверждение ту кандидатуру на должность Премьер-министра, которую ему предложит парламентское большинство, или в случае отсутствия такового — самая крупная фракция по числу ее членов
Если Парламент с двух попыток не сможет утвердить Правительство большинством своего состава по списку, тогда Президент
представляет законодательному органу кандидатуру в премьер-
92
I. Кратология: органы государственной власти
министры, которую ему предложат 2/5 депутатов, распускает Парламент и назначает внеочередные парламентские выборы лишь после того, как и с третьей попытки не удастся выразить доверие
Правительству.
Компетенция Правительства Грузии. Как основное звено испол-
нительной ветви власти Правительство является органом общей
компетенции, призванным обеспечить четкое, в соответствии с законом функционирование всей системы органов исполнительной
власти и отдельных ее подразделений. С этой целью Правительство
контролирует и координирует деятельность министерств и ведомств, принимает меры по обеспечению основных прав, обороны
и государственной безопасности, самостоятельно осуществляет
управление государственным имуществом, реализацию права законодательной инициативы, разработку и осуществление правительственной программы. Как часть единой системы госорганов, Правительство разрабатывает и по согласованию с Президентом представляет Парламенту для утверждения проект государственного бюджета, участвует в выработке и осуществлении экономической политики государства, осуществляет другие установленные законодательством полномочия. Теперь лишь Правительство правомочно представлять проект государственного бюджета Парламенту (а не Президент, как это предусмотрено в ранее действующей модели), и тем
самым вся ответственность за бюджетный процесс возлагается полностью на Правительство и Парламент.
Правительство будет вправе обращаться к Парламенту с предложением ратификации, денонсации или отмены международных
договоров и соглашений (данного положения в базисном проекте
не было). Таким правом в определенных случаях будет обладать и
Президент, но с потребностью контрассигнации от Премьер-министра. Правительство вправе обратиться к Президенту с просьбой
созыва внеочередной сессии или заседания Парламента. Без представления Правительства Президент не сможет назначать или освобождать послов с должности. Также без согласия Правительства не
сможет принимать решение об аккредитации дипломатических
представительств.
Правительство назначает на должность или освобождает с
должности губернаторов регионов (ранее эти решения должны были согласовываться с Президентом).
В контрассигнации Премьер-министра нуждаются правовые акты Президента, кроме издаваемых в военное время актов.
Здесь же
определены те направления, в том числе и роспуск Парламента,
2. Конституционные основы органов государственной власти…
93
назначение выборов, подписание закона, объявление военного положения и его отмена.
Правительству предоставляется право потребовать от Президента назначить референдум. Президент должен согласовывать с Правительством осуществление переговоров и оформление договоров с
другими странами (такого положения ранее не было).
Согласно действующей до 2010 г. Конституции (ст. 78.1) Ïðà-
вительство ответственно перед Президентом Грузии и перед Парламентом Грузии, хотя совершенно очевидно, что степень ответст-
венности перед ними была различна.
Степень ответственности Правительства перед Президентом
характеризовалась следующими обстоятельствами:
x Правительство снимает полномочия только перед Прези-
дентом;
x Президент может по собственной инициативе отправить в от-
ставку Правительство в целом, министров внутренних дел и
обороны;
x Президент может приостановить действие или вовсе отменить
акты Правительства. Теперь, по Конституции 2010 г., Президент уже не сможет отменять или приостанавливать действия
правовых актов исполнительных властей. Ранее Президент
мог созвать Правительство, председательствовать на его заседании и принятые решения оформлять своими актами. Теперь Президент может только потребовать обсуждение отдельных вопросов на заседании Правительства и участвовать
в заседании Правительства в обсуждении этих вопросов (но
не председательствовать на заседании Правительства, как это
предусматривалось в базисном проекте).
Степень ответственности Правительства перед Парламентом
до 2010 г. была ниже, хотя Парламент Грузии обладал вроде бы
всеми теми контрольными полномочиями, которые предусмотрены в успешно действующей системе разделения властей: Парламент участвовал в формировании Правительства, вправе отказать
ему в доверии или выразить ему недоверие, посредством закона
отменить (признать утратившим силу) акт Правительства, потребовать отчет в связи с исполнением госбюджета или правительственной программы, сместить с должности члена Правительства
путем процедуры импичмента и т.д.
При оценке норм об ответственности Правительства не следует
забывать, что в основном это меры политической ответственности
и их реализация во многом зависела от воли Президента и наличия
94
I. Кратология: органы государственной власти
в Парламенте серьезных оппозиционных по отношению к Президенту политических сил.
Судебная власть. Учредители Конституции исходили из того,
что качества и свойства судебной власти система судов приобретает
лишь в том случае, если они своей деятельностью могут предотвратить ошибки и злоупотребление властью со стороны Президента и
Парламента, могущие привести к вторжению государства на территорию свободы человека. Возрастной ценз для судей — 30 лет (вместо действующего на сегодня ценза в 28 лет), и они теперь назначаться бессрочно, до достижения пенсионного возраста. Но предусматривается не менее трехлетний испытательный период перед
назначением на должность (этого положения не было ранее).
Особую роль играет Конституционный суд Грузии, который
состоит из девяти членов. Учредители Конституции закрепили
способ его формирования, редко встречающийся на практике и
на первый взгляд кажущийся упрощенным. В юридической литературе этот способ иногда называют политическим. Заключается
он в том, что в формировании суда участвуют и Президент Грузии (единолично назначает трех членов суда), и Парламент Грузии (избирает трех членов суда), и Верховный суд Грузии (трех
членов суда назначает Пленум Верховного суда).
Срок полномочий судей — 10 лет, повторное избрание не допускается, членом Конституционного суда Грузии может быть достигший возраста 30 лет и имеющий высшее юридическое образование гражданин Грузии.
Высшими должностными лицами суда являются Председатель,
два его заместителя и секретарь Конституционного суда Грузии.
Председателя по согласованному предложению Президента Грузии,
Председателя Парламента Грузии и Председателя Верховного суда
Грузии на пять лет, без права повторного избрания, из числа членов суда выбирает пленум Конституционного суда.
Статус судьи предусматривает его несменяемость в течение всего срока полномочий, несовместимость его должности с любой оплачиваемой должностью, императивное требование не только не
быть членом политической партии, но и вообще заниматься политической деятельностью. В отличие от других государственнополитических должностных лиц (Президент Грузии, член Правительства, Председатель Верховного суда, Председатель Палаты контроля и др.) судьи Конституционного суда не подлежат ответственности в порядке процедуры импичмента. Если имеются основания
2. Конституционные основы органов государственной власти…
95
для досрочного прекращения их полномочий1, этот вопрос решает
сам Конституционный суд. Его структура состоит из пленума и двух
коллегий.
В состав пленума входят все члены суда, а его заседания ведет
Председатель Конституционного суда Грузии. В состав коллегий
входят по четыре члена суда, а его заседания ex officio (по должности) ведут заместители Председателя суда.
Наличие в структуре суда пленума и коллегий не означает действия принципа инстанционности. Каждая коллегия действует как
Конституционный суд, решения коллегий и пленума равнозначны.
За малым исключением, подведомственные им вопросы не пересекаются, поскольку каждая из них (т.е. пленум и коллегия) имеют
собственный круг подведомственных вопросов.
Субъектами права обращения в Конституционный суд Грузии ÿâ-
ляются Президент Грузии, члены Парламента Грузии (как правило,
численностью не менее 1/5 состава), Правительство Грузии, суды
общей юрисдикции, Народный защитник Грузии, гражданин Грузии, проживающий в Грузии иностранец или лицо без гражданства,
юридические лица Грузии.
Компетенция Конституционного суда Грузии весьма обширна, ох-
ватывает практически все сферы деятельности государства. Суд
принимает решения о конституционности конституционного соглашения, законов, актов Президента Грузии, Правительства Грузии, актов высших представительных органов автономий
2
, рассматривает споры о конституционной компетенции органов государства, дела о конституционности создания и деятельности политических объединений граждан, рассматривает вопросы конституцион-
3
ности международных договоров и соглашений
и по иску физических и юридических лиц рассматривает дела о нарушении закрепленных в главе 2 Конституции Грузии их основных прав и свобод.
1
Такими основаниями являются смерть судьи, признание судьи умершим или
без вести пропавшим, добровольная отставка, если в течение шести месяцев он
не мог исполнять или в течение трех месяцев не исполнял своих обязанностей,
нарушил правило несовместимости, разгласил тайну совещательной комнаты,
совершил недостойный судьи поступок, утерял гражданство Грузии, в отношении него вступил в законную силу обвинительный приговор суда.
2
В отношении этих актов в настоящее время осуществляется не только нормоконтроль, но и так называемый формальный контроль, т.е. устанавливается
конституционность принятия, подписи, опубликования и вступления в силу
этих актов.
3
В отношении международных договоров осуществляется как превентивный,
так и последующий контроль.
96
I. Кратология: органы государственной власти
Кроме того, Конституционный суд Грузии вправе (хотя и в
скромных пределах) рассматривать дела о конституционности выборов и референдума. К «спящим» полномочиям суда можно отнести его обязанность дачи заключений о нарушении определенными
должностными лицами Конституции в процедуре импичмента.
Юридическая сила решений Конституционного суда Грузии. Контроль, осуществляемый Конституционным судом Грузии, имеет ре-
1
прессивный характер
: решение суда окончательно, признанный
неконституционным нормативный акт (часть нормативного акта)
теряет юридическую силу с момента опубликования соответствующего решения суда.
2
Суды общей юрисдикции в Грузии
. Несмотря на важность Кон-
ституционного суда Грузии, основным компонентом, по которому
судят о качестве судебной системы Грузии, являются суды общей
юрисдикции.
Цели и результаты судебной реформы в Грузии. Основные цели
осуществляемой в Грузии с 1996 г. судебной реформы — учреждение независимой судебной системы и обеспечение ее эффективного функционирования. Будет преувеличением утверждать, что
эти цели полностью достигнуты, но определенные меры в этом
направлении, без сомнения, осуществлены. В частности:
x для претворения в жизнь последовательного инстанцирования
осуществлена институционная реформа судебной системы;
x более совершенной стала процедура подбора и назначения
судей;
x существенно возросла роль органа судейского самоуправления;
x обеспечивается углубленная специализация судей;
x более действенными стали механизмы борьбы с коррупцией в
судах;
x усилены гарантии социальной защиты судей, материально-
технические и финансовые гарантии деятельности судов.
Система общих судов в Грузии. На современном этапе систему
общих судов в Грузии составляют районные (городские) суды,
апелляционные суды и кассационный суд — Верховный суд Грузии.
До 2005 г. во всех районах и городах, не имеющих районного
деления, действовали районные (городские) суды (более 80). На
современном этапе судебной реформы предполагается создание
1
Исключение составляет заключение, данное в процедуре импичмента, — оно
не имеет обязательной силы для Парламента.
2
Законодательство Грузии именует суды этой категории общими судами. В дан-
ной работе оба словосочетания применяются как равнозначные.
2. Конституционные основы органов государственной власти…
97
21 укрупненного районного (городского) ñóäà, где по первой инстанции будут рассматриваться отнесенные к их компетенции административные, гражданские и уголовные дела.
Следующее звено судебной системы — это два апелляционных
ñóäà — в г. Тбилиси (64 судьи) и в г. Кутаиси (34 судьи). Эти суды в
порядке апелляционного судопроизводства рассматривают жалобы
на решения районных (городских) судов. В целях квалифицированного, компетентного рассмотрения жалоб в апелляционных судах
созданы следующие специализированные палаты:
x палата по гражданским делам;
x палата по уголовным делам;
x палата по административным делам;
x следственная палата.
На вершине системы общих судов находится Верховный суд
Грузии.
Состав, формирование и структура Верховного суда Грузии. Âåð-
ховный суд Грузии состоит из Председателя и членов суда, которых по представлению Президента Грузии большинством списочного состава на 10 лет с правом переизбрания выбирает Парламент Грузии.
Судьей Верховного суда Грузии может быть гражданин Грузии,
достигший возраста 28 лет, имеющий высшее юридическое образование, 5-летний стаж работы по специальности, владеющий государственным языком и сдавший судейский квалификационный
экзамен.
В Верховном суде Грузии действуют:
x палата по гражданским делам, делам предпринимательства и
по банкротству;
x палата по административным и иным категориям дел;
x палата по уголовным делам;
x большая палата;
x дисциплинарная палата;
x пленум.
Палата — это суд, рассматривающий в порядке кассационного
судопроизводства жалобы на решения апелляционных судов.
Большая палата создается для рассмотрения особо сложных или
имеющих значение для укоренения единообразной судебной практики дел. В состав большой палаты входят Председатель Верховного суда Грузии, председатели палат Верховного суда и не менее
12 избранных пленумом членов Верховного суда. Конкретные дела
большая палата рассматривает в составе девяти судей.
98
I. Кратология: органы государственной власти
Пленум Верховного суда Грузии. В его состав входят Председатель
и заместители Председателя Верховного суда Грузии, все члены
Верховного суда Грузии, председатели Тбилисского и Кутаисского
апелляционных судов. Пленум не является судебной инстанцией и
созывается для решения организационных вопросов и для реализации некоторых полномочий Верховного суда Грузии — решение
вопроса о внесении в Конституционный суд Грузии представления,
подготовка и передача в Парламент заключения, предусмотренного
процедурой импичмента, избрание трех членов Конституционного
суда Грузии и т.д.
Обеспечение деятельности общих судов в Грузии. Для полноцен-
ной реализации функций судебной власти необходимо обеспечение
судов необходимого уровня и качества финансовыми, кадровыми,
материально-техническими мерами. До принятия ныне действующей Конституции обеспечение деятельности судов возлагалось на
Министерство юстиции и его местные органы. В 1995—2007 гг. организационное и ресурсное обеспечение судов осуществляли Президент Грузии, Парламент Грузии и конференция судей Грузии.
Существенно изменилось положение в настоящее время, выразившееся в том, что:
x в обеспечении деятельности судов значительно возросла роль
органа судейского самоуправления — Совета юстиции, который более не является совещательным органом Президента
Грузии, он приобрел статус конституционного органа и теперь именуется Высшим советом юстиции Грузии;
x большую часть состава Высшего совета юстиции составляют
избранные конференцией общих судов Грузии судьи;
x в Высшем совете юстиции Грузии председательствует Предсе-
датель Верховного суда Грузии;
x Высший совет юстиции самостоятельно решает вопросы на-
значения и отрешения от должности судей
1
, учреждения судов и определения их территориальной подведомственности,
осуществления дисциплинарного производства в отношении
судей, разработки бюджета судебной власти и контроля за его
осуществлением в судах, руководства высшей школой юсти-
2
ции и департаментом общих судов и др.
1
Кроме Председателя и членов Верховного суда Грузии.
2
Более подробно см.: Конституционное право зарубежных стран. С. 681—719.
Глава
3
Конституционное регулирование статуса
власти в зарубежных странах
Теперь рассмотрим интересующие нас аспекты на базе конституций
ряда крупнейших государств дальнего зарубежья, в первую очередь
обратимся к опыту Соединенных Штатов Америки.
Конституция США. Разумеется, речь идет об основополагающих
моментах, характеризующих проблему конституционного регулирования статуса власти в целом, в первую очередь государственной
власти. Тем более когда речь идет о Конституции такой сверхдержавы, одного из крупнейших государств мира — Соединенных
Штатов Америки
Мы рассматриваем те аспекты содержания Конституции США,
которые в совокупности характеризуют организацию и функционирование власти в этой ведущей стране западного мира.
Конституция США отличается от других конституций существенной спецификой: в ней нет однозначных, однолинейных характеристик власти в целом, как, впрочем, и особенностей основных
ветвей власти, многое преподносится не прямолинейно, «прозрачно», а в известной мере — даже иносказательно, чему активно служат поправки к Конституции Соединенных Штатов Америки (поправки I—XXVII).
Мы предлагаем читателю вариант обзора наиболее существенных, ведущих положений и норм, касающихся конституционного
регулирования статуса власти, столь существенных, актуальных для
формирования и функционирования кратологии.
В этом плане выделяем следующее.
Во-первых, это ст. 1 (раздел I), в которой установлено, что все
законодательные полномочия предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов, состоящему из Сената и Палаты представителей.
В разделе II содержится характеристика Палаты представителей
как представительного органа государственной власти.
1
.
1
Конституционное право зарубежных стран. С. 481—504.
100
I. Кратология: органы государственной власти
Палата представителей состоит из членов, выбираемых один раз
в два года населением в отдельных штатах; избиратели в каждом
штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям более многочисленной палаты законодательного собрания штата. Ни одно лицо не может быть представителем, если оно не достигло возраста 25 лет, не было в течение семи лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Раздел III Конституции определяет статус Сената Соединенных
Штатов Америки. В его состав входят по два сенатора от каждого
штата, избираемых законодательными собраниями соответствующих штатов на шесть лет; каждый сенатор имеет один голос.
Когда сенаторы соберутся после первых выборов, они должны
быть разделены на три по возможности равные группы. Места сенаторов первой группы становятся вакантными по истечении второго года; второй группы — по истечении четвертого года, третьей
группы — по истечении шестого года, так, чтобы одна треть сена-
1
торов могла быть переизбрана один раз в два года
. Если вследствие
отставки или по другой причине вакансии откроются во время перерыва в работе Законодательного собрания какого-либо штата,
исполнительная власть штата может произвести временные назначения до следующей сессии Законодательного собрания, которое
таковые вакансии заполнит.
Ни одно лицо не может быть сенатором, если оно не достигло
возраста 30 лет, не было в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является на момент избрания жителем того
штата, в котором оно выбирается.
Вице-президент Соединенных Штатов является председателем
Сената, однако участвовать в голосовании может лишь в тех случаях, когда голоса сенаторов делятся поровну. Сенат выбирает других
своих должностных лиц, а также в отсутствие Вице-президента или,
когда последний исполняет обязанности Президента Соединенных
Штатов, Председателя pro tempore.
Только Сенат имеет исключительное право рассматривать все
дела в порядке импичмента. Заседая с этой целью, сенаторы приносят присягу или дают торжественное обещание. Когда рассматривается дело Президента Соединенных Штатов, председательствует
1
Исторические и политические особенности формирования представительных
органов власти в США и сущностные аспекты демократии Америки в целом см.:
Токвиль А. де. Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда
Дж. Ласки. М.: Прогресс, 1992. С. 554.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]