Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
12. Ïî мере участия субъектов в правоприменительном процессе
следует также выделить: (а) включенный мониторинг, когда субъект
сам непосредственно участвует в деятельности по применению
нормативных правовых актов, и (б) невключенный, осуществляемый сторонними экспертами (сотрудниками Министерства юстиции РФ, научными работниками и т.д.).
13. Ïî продолжительности проведения выделяются: (а) опера-
тивный мониторинг (наблюдение уполномоченным субъектом оперативного мониторинга за ходом реализации нормативного акта в
целях выявления явных (очевидных) недостатков нормативного акта, препятствующих его реализации) и (б) плановый (наблюдение
уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного
акта в целях выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприменительной деятельности).
Нам представляется, что по вышеуказанному признаку класси-
фикацию следует дополнить такими видами мониторинга, как постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени) и точечный
(осуществляемый применительно к отдельному нормативному акту
или отдельной его части).
14. Мониторинг правоприменения по кодификационному признаку:
(а) всеобщая кодификация (всеобщий мониторинг), она связана
с созданием сводных кодификационных актов по всем на-
правлениям законодательства;
(б) отраслевая кодификация (отраслевой мониторинг), которая
охватывает нормативный правовой материал какой-либо
определенной отрасли или подотрасли права (уголовный,
семейный, трудовой и т.д.); специальная кодификация
(специальный мониторинг), который относится к нормам
определенного правового института либо нескольких право-
вых институтов.
Многообразие видов мониторинга правоприменения свидетель-
ствует о том, что нужно разработать общую многоступенчатую его
классификацию, которая могла бы стать предметом отдельного правового познания и изучения.
Таким образом, отметим, что мониторинг правоприменения,
будучи сложным и многоплановым явлением, имеющим разнообразное видовое деление, выступает в качестве специальной вспомогательной деятельности, обеспечивающей правотворческий процесс,
т.е. деятельности, которая начинается с возникновения определенной идеи, и самой работы, направленной на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных актов, в ходе применения которых воплощаются в современную действительность нормы
права, т.е. абстрактные правила поведения, не конкретизированные
к определенному случаю и субъекту.
71
Ƚɥɚɜɚ 3
ɉɨɥɧɨɦɨɱɢɹ ɢ ɮɭɧɤɰɢɢ
ɨɪɝɚɧɨɜ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɣ ɜɥɚɫɬɢ,
ɨɪɝɚɧɨɜ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɨɝɨ ɭɩɪɚɜɥɟɧɢɹ ɢ ɫɭɞɚ
ɜ ɫɮɟɪɟ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Актуальность государственной политики, направленной на наращивание усилий по совершенствованию нормативной базы Российской Федерации, с каждым годом только возрастает, так как является одной из важнейших задач обеспечения законности и правопорядка в государстве. Повышение качества правотворческой и
правоприменительной деятельности необходимо для достижения
важнейших, поставленных перед государством задач, направленных
на обеспечение законности и борьбу с коррупцией. В связи с этим
одним из развивающихся перспективных инструментов реализации
указанной государственной политики, является мониторинг правоприменения.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ:
ɩɨɧɹɬɢɟ, ɫɭɳɧɨɫɬɶ, ɩɪɨɰɟɞɭɪɵ
Применение права (правоприменение) наряду с соблюдением, исполнением и использованием относится к формам реализации права. При этом под применением права в теории права понимается
властная деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем конкретизации общих предписаний для индивидуальной жизненной ситуации и вынесения индивидуальных правовых актов (актов правоприменения)
Давая характеристику рассматриваемой форме реализации пра-
ва, М.М. Рассолов отмечает, что это такая форма реализации права,
в которой непременно присутствует субъект, наделенный властными
полномочиями; осуществляться она должна на определенной законодательной основе, в том числе и в случаях применения права по
1
.
1
Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учебник для студентов высших
учебных заведений. М., 2004. С. 436.
72
аналогии; это процедура, направленная на индивидуализацию общенормативных предписаний; допускает она контроль за процессом
принятия и исполнения решения; это организующая деятельность
субъектов, наделенных властью; это дополняющая действие нормативных актов деятельность рассматриваемых властных субъектов,
поскольку принимаемые ими индивидуальные правовые акты яв-
1
ляются продолжением, дополнением нормативных актов
.
Таким образом, речь идет о правоприменительной деятельности
властных структур и должностных лиц, осуществление которой во
многом затрагивает права, свободы и законные интересы физических, юридических и иных лиц, оказавшихся в той или иной сфере
применения права, поэтому необходимо наличие таких защитных и
охранных механизмов, которые могли обеспечивать как предупреждение неправильного применения норм права соответствующими
уполномоченными субъектами, так и возможность устранения последствий выходящего за рамки закона правоприменения. Иначе
говоря, проблема обеспечения законности в рассматриваемой сфере
актуальна. Необходимо создание постоянно действующей системы
обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и
правоприменителем.
Мониторинг правоприменения по своим целям не является для
российской правовой системы новым видом юридической деятельности, если принять во внимание, что он представляет собой государственно-правовой механизм обеспечения качества установленных правоотношений, основанный на корректировке действующего
законодательства
2
.
Кроме того, мониторинг законодательства и правоприменитель-
ной деятельности дефинируется как систематическая, комплексная,
в пределах своих конституционных полномочий деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления,
общественных организаций по осуществлению сбора, анализа и
обобщения информации о состоянии законодательства, практики
его применения в целях выявления их соответствия планируемому
результату правового регулирования, а также ожиданиям участников законодательного процесса, должностных лиц исполнительных,
судебных и иных органов и уровней власти, институтов гражданского общества и, главное, граждан
3
.
1
Рассолов М.М. Теория государства и права: Курс лекций: В 2 ч. / Ч. 2: Теория
права. М., 2008. С. 242.
2
Астанин В.В. Мониторинг правоприменения в методическом значении и научно-практическое обеспечение его задач в деятельности Минюста России //
Электрон. адрес: http://www.rpa-mu.ru›doc/3-2010.pdf
3
Мониторинг права — важнейшее средство повышения эффективности государственного управления. Раздел 1 (Общие положения): Сборник: Совет Федерации. 2004. Авг.
73
По проблеме органов государственной власти, органов государственного управления, суда и иных возможных субъектов правового
мониторинга, в том числе и мониторинга правоприменения, в юридической науке существуют разные подходы. Остановимся сначала
на дифференциации основных органов государства, участвующих в
мониторинге правоприменения.
В частности, согласно одной из позиций, органы государства и
иные субъекты правового мониторинга могут быть дифференцированы на две основные группы — конституционные и инициативные. К числу конституционных относятся: Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти РФ, Федеральное
Собрание РФ, Счетная палата РФ, органы судебной власти РФ;
органы прокуратуры РФ, органы государственной власти субъектов
РФ, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам
человека в РФ.
Категория инициативных субъектов включает в себя: институты
гражданского общества, экспертные советы при высших органах
государственной власти; научные организации и объединения; корпоративные объединения, правозащитные и экологические органи-
1
зации; политические партии
.
Также среди принимающих участие в осуществлении правового
мониторинга предлагается выделять группу «субъектов» (органы го-
сударственной власти, должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с
законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства) и группу
«участников» мониторинга (юридические и физические лица, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в
осуществлении государственного контроля за состоянием законода-
2
тельства)
.
С учетом такого способа разграничения к числу субъектов правового мониторинга были отнесены Президент РФ, исполнительные органы государственной власти федерального и регионального
уровней, судебные и правоохранительные органы, а также Уполномоченный по правам человека в РФ. Под участниками мониторинга
при этом понимаются органы местного самоуправления, экономические субъекты, общественные и религиозные организации, координационные и совещательные органы при законодательных и исполнительных органах государственной власти, а также граждане.
Кроме того, представляется возможным классифицировать
субъектов правового мониторинга по такому критерию, как непре-
1
Законность в Российской Федерации. М., 2008. С. 136.
2
Толмачева Н.Н. Мониторинг закона — от практики к теории // Право и эко-
номика. 2006. ¹ 7. С. 3.
74
рывность осуществления соответствующих полномочий. Исходя из
этого, могут быть выделены две категории субъектов: (1) ответственные за проведение правового мониторинга на постоянной основе (специализированные органы, учреждения или организации) и
(2) осуществляющие предоставленные им полномочия в указанной
сфере периодически (при возникновении необходимости оценить
эффективность правового регулирования в определенной сфере
общественных отношений либо качество реализации конкретного
нормативного правового акта, группы актов, в рамках сферы компетенции субъекта). От избранного способа закрепления полномочий по осуществлению правового мониторинга за его субъектами
(только на постоянной основе; только для оперативного мониторинга; комплексно — сочетание субъектов специальной компетенции в сфере правового мониторинга с наделением различных органов,
учреждений, должностных лиц соответствующими полномочиями
по проведению мониторинговых исследований в рамках текущей
деятельности) зависит способ организации системы правового мониторинга в государстве (соответственно централизованный, децентрализованный, смешанный)
1
.
Следует отметить, что в целом самые разнообразные органы государственной власти, управления, суда и иные субъекты мониторинга можно классифицировать и по иным критериям.
Например, к числу органов государственной власти, вовлеченных
в мониторинг на федеральном уровне, можно отнести: Президента
Российской Федерации, Администрацию Президента, Федеральное
Собрание Российской Федерации; Совет по взаимодействию Совета
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совет законодателей); Комиссию Совета законодателей по мониторингу законодательства и
правоприменительной практике; отдельные комитеты и комиссии
Совета Федерации, в частности комитет Совета Федерации по обороне
и безопасности, комитет Совета Федерации про делам СНГ, комитет
Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ,
комиссию Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Государственную Думу
Федерального Собрания РФ; Правовое управление Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, отдельные комитеты
Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Правительство
1
См. подробнее: Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. ¹ 5. С. 32;
Горохов Д.Д., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт
зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного
правоведения. 2006. Вып. 4. С. 106—109.
75
Российской Федерации, Аппарат Правительства РФ; Министерство
Юстиции Российской Федерации; Министерство внутренних дел РФ;
Министерство природных ресурсов и экологии России, Федеральную службу по финансовому мониторингу; Конституционный Суд
Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации,
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации; Счетную палату
Российской Федерации; Федерального уполномоченного по правам
человека; Генеральную прокуратуру Российской Федерации; Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
К числу органов государственной власти и иных субъектов, вовлеченных в мониторинг на уровне субъектов Российской Федерации,
можно отнести: законодательные (представительные) органы субъектов Федерации; федеральные суды (за исключением судов трех
высших судебных инстанций); мировые суды; конституционные
(уставные) суды субъектов Российской Федерации; уполномоченных по правам человека; прокуратуру субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления.
Наконец, к числу иных органов и организаций, вовлеченных в
процесс мониторинга, можно отнести также (1) научные организации — Институт государства и права РАН, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, СанктПетербургский государственный университет, Федеральное государственное казенное учреждение ВНИИ МВД РФ, Академия Генеральной прокуратуры РФ; (2) различного рода негосударственные
экспертные структуры; (3) общественные организации (к примеру,
Торгово-промышленная палата РФ), коммерческие организации,
выпускающие информационно-правовые системы в сфере правового
обеспечения (КонсультантПлюс, «Гарант»).
И это далеко не полный перечень всех субъектов мониторинга.
Несмотря на различия в подходах к классификации субъектов
правового мониторинга, можно сделать общий вывод: действительно
эффективное проведение мониторинговых исследований в целях определения качества принимаемых и уже действующих нормативных
правовых актов, а также их реализации правоприменителями возможно лишь при взаимодействии государства и общественных институтов.
Что касается деятельности органов государственной власти по
осуществлению правового мониторинга, то ее следует отнести к
одному из методов государственного контроля, направленного на
обеспечение законности в стране. Выделение правового мониторинга как приоритетного нового вида государственной деятельности дает возможность полнее раскрыть потенциал Конституции
страны, будет способствовать закреплению в обществе и государстве признаков последовательности в осуществлении государственной
76
власти, смысл и содержание которой определяют права и свободы
человека и гражданина.
В настоящее время практика идет по двум основным направлениям: (1) функциональная обязанность проводить мониторинг нормативных актов предусматривается для структурных подразделений
законодательных (представительных) и исполнительных органов власти; (2) в составе аппаратов законодательных (представительных) и
исполнительных органах власти создаются специальные органы
(подразделения), которые должны осуществлять мониторинг нормативных актов.
Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɨɪɝɚɧɵ ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɚ
ɤɚɤ ɢɫɯɨɞɧɵɟ ɫɭɛɴɟɤɬɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
1. Само понятие «президент» в юридической литературе трактуется
как выборный глава государства
1
, а институт президента — это властный институт, т.е. совокупность властных полномочий президента в
сфере государственного управления.
Согласно нынешнему законодательству статус Президента РФ
определяется в тесной взаимосвязи с системой разделения власти и
характеризуется функциями и полномочиями главы государства.
Эти два понятия очень близки друг к другу, но не тождественны.
Между нормами, определяющими функции Президента России, и
нормами, определяющими его полномочия, имеются существенные
различия. Первый вид норм формирует цели, которые в процессе
их реализации превращаются в определенный результат, а второй
вид норм закрепляет за Президентом РФ права и обязанности, а
также предопределяет его основные организационные формы работы. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами
главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру
на пост главы правительства или присваивать высшие воинские звания). Между функциями, полномочиями Президента России и его
организационными формами деятельности существует тесная связь,
так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями
главы Российского государства и реализована в соответствующих
формах его работы.
Правоприменительная деятельность Президента РФ как главы
государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина (ст. 80
Конституции РФ) реализуется посредством издания им индивидуально адресованных указов и распоряжений, которые в силу ст. 90
1
Дегтев Г.В. Становление и развитие института президентства в России: теоре-
тико-правовые и конституционные основы. М., 2006. С. 26.
77
Основного закона не должны противоречить Конституции РФ и
федеральным законам.
Функции материализуются, находят конкретное выражение в
полномочиях — правовых возможностях Президента РФ. При характеристике полномочий Президента РФ следует, прежде всего,
обратить внимание на три важных момента. (1) В Конституции РФ
приведен не исчерпывающий их перечень. Опыт ее применения
показал, что дать его невозможно. (2) В Конституции РФ полномочия Президента определены фрагментарно, отсутствует их развернутое изложение. Согласно сложившейся практике, эти полномочия
конкретизируются в федеральных конституционных и федеральных
законах. (3) Актуальное теоретическое и практическое значение
имеет группирование полномочий Президента РФ. Оно позволяет
систематизировать и, таким образом, более наглядно представить
весь их объем.
В государственно-управленческой деятельности Президента РФ
используемые им правовые формы обусловлены единством исполнительно-распорядительных функций. Они применяются: для установления подзаконных правил поведения по отнесенным к компетенции Президента в сфере исполнительной власти вопросам; для
реализации норм права и распорядительных полномочий; для самостоятельного осуществления в установленных законодательством
случаях административной юрисдикции. Действия одного типа всегда вызывают непосредственное управляющее воздействие. Естественно, что внешне выраженные управленческие функции и полномочия занимают центральное место в наборе форм управления.
Цели, задачи, функции исполнительной власти и полномочия
Президента РФ в этой области практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания.
Выступая в мае 2011 г. на Петербургском международном юридическом форуме, Президент РФ Медведев заявил о необходимости
мониторинга законодательства: «Несовершенство правоприменения, неуважение к судам сдерживают рост национального благосостояния».
Затем был подписан указ Президента РФ от 20 мая 2011 г.
¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Исходя из положений этого указа общее руководство мониторингом правоприменения осуществляет Президент РФ.
Президента Российской Федерации, Администрацию Президента и различные ее структуры также включают в число субъектов
1
мониторинга правоприменения
. Предлагается создать единый
1
Кравченко Л.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 3—4.
78
федеральный орган по мониторингу права при Президенте РФ1.
Однако, по мнению И.В. Жужгова, создание единого федерального
органа по мониторингу при Президенте, несколько преждевременно, и оптимально создание независимого от любых ветвей власти
федерального органа, осуществляющего мониторинг правового про-
2
странства
.
2. Представляет также интерес участие Правительства РФ в мо-
ниторинге правоприменения.
В материалах II Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» отмечалось, что «Правительство РФ является
субъектом мониторинга правового пространства и правоприменительной практики»
3
. В научной литературе обсуждается предложение создать в правительстве свой центр относительно мониторинга и выводов, необходимых относительно нормативно-правовой
основы исполнительной власти, правоприменения на уровне исполнительной власти
4
. В пользу данного решения говорит и тот
факт, что в настоящее время в процессе законотворчества возрастает роль исполнительной власти в лице Правительства Российской Федерации и 14 министерств, которым Президент РФ своим
указом
5
делегировал часть своих конституционных полномочий по
определению основных направлений внутренней политики государства
6
.
Правительство РФ организует исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет систематический контроль за их реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации
7
, а в соответствии с
1
Актуальные проблемы мониторинга права: социологический опрос // II Всерос. науч.-практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» / Издание Совета Федерации. М., 2004. С. 23.
2
Жужгов И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 60.
3
О состоянии и перспективах мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: Материалы заседания Оргкомитета по подготовке
II Всерос. науч.-практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (июнь 2004 года) 11 февраля 2004. С. 1—4.
4
Бачило И.Л. Óêàç. ñî÷. Ñ. 54—55.
5
Óêàç Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе
и структуре федеральных органов исполнительной власти» // РГ. 2004. ¹ 3425.
от 11 марта.
6
Лопатин В.М. Мониторинг правового пространства и правоприменительной
практики: Материалы II Всерос. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 68.
7
Ñì.: О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный
закон от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. ¹ 51. Ст. 5712.
79
ч. 3 ст. 104 Конституции РФ в правотворческом процессе выступает
не только в качестве субъекта законодательной инициативы, но и
в качестве субъекта контроля (наблюдения) за состоянием законодательства.
Как можно заметить, в деятельности Правительства РФ присутствуют элементы мониторинга правоприменения. Результатом работы в сфере мониторинга действующей при Правительстве РФ Комиссии по законодательной работе явилось принятие постановления
Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. ¹ 803 «О совершенствовании
организации исполнения федеральных законов»
1
. Министерствами и
ведомствами России в рамках организации исполнения федеральных
законов активно ведется работа по мониторингу реализации принятых законов
2
.
Участие Правительства РФ в мониторинге правоприменения —
это необходимость. В.В. Путин на совместном заседании коллегий
Министерства экономического развития и Министерства финансов
по итогам деятельности в 2010 г. и задачам на 2011 г. отметил: «Мы
проводим мониторинг правоприменения, потому что действительно у
нас законы могут быть хорошие, а правоприменение отстает».
Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге
правоприменения в Российской Федерации» на Правительство Российской Федерации возложено: утверждать ежегодно план мониторинга; представлять ежегодно Президенту Российской Федерации
доклад о результатах мониторинга; учитывать в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии (издании), изменении или признании утратившими силу (отмене) законодательных и
иных нормативных правовых актов Российской Федерации, представленные в связи с подготовкой доклада Президенту Российской
Федерации о результатах мониторинга.
Правительству РФ было поручено в трехмесячный срок утвердить методику осуществления мониторинга. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его
осуществления.
При наличии соответствующего поручения Президента РФ или
Правительства РФ мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством РФ план мониторинга.
Постановлением от 19 августа 2011 г. ¹ 694 была утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской
1
О состоянии и перспективах мониторинга правового пространства и правопри-
менительной практики. С. 1—4.
2
Тихомиров Ю.А. О правовой диагностике // Мониторинг правового простран-
ства и правоприменительной практики: Материалы II Всерос. науч.-практ. конф.
2004. C. 19.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]