Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
научного характера и включает в себя систему способов, методов,
средств и принципов познания и проведения мониторингового исследования, а также систему знаний об этих способах, методах,
средствах и принципах. При этом можно заметить, что все методы
научного познания, применяемые в общей теории государства и
права, так или иначе используются в мониторинговой деятельности
в области правоприменения.
Иначе говоря, под методологией мониторинга правоприменения ñëå-
дует понимать систему принципов, способов, средств и приемов,
обеспечивающих целесообразную и эффективную интеллектуаль-
ную организацию деятельности прежде всего компетентных госу-
дарственных органов (субъектов), направленную на сбор, наблю-
дение, анализ и передачу информации о практике реализации и
применения норм права, их оценку, контроль и выработку пред-
ложений по совершенствованию правовой системы общества и
прогноза ее развития.
ɋɨɰɢɨɥɨɝɨ-ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɦɟɬɨɞɵ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Известно, что традиционно в арсенал теоретико-правовой методологии познания входят четыре группы базовых методов и приемов
исследования соответствующего явления. В основном речь идет о
третьей группе методов — социологического исследования (статистический, анкетирование, опрос, интервьюирование, проведение
эксперимента и т.д.). Представляется, что в любой деятельности
необходимо задействовать весь арсенал методов — философский,
позволяющий определить концептуальные начала, систему общенаучных формально-логических методов познания, а впоследствии
социологические и специально-научные методы. Специфика использования методов научного познания напрямую зависит от объекта
исследования и последующей деятельности. Специалисты говорят о
различных видах правового мониторинга: мониторинга правоприменения (практики реализации законодательства), либо мониторинга
правового пространства (всей правовой среды и жизни общества),
либо мониторинга права (законодательства и его принятия).
Мы уже говорили об одном явлении — о деятельности по анализу и оценке определенных правовых явлений (объектов) «сканирования». Иными словами, мы полагаем, что мониторингу может
быть подвергнуты различные правовые явления: правовая деятельность общества, государства, практика применения законодательства, правоприменительная практика, законопроект, акты интерпретации и толкования норм права, договоры нормативного правового
содержания и т.д. Некоторые говорят о мониторинге правовых кол-
41
лизий актов различного уровня действия (федеральных, субъектов,
локальных и т.д.), что также может быть оценено и проанализировано на предмет эффективности и целесообразности правового регулирования. Однако, несмотря на различие позиций, большинство
теоретиков склоняются к формулировке указа Президента РФ о
мониторинге правоприменения, т.е. речь идет об анализе деятельности государства по реализации законодательства.
Особый интерес в процессе мониторинга правоприменения вызывают именно социологические методы его осуществления. Однако в любом случае использование и увлечение количественными
правовыми показателями и социологическими методами должны
осуществляться не в ущерб более высоким методам научного анализа и познания — философским и общенаучным. Только творческое
использование всех методов научного познания и соответствующей
методики деятельности даст хорошие научные результаты.
Правоведы выделяют различные методы правового мониторинга — от социологических до специально-правовых, причем больший
акцент они видят в использовании методов статистических сборов
1
и обобщений эмпирических данных
.
Учитывая оперативность осуществления в целом любого вида
мониторинга, в приоритете мониторинга правоприменения находятся исключительно методы количественных показателей, позволяющих в дальнейшем выявить сущностные и содержательные стороны правового пространства. В последний период развития юридической науки акцент поставлен на применении именно социологических методов и способов познания и практики. В частности, по
мнению Ю.А. Тихомирова, полезность социологических методов
опроса и анкетирования заключается в том, что они позволяют
сформировать правовые ценности и правовые мотивы, что обуслов-
2
ливает социальную основу для нормальной «жизни» закона
.
Это обстоятельство очень важно, так как в отечественной
юриспруденции методология социологического познания не имеет
таких развитых традиций применения, как в западной правовой
науке.
Социологические исследования, проводимые юристами, опирают-
3
ся на теоретические и практически-прикладные разработки
. В связи с
этим в интересах повышения качества собственных исследований
социологи в сфере права творчески перенимают определенные концептуальные положения, методы и методики, технические приемы из
1
Ìèíõ Ã.Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41—43.
2
Тихомиров Ю.А. О мониторинге закона // Президентский контроль. 2004. ¹ 8.
Ñ. 31—32.
3
Актуальные проблемы мониторинга права: социологический опрос / Издание
Совета Федерации. М., 2004. С. 22.
42
других общественных наук. Правоведение уже органично применяет социологические методы в границах своей предметной области,
способствуя одновременно активному проникновению социологического мышления в другие социальные науки, творческому изучению их облика, а следовательно, и всей системы правовых знаний об
обществе.
При организации и проведении тех или иных социологических
исследований возникает такая важная проблема, как соотношение
методологических функций общих, частных (или специальных), а
также отраслевых социологических теорий. Социологи, обладая
различным уровнем культуры, общих и специальных теоретических
и практических знаний, либо устанавливают с изучаемыми объектами тесную связь, либо отдаляются от них. Исходя из занимаемой
позиции, исследователи оказываются в состоянии или познать
внешнюю сторону изучаемых ими социальных явлений и процессов, или раскрыть существующие между ними детерминирующие
связи. Гипертрофирование внимания социологического исследования лишь к отдельным аспектам правовой реальности, хотя и довольно важно, свидетельствует о возможной потере целостного
представления о ней. Это обусловлено необходимостью учета (в
ходе проведения социологических исследований) принципа системности природы знаний вообще, социологических знаний в области
права в частности.
В настоящее время в социологических исследованиях наблюдается тенденция сочетания функционального подхода с герменевтиче-
ñêèì, который разрабатывался раньше прежде всего как метод исторической интерпретации того или иного текста (герменевтика —
искусство и теория исследования текстов)
1
. Следует отметить актуальность применения к толкованию и пониманию, например,
соответствующих статей и положений конституционных норм и
требований, принимаемых государством правовых актов различной природы.
Как результат усилий в осмыслении положений методологии и
методов социологии формируется соответствующая ей совокупность
приемов, процедур и операций теоретического и эмпирического
познания объективности общественной реальности. Такая совокупность называется методикой
2
. Необходимо отметить, что нередко,
называемая методом социологического исследования, эта совокупность рассматривается преимущественно в качестве метода эмпирического исследования. Вот почему методика социологических исследований зачастую понимается как система приемов, процедур и
1
Ñì.: Васюк А.П. История возникновения и развития юридической герменевти-
ки в России: Дис. … канд. юрид. наук, М., 2011. С. 15.
2
См., например: Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология пра-
âà. Ì., 1995. Ñ. 35.
43
операций по установлению социальных (в том числе и правовых)
фактов и их систематизация. К этой системе относятся и средства
анализа социальных фактов.
С изменением методики эволюционирует и техника социологических исследований, в которой методика находит свое специфическое выражение.
В соответствии с указом Президента РФ от 20 мая 2011 г.
¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации от
19 августа 2011 г. ¹ 694 «Об утверждении Методики осуществления
мониторинга правоприменения» и в рамках выполнения федеральной
программы “Реформирование и развитие системы государственной
службы Российской Федерации (2009—2013 годы”», утвержденной
указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. ¹ 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы
Российской Федерации (2009—2013 годы)» в целях единообразия осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации
подготовлена Методика оценки нормативных правовых актов на пред-
мет их социальной полезности и эффективности.
Одним из направлений правового мониторинга выступает ìî-
ниторинг правоприменения законодательства о противодействии коррупции, который осуществляется в порядке, установленном указом
Президента РФ от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», и согласно Методике осуществления мониторинга правоприменения. Так, в ходе этого мониторинга оцениваются полнота и необходимость правового регулирования в сфере противодействия коррупции, анализируется практика
применения законодательства о противодействии коррупции в целях подготовки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения. На регулярной основе может также осуществляться мониторинг правоприменения законодательства или
группы нормативных правовых актов о противодействии коррупции
(текущий мониторинг) либо нормативных правовых актов в сфере
противодействия коррупции в течение первого года их действия, а
также выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского Суда по правам человека в сфере противодействия коррупции (оперативный мониторинг).
Ɇɟɬɨɞɢɤɚ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɢ ɟɟ ɷɬɚɩɵ
Следовательно, методика мониторинга правоприменения является
составной частью и средством ее осуществления и состоит из следующих этапов.
1. В процессе мониторинга правоприменения показатели, по
которым он проводится, позволяют оценить состояние правового
44
регулирования в сфере реализации законодательства, противодействия коррупции, а также охарактеризовать правоприменительную
практику. Информацию о правоприменении, как правило, рассматривают отдельно по каждому показателю применительно к конкретному нормативному правовому акту, а также по их совокупности.
Руководствуясь этими показателями, правоприменитель тщательно и всесторонне с учетом всех видов имеющейся информации изучает исследуемую сферу правоотношений, устанавливает состояние
существующего положения в правоприменении. Целесообразно также при осуществлении мониторинга правоприменения устанавливать, чем обусловлено текущее положение в правоприменительной
практике — недостатками текстов нормативных правовых актов, или
правоприменением нормативных правовых актов, или двумя этими
факторами одновременно.
2. По результатам проведения мониторинга правоприменения
делаются выводы о необходимости внесения изменений в законодательство о противодействии коррупции, корректировки правоприменительной практики либо совершенствовании нормативных правовых
актов и правоприменительной практике.
В случае выявления недостатков в правоприменительной практике правоприменитель ставит вопрос о подготовке разъяснений
правоприменительным органам о применении законодательства о
противодействии коррупции. Установление данных фактов может
свидетельствовать о необходимости подготовки разъяснений судебными органами по вопросам судебной практики.
3. При подготовке предложений по совершенствованию норма-
тивных правовых актов и правоприменительной практики необходимо четко представлять границы требуемых изменений, которые
должны обеспечить безусловное наступление ожидаемого результата
с учетом проведенного мониторинга правоприменения. Все выявленные по результатам мониторинга субъективные факторы, влияющие на правоприменение, необходимо минимизировать на стадии раз-
работки соответствующего проекта нормативного правового акта:
(1) в первую очередь в ходе мониторинга правоприменения рас-
сматриваются нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере противодействия коррупции на предмет соблюдения в них гарантированных прав, свобод и законных
интересов человека и гражданина. В данном случае рекомендуется рассматривать акты на предмет затруднения реализации прав и свобод человека и гражданина, а не на соответствие нормам федерального закона. Выявление в нормативном правовом акте данного показателя характеризует нивелирование одного из основных принципов противодействия
коррупции, связанного с признанием, обеспечением и защитой основных прав и свобод человека и гражданина, уста-
45
новленного Федеральным законом от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
(2) при уяснении состояния правового регулирования в сфере
противодействия коррупции в ходе мониторинга правоприменения необходимо установить факт отсутствия нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов
Федерации и муниципальных нормативных правовых актов,
необходимость принятия (издания) которых предусмотрена
актами большей юридической силы. Недостаточность правового регулирования в сфере противодействия коррупции влечет произвольное применение и, как следствие, создает предпосылки для проявления коррупционных правонарушений;
(3) для установления фактов несоблюдения пределов компетен-
ции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта анализируется и оценивается компетенция органа государственной власти, государственных органов и организаций
на принятие рассматриваемого акта (актов), предоставленная
им федеральным законодательством;
(4) нормативный правовой акт РФ следует оценивать на пред-
мет установления его соответствия или несоответствия федеральному законодательству и международному договору, соблюдения международных обязательств. Согласно ч. 4 ст. 15
Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются
составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора;
(5) текст нормативного правового акта рекомендуется рассматри-
вать на предмет наличия в нем коррупциогенных факторов для
дальнейшего их исключения из него. Следует учитывать, что
перечень коррупциогенных факторов установлен в Методике
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля
2010 г. ¹ 96.
Коррупциогенные факторы выявляются в нормативных пра-
вовых актах по результатам проведения антикоррупционной
экспертизы при мониторинге их применения. Согласно ч. 3
и 4 ст. 3 Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» при мони-
46
торинге применения антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации
проводится Министерством юстиции Российской Федерации,
а также федеральными органами исполнительной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации о принятых ими нормативно-правовых актах. В ходе
данной антикоррупционной экспертизы рекомендуется комплексно, с учетом практики применения и информации нескольких участников мониторинга правоприменения рассматривать нормативный правовой акт во взаимосвязи с действующим законодательством:
(6) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных
факторов устанавливается в заключениях Минюста России,
иных федеральных органов исполнительной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов прокуратуры Российской Федерации, составляемых
по результатам антикоррупционной экспертизы, требованиях
прокурора об изменении нормативного правового акта или в
обращении прокурора в суд, а также в заключениях независимых экспертов по результатам независимой антикоррупционной экспертизы;
(7) при осуществлении мониторинга рекомендуется установить
наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в
нормативных правовых актах, проанализировать количество
коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном
правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом и независимой экспертизы
независимыми экспертами, сроки приведения нормативных
правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.
4. В ходе мониторинга правоприменения важно выявлять пробе-
лы в правовом регулировании общественных отношений и коллизии
норм права, которые предоставляют возможность правоприменителю по своему усмотрению применять те или иные нормы, что повышает вероятность совершения правоприменителем в том числе и
коррупционных правонарушений.
При оценке полноты правового регулирования необходимо установить перечень актов, регулирующих рассматриваемую сферу
общественных отношений, уяснить достаточность правового регулирования общественных отношений в сфере противодействия
коррупции.
Для выявления коллизий норм права, которые следует рассматривать как противоречия между положениями двух или нескольких
норм права, либо расхождения между содержанием общеправовых
принципов, выраженных в системе норм права, и положениями
47
конкретных норм права целесообразно сопоставлять положения
нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в сфере противодействия коррупции.
5. В ходе исследования нормативного правового акта на предмет
наличия или отсутствия в нем ошибок юридико-технического характера текст нормативного правового акта рекомендуется рассматри-
вать с учетом следующих критериев: простота изложения идеи и нормативных правил, краткость при формулировании нормативных
правил, категоричность при построении фраз, ясность устанавливаемого правила поведения, системность при установлении отдельных норм, последовательность изложения общего текста.
Наличие ошибок юридико-технического характера ведет к неопределенности и двусмысленности отдельных положений законодательства о противодействии коррупции.
6. В ходе мониторинга правоприменения для выявления проти-
воречий между нормативными правовыми актами общего характера
и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения, правоприменителю следует
сопоставлять нормативные правовые акты общего и специального характера на предмет наличия противоречий между ними, существова-
ние которых вызывает трудности при их применении, негативно
сказывается на эффективности правового регулирования.
7. В целях проверки понятийно-терминологической системы в
нормативных правовых актах следует исследовать текст норматив-
ного правового акта на наличие единых понятий, терминов, определений и т.д. Нормативный правовой акт или их группа оцениваются
на предмет единообразия использования в них единых понятий,
терминов, определений и делается вывод о наличии или отсутствии
единой понятийно-терминологической системы, что отрицательно
влияет на правоприменительную практику.
8. Наличие дублирующих норм права в нормативных правовых
актах отражает однозначное воспроизведение отдельных положений одного нормативного правового акта в другом, либо норма,
воспроизводимая в тексте нормативного правового акта, ранее
установлена другим нормативным правовым актом. Противоречия
в нормативных правовых актах, регулирующих однородные отношения и принятых в разные периоды, рекомендуется выявлять пу-
тем сопоставления текстов таких нормативных правовых актов.
Наличие таких противоречий создает возможность принятия различных вариантов решений или действий по одному и тому же
вопросу.
9. В ходе мониторинга правоприменения нормативный право-
âîé àêò оценивается на предмет искажения в нем смысла положений
Федерального закона и (или) актов Президента РФ, Правительства
РФ, решений Конституционного Суда РФ и постановлений Евро-
48
пейского Суда по правам человека. На основании материалов правоприменительной практики выясняется, имеются ли случаи применения нормативного правового акта с изменением его смысла,
который закладывался при принятии акта.
На основании данных правоприменительной практики устанавливаются факты наличия или отсутствия информации о неправомерности или необоснованности решений, действий (бездействия)
должностных лиц при принятии решений, связанных с деятельностью, направленной на противодействие коррупции.
Факты использования норм, позволяющих расширительно
толковать компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления, устанавливаются на основании данных правоприменительной практики с учетом анализа полномочий
органов государственной власти, установленных федеральным законодательством.
10. Анализ практики применения нормативных правовых актов
в сфере противодействия коррупции на предмет наличия (отсутствия) единообразной практики их применения рекомендуется осуществлять на примере деятельности федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов.
Необходимо также при рассмотрении данного показателя учитывать правоприменительную практику судов.
Наличие противоречивой правоприменительной практики по
одному и тому же вопросу свидетельствует о необходимости наличия
разъяснений высшего суда о применении нормативного правового
акта или внесения изменений в законодательство Российской Федерации.
При рассмотрении правоприменительной практики следует отражать количество и содержание заявлений граждан, организаций,
органов государственной власти и федеральных государственных
гражданских служащих, поступивших в федеральный орган исполнительной власти с просьбой разъяснить содержание и вопрос применения нормативного правового акта в сфере противодействия
коррупции.
Наличие большого количества заявлений о разъяснении положений нормативного правового акта свидетельствует о несовершенстве и нечеткости его положений для правоприменителя.
Также необходимо указывать сведения о количестве вступивших
в законную силу судебных актов об удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заявителей в связи с нарушением антикоррупционного законодательства и основания их принятия.
Количество и содержание удовлетворенных обращений (предложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нормативного правового акта, отражается в том числе с имеющимися коллизиями и пробелами в правовом регулировании, искажением смысла
49
положений нормативного правового акта и нарушениями единообразия его применения.
При осуществлении мониторинга в целях реализации антикоррупционной политики указывается количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
11. В целях устранения противоречий между нормативными пра-
вовыми актами равной юридической силы при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных
правовых актов Российской Федерации уясняется количество и со-
держание обращений (предложений, заявлений, жалоб), в том числе
по вопросам понятийно-терминологической системы нормативных
правовых актов, наличия в них дублирующих норм и противоречий,
а также ошибок юридико-технического характера.
12. Целесообразно при осуществлении мониторинга правопри-
менения указать количество и характер зафиксированных правона-
рушений в сфере действия нормативного правового акта, а также
случаи привлечения виновных лиц к ответственности. Следует учитывать, что согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение
взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего
должностного положения вопреки законным интересам общества и
государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей,
иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное
предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. Кроме того, коррупцией признается совершение
указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Многие из конкретных видов коррупции представляют собой составы преступлений, предусмотренные Уголовным кодексом РФ:
злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285), превышение должностных полномочий (ст. 286), получение взятки (ст. 290),
дача взятки (ст. 291), коммерческий подкуп (ст. 204) и другие преступления коррупционной направленности, утвержденные указанием
Генеральной прокуратуры РФ и Министерства внутренних дел РФ
от 28 октября 2010 г. ¹ 450/85/3 «О введении в действие перечней
статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых
при формировании статистической отчетности».
13. При необходимости мониторинг правоприменения может
проводиться по дополнительным показателям, которые определяются
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]