Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
федеральным органом исполнительной власти самостоятельно с
учетом установленной сферы деятельности. Такими показателями,
например, могут быть: причины и последствия проявления коррупционных проявлений, практика деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов.
14. Результаты мониторинга применения законодательства о
противодействии коррупции могут быть оформлены в виде доклада.
Предварительно в целях получения различных точек зрения по изучаемой сфере правоотношений и для получения оперативной информации, информации от различных групп и объединений гражданского общества рекомендуется размещать проекты докладов о
результатах мониторинга правоприменения, подготовленных по результатам обобщения сведений, на официальном сайте федерального органа исполнительной власти сети Интернет. Дополнительно
предлагается там размещать любую информацию, полученную в
ходе проведения правоприменительной практики, в формах тематических отчетов, информационно-аналитических материалов, методических рекомендаций.
В докладе кратко отражается информация по каждому показателю,
указанному в соответствующей Методике. Например, по показателю
отсутствие нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных
государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена актами большей
юридической силы, указываются конкретная норма федерального
закона и ее содержание, во исполнение которой не принят нормативный правовой акт (с указанием его формы, органа, который
должен его принять, а также причин отсутствия).
Также возможно предусмотреть онлайн-общение участников
мониторинговой деятельности и обсуждение подготовленных проектов докладов о результатах мониторинга правоприменения в фокус-группах, сформированных по различным принципам (научное
сообщество, адвокаты, нотариусы, представители правоохранительных органов и т.д.).
15. Результаты, полученные данным методом, целесообразно
сопоставить с позицией официальных органов и иными имеющимися материалами по исследуемому вопросу.
В процессе мониторинга правоприменения важно отметить следующие предложения: о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных
и иных нормативных правовых актов РФ; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов
51
РФ; о мерах по повышению эффективности правоприменения; о
мерах по повышению эффективности противодействия коррупции;
о государственных органах, ответственных за разработку соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов РФ
и за реализацию мер по повышению эффективности правоприменения и противодействия коррупции.
Таким образом, методика осуществления мониторинговой деятельности, разработанная и проводимая Министерством юстиции
РФ, является единой системой действий правового содержания,
позволяющей оценивать практику реализации нормативных правовых актов в масштабах всего государства.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɤɚɤ ɪɚɡɧɨɜɢɞɧɨɫɬɶ
ɫɨɰɢɨɥɨɝɨ-ɩɪɚɜɨɜɨɝɨ ɢɫɫɥɟɞɨɜɚɧɢɹ
Мониторинг правоприменения как разновидность социологоправового исследования нацеливает правоприменителя на вдумчивый системный анализ не только актуальных правовых проблем, но
и реальных правовых процессов и явлений. При этом исследователь
(юрист-правоприменитель) наряду с учетом специфики объекта и
предмета своего исследования (а как правило, это нормативная
правовая база), должен умело опираться на методологию стратегии
социологического поиска. Прежде всего, концептуальное представление социологической науки о социальной реальности ориентирует в выборе и оценке правовых явлений или процессов, позволяет
юристам выдвигать и формулировать конкретные гипотезы, проецировать установление причинной или функциональной зависимости между социально-правовыми явлениями, а также предоставляет возможность получать логически обоснованные выводы,
служит основой для обобщения правовых фактов, т.е. выполняет
определенную методологическую роль.
Например, в ходе мониторинга законодательства, взаимодействуя с другими субъектами, правоприменитель совершенствует свои
представления о генезисе самой правовой жизни общества и правовой системы. Констатируется зависимость общества (и его правовой сферы) как объективного единства активности и уровня сознания живущих в нем людей (личностей), их ценностно-правовых
ориентаций. Постепенно складывается стратегия заинтересованного
в общественной жизни и его правовой сферы познания личности,
которая выступает как активный субъект творения права.
Вместе с тем исследование нормативных правовых актов, как и
всех иных сфер общества в целом, не навязывает своих концепций,
а также не отрицает мнения сторонников здравого смысла, соучаствует с ними в «дискуссии», проясняет причину тех или иных изменений. Подобная исследовательская стратегия непосредственно
52
связана с интерпретацией исследователями полученных ими результатов и переноса акцента в социологическом поиске со знания на
взаимопонимание. Во время исследования социологами права и
правовой сферы, которые избирают новую стратегию, все в большей степени руководит понимание многомерности, сложности и
противоречивости правовой реальности. А это обстоятельство требует повышения уровня методологических подходов в социологии
права, соотношения знания в правовой науке с другими общественными дисциплинами, преодоления односторонности в применении методики эмпирических исследований. В таком процессе важно, чтобы исследователь не опускался до уровня обыденных представлений и суждений о явлениях и процессах правовой сферы, а
взаимодействующие с ними люди приобщались к ее научному осмыслению.
Мониторинговые исследования законодательства неразрывно
связаны с нравственными è идеологическими началами. Правоприменитель должен стремиться не только к установлению взаимосвязи
между результатами полученных им данных и практической деятельностью в правовой сфере, но и к тому, чтобы такие результаты
и весь ход конкретно-социологических исследований отвечал бы
этическим традициям общества, его духовным ценностям. Помимо
требований недопустимости предвзятости в интерпретации, подгонки фактов под гипотезу или их извращения ради интересов какоголибо субъекта, этические нормы в проведении эмпирического исследования предполагают сохранение анонимности источника, открытость позиции перед респондентами и тактичность вмешательства социологии в общественные процессы.
Таким образом, мониторинг правоприменения рассматривает
право как центральное явление в связи с правовой жизнью, правовой практикой и правоотношениями, изучая правовые закономерности функционирования, изменения и взаимодействия общества,
государства и личности в рамках всей правовой системы. К тому же
любой правовой мониторинг, в том числе и правоприменения,
стремится понять причины, порождающие правонарушения, неадекватность правовых норм, правовые и социальные последствия действия этих норм, механизмы воздействия права на социальные отношения и обратного влияния социальных отношений на формирование права и т.д.
Структура мониторинга правоприменения определяется такими
неотъемлемыми компонентами, как:
(1) общая часть — определяет основные понятия и категория
данной деятельности (предмет, структуру, методы, функции
и т.д.);
(2) особенная часть — переводит фундаментальные понятия
общей теории права в различные категории отрасли практи-
53
ческого применения (конституционного, гражданского права,
уголовного права).
Можно выделить следующие уровни мониторинга правоприменения:
(1) макросоциологический уровень (макросоциология монито-
ринга правоприменения) — изучает развитие и функционирование права в масштабах того или иного общества в течение длительного времени;
(2) микросоциологический уровень (микросоциология монито-
ринга правоприменения) — на данном уровне происходит
изучение как с внутренней, так и с внешней стороны взаимоотношений в области права людей, граждан, объединенных в социальные группы и классы.
Таким образом, частные методы познания, используемые при
проведении мониторинга правоприменения, выполняют, можно сказать, роль абсорбента правовой информации. Из частных методов
неюридических наук это такие методы, как конкретно-социологический, психологический (социально-психологический), кибернетический, математический, статистический и ряд других методов.
За каждым из них стоят свои приемы (принципы и правила) познания права и связанных с ним явлений общественной жизни.
В рамках конкретно-социологического метода применяются, например, такие приемы, как анкетирование, интервьюирование и др.
К частным методам мониторинга правоприменения относятся
прежде всего такие методы, как технико-юридический (или формально-юридический) и сравнительно-правовой методы. Технико-юри-
дический метод заключается «в интерпретации правовых документов, формально-юридическом анализе догмы права, характеристике
средств и приемов техники юриспруденции и т.д.»
1
.
Сравнительно-правовой метод состоит в сопоставлении правовых
систем разных стран, а также одной и той же страны в разные ее
периоды в целях выявления их достоинств и недостатков.
В зависимости от объектов познания различают правовой мониторинг законодательный (законопроектный); функционирования
правовой системы и ее подсистем; правосознания и правового поведения (юридической практики); преступности и правонарушений
(правоприменения); юридической конфликтологии.
Среди факторов эффективного осуществления мониторинга
правоприменения можно выделить (1) разработку единой методической (методологической) основы мониторинга и (2) разработку научно обоснованных индикаторов мониторинга. Отсутствие единой
методической основы сдерживает эффективное осуществление
1
Ñì.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 74—87.
54
мониторинга права. Что также обусловливает необходимость исследования методов, используемых в мониторинге.
Ʉɥɚɫɫɢɮɢɤɚɰɢɹ ɦɟɬɨɞɨɜ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Таким образом, исследуя современное понимание того, какие
приемы и способы должны использоваться в правовом мониторинге,
можно констатировать, что мониторинг правоприменения включает
следующие этапы.
1. Макроанализ и макрооценка состояния законодательства1. Ýòî
касается осуществления мониторинга правоприменения всего действующего права (законодательства), а не отдельных его сегментов (отраслей и институтов). Соглашаясь с данной точкой зрения, хотелось
бы отметить, что для проведения мониторинга правоприменения необходимо осуществление не только оценки и анализа законодательства как системы всех правовых актов, но и общественных отношений, урегулированных нормами права. Также существует точка зрения, указывающая на необходимость анализа применительно к законопроекту и закону, что на наш взгляд, вполне оправданно, анализ, в
том числе и на предмет выявления коллизий, а также такие его виды,
как сравнительный и статистический2.
Анализ — это процедура мысленного, а часто также и реального
расчленения предмета (явления, процесса), свойства предмета или
отношения между предметами на части (признаки, свойства, отношения). Как правило, анализ образует первую стадию познания
(иногда он проходит одновременно с наблюдением, иногда предшествует ему). В процессе анализа исследователь переходит от нерасчлененного описания изучаемого объекта к выявлению его строения, состава, а также его свойств, признаков. На всех ступенях познания анализ сохраняет свое значение, хотя здесь он выступает
уже в единстве с другими процедурами исследования.
В процессе анализа мониторинга правоприменения исследуются
следующие показатели реализации нормативных правовых актов:
(1) социально-психологические — информированность субъектов
регулируемых общественных отношений о действии и содержании нормативного правового акта: оценка объективной
необходимости и социальной значимости правового регулирования общественных отношений; влияние мотивации
1
Бачило И.Л. Правовая основа организации мониторинга // Мониторинг правово-
го пространства и правоприменительной практики: Материалы Второй Всерос.
науч.-практ. конф. М., 2004. С. 54.
2
Ивлиев Г.П. Оценка соотношения законопроекта и действующего законода-
тельства // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: Материалы Второй Всерос. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 40.
55
субъектов правоотношений на эффективность реализации
нормативного правового акта;
(2) сугубо правовые — соответствие нормативного правового акта
Конституции РФ, федеральному законодательству; изменения, вносимые в нормативный правовой акт и их причины;
наличие правовых актов, необходимых для реализации исследуемого нормативного правового акта, согласованность принятых в его исполнение нормативных правовых актов; соответствие правоприменительной практики требованиям нормативного правового акта, соблюдение установленных юридических процедур; наличие недостатков правового регулирования
(юридические коллизии, дублирование правового регулирования общественных отношений, пробелы, наличие недействующих норм). Очевидно, например, что для выявления соответствия законов субъектов Федерации федеральному законодательству полезно использовать сравнительный анализ, в исследовании же соответствия закона потребностям населения
может оказать помощь статистический анализ
1
;
(3) организационно-управленческие — наличие методических ре-
комендаций и разъяснений по вопросам реализации нормативного правового акта, наличие материальной основы для
реализации нормативного правового акта.
2. Оценка и заключение экспертов. Оценка как метод — это способ
установления значимости чего-либо для действующего и познающего субъекта с точки зрения полезности и значимости. Существуют
как минимум три вида значимостей: теоретический (гносеологические
оценки), ценностный (аксиологические оценки), практический
(реализация гносеологической и аксиологической оценок через
1
Бойков О.В. О выявлении и учете законодательных коллизий // Мониторинг
правового пространства и правоприменительной практики: Материалы Второй
Всерос. науч.-практ. конф. М., 2004. С. 19; Ìèíõ Ã.Â. Óêàç. ñî÷. Ñ. 29—30; Ìèðî-
íîâ Ñ.Ì. Основные направления совершенствования правового пространства
Российской Федерации // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение: Материалы Всерос. науч.практ. конф. М., 2003. С. 21—21; Смирнов Б.В. Мониторинг как основа формирования предмета правового регулирования: проблемы и предложения // Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология
и мировоззрение: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2003. С. 118—120;
Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2003.
С. 243—244; Программные материалы Второй Всерос. науч.-практ. конф. «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики». Проект
Концепции мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. М., 2004. С. 35, 36; Актуальные проблемы мониторинга права: социологический опрос. М., 2004. С. 4, 25.
56
волевые импульсы субъекта). В каждом типе значимостей — свой
предмет оценивания. В процессе мониторинга правоприменения
необходимо выявить и оценить «обратную связь» от общества к
праву (и наоборот) на основе изучения реального движения всех
элементов оценки социальной полезности права.
Именно правовой мониторинг в целом позволяет выполнить эту
задачу, представляя собой ту часть механизма правового регулирования, которая служит информационно-аналитическим оценочным
способом выяснения эффективности правового воздействия. Однако надо учитывать, что в «механизм правового регулирования» входит не только право как общественный регулятор поведения субъектов, но и сам «субъект» управления в лице не только государства,
но и других участников, включая и тех, кто участвует в мониторинге правоприменения (общественные организации, независимые
эксперты, муниципальные органы и т.д.). При этом указывается
такое направление правового мониторинга, как оценка соответствия системы законодательства задачам общества и государства, международным стандартам, жизнеспособности закона.
В ходе оценки информации об объектах мониторинга правоприменения необходимо отметить следующие обстоятельства: соответствует ли содержание нормативных правовых актов целям и задачам,
для достижения которых они направлены; применяются ли данные
нормативные правовые акты в деятельности субъектов правового
регулирования и реализации; в полной мере ли обеспечены законы
подзаконными актами, принятие которых прямо предусмотрено
соответствующими нормами конкретного закона.
Говоря о необходимости экспертных заключений, не следует ограничивать объекты исследования исключительно законопроектами, потому как мониторинг правоприменения включает исследование и других правовых явлений. При этом абсолютно справедливо
отмечается необходимость заключений экспертов в любом виде
правового мониторинга. Предлагается также ввести квалификацию
«эксперт мониторинга права», с чем можно согласиться, так как
очевидно, что для проведения мониторинга необходимы специалисты, осуществляющие этот вид деятельности. Однако наиболее оптимальным было бы создание квалификации «эксперт в области
правового мониторинга», поскольку понятие «мониторинг права» —
более узкое и, на наш взгляд, не позволяет сосредоточиться именно
на мониторинге всех правовых явлений, не только объективного
права или вопросов правоприменения.
3. Наблюдение за правоприменением. Под наблюдением в целом
подразумевают целенаправленное восприятие, обусловленное задачей исследования и познания. Наблюдение чаще всего преследует
57
практическую цель — получение достоверной информации для выявления закономерностей наблюдаемого явления (объекта). Задачи
наблюдения при осуществлении мониторинга правоприменения
предопределяют его программу и форму организации.
При подготовке наблюдения за мониторингом правоприменения следует точно определить, какие именно параметры правовой
деятельности подлежат пристальному вниманию со стороны исследователя (установить непосредственный объект исследования). Под
объектом наблюдения понимается некоторая статическая совокупность, в которой протекают исследуемые явления и процессы. Методология призвана выработать программу наблюдения, т.е. перечень
признаков (или вопросов), подлежащих регистрации в процессе
наблюдения. От того, насколько хорошо разработана такая программа, зависит достоверность сведений, получаемых с посредством
наблюдения. Необходимо также установить срок наблюдения, при
этом следует учитывать, что отдаление периода наблюдения от критического момента или интервала времени может привести к снижению достоверности получаемых сведений. В процессе мониторинга правоприменения используются непрерывное (текущее), пе-
риодическое è единовременное наблюдения.
Ценность наблюдения при мониторинге правоприменения как
правовой деятельности заключается в том, что оно позволяет обеспечить достаточно близкое взаимодействие и контакт с тем или
иным фактором или процессом, явлением как определенным объектом действительности, который по своим свойствам и параметрам
может быть весьма значительным и сложным. Прямое взаимодействие мониторинга с объектом образуют систему «объект — субъект»,
в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. При этом объект изучается со всех сторон, без непосредственного вмешательства в его функционирование, что весьма важно,
так как исследователь получает «точные» и «беспристрастные» данные об объекте наблюдения. В процессе наблюдения за объектом
(процессом правоприменения) следует тщательно и всесторонне с
учетом всех видов имеющейся информации изучать исследуемую
сферу правоотношений, устанавливать состояние существующего
положения в правоприменении. Также рекомендуется при осуществлении мониторинга правоприменения установить, чем обусловлено
текущее положение в правоприменительной практике — недостатками текстов нормативных правовых актов или правоприменением
нормативных правовых актов или и тем и другим обстоятельствами
одновременно.
В качестве примера наблюдательного уровня мониторинговой
деятельности можно привести следующее. В период с 2009 по 2011 г.
органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации
58
в ходе правовой экспертизы проведена антикоррупционная экспертиза 177 594 проектов нормативных правовых актов. Была подвергнута наблюдению нормативная правовая база, а также практика
реализации нормативных правовых актов, при котором был выявлен
ряд коррупциогенных факторов, которые в дальнейшем подвергались
анализу.
В плане наблюдения в процессе мониторинга правоприменения
происходит сбор первичных данных, связанных с оценкой количественных и качественных показателей (например, факторов коррупциогенности) какого либо правового явления, как правило нормативного правового акта, что осуществляется лично правоприменителем путем непосредственного восприятия содержания данного
акта при его толковании. Можно различать мониторинг правоприменения с точки зрения наблюдения в зависимости от степени вовлеченности правоприменителя в оценку правовых явлений:
(1) невключенное наблюдение — правоприменитель не принимает
участия в событиях и процессе непосредственного правоприменения;
(2) включенное наблюдение — правоприменитель либо контакти-
рует с субъектами, заинтересованными в результате такого
правоприменения, либо входит на правах субъекта в тот или
иной «правовой процесс», «правовое действие» (например, в
экспертную группу, в следственную группу, в судебный процесс), т.е. участвует непосредственно в правоприменительной деятельности.
4. Учет и отслеживание действия нормативного правового акта во
времени, по кругу лиц и в пространстве. Под учетом и отслеживани-
ем понимают такую деятельность, которая позволяет увидеть динамику и качество реализации нормативных правовых актов по различным основаниям классификации. В юридической науке эти параметры описаны тремя основными показателями — это действие
акта во времени, в пространстве и по кругу лиц.
Мониторинг правоприменения предполагает выяснение «полезности», издаваемого законодателем нормативного правового материала из «адекватности» его реальным условиям социальной жизни;
как «живет» акт в конкретных правоотношениях, удовлетворяет ли
он потребности субъектов права, распространяется ли его реальное
действие на всю территорию государства и т.д. Отсюда вопросы качества функционирования нормативных правовых актов являются
центральным аспектом данного метода.
5. Создание горячих линий — этот метод относится к группе со-
циологических методов опроса и интервьюирования, но отличается
от них тем, что является оперативным, быстрым, практически по
горячим следам сбором вербальной информации от потенциальных
субъектов, заинтересованных в надлежащей реализации норматив-
59
ного правового материала. Как правило, горячие линии создаются в
случаях форс-мажорных жизненных, в том числе правовых, обстоятельств, что позволяет оперативно реагировать на вопросы правовой практики и реализации действующего права.
6. Проведение круглых столов — этот метод теоретического мо-
ниторинга правоприменения необходим для совершенствования
действующего нормативного правового массива, а также обмена
мнениями экспертов в области правового мониторинга.
7. Проведение конференций с участием общественности1. Осуще-
ствляются они при мониторинге применения законодательства Министерством юстиции РФ и дают положительные результаты, что
позволяет включить их в перечень методов мониторинга правоприменения. При Министерстве юстиции РФ действует экспертный
Совет по мониторингу правоприменения, по осуществлению анализа и оценке законодательства и законопроектов в соответствии с
ежегодным планом, утверждаемым Правительством Российской
Федерации.
8. Изучение документов. Метод анализ документов — это сово-
купность приемов, применяемых для извлечения из документальных источников (прессы, радио, телевидения, деловых документов)
социологической информации при изучении социальных процессов
и явлений в целях решения определенных исследовательских задач.
Документом в социологии права называется специально созданный
человеком предмет, предназначенный для передачи или хранения
информации (например, письменные документы, кино-, видео- и
фотодокументы, картины, диски, магнитофонные записи и др.).
Предметом социологических исследований в праве являются нормативные правовые акты государственных органов, договоры, заключенные между сторонами, и другие правовые акты, подлежащие
правовому анализу и оценке.
В процессе мониторинга правоприменения непосредственным
документом анализа и оценки является правовой акт, содержащий
те или иные нормы права, хотя это не единственный объект мониторинга правоприменения. Также подлежат анализу все правовые
документы, издаваемые компетентными государственными органами или муниципальными образованиями.
В процессе мониторинга правоприменения используются два
вида анализов документа:
(1) традиционный (качественный) — рассматривает и изучает со-
ставные части нормативного и ненормативного правового
1
Васильев В.А. Мониторинг правового пространства и правоприменительной
практики: методология и мировоззрение // Материалы Всерос. науч.-практ. конф.
М., 2003. С. 63.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]