Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
ального акта. Следует обратить особое внимание на то обстоятельство, что выделение видов мониторинга в соответствии со стадиями
правоприменения наталкивается на одну существенную сложность —
мониторинговое исследование ни в коем случае не должно противоречить принципу независимости судей и подчинения их только
закону. В связи этим необходимо разработать методологические
основы мониторинга таким образом, чтобы наблюдение, анализ и
оценка стадий правоприменения не ставили под угрозу независимость процесса правоприменения.
5. Обобщение выводов и оформление результатов проведенного мо-
ниторинга. На этом этапе особенно важно установить статус резуль-
татов мониторинга правоприменения; выводы из проведенного исследования формулируются как рекомендации, адресованные конкретным органам государственной власти или местного самоуправления, должностным лицам, организациям и учреждениям; предусматриваются формы реагирования (внесение изменений в законодательство, корректировка правоприменительной практики, проведение преобразований в структуре государственной власти и местного самоуправления и т.п.).
6. Итог мониторинга правоприменения включает в себя подго-
товку документа по результатам его проведения. В этом плане по
итогам осуществления мониторинга правоприменения целесообразно составлять специальные сводные материалы, основные положения которых могут включаться в те или иные доклады и обоснования к совершенствованию правового регулирования общественных
отношений. Строго установленной формы результатов мониторинга
правоприменения не существует. Тем не менее это должен быть
документ официального характера (доклад, справка, заключение,
отчет, аналитическая записка), в котором должны содержаться анализ и оценка рассматриваемого нормативного правового акта, группы правовых актов как федерального, так и регионального уровня;
анализ сложившейся практики, актуальные вопросы и проблемы,
связанные с применением и исполнением нормативного акта,
рекомендации по их разрешению; предложения по проведению
организационных мероприятий, совершенствованию законодательства в исследуемой сфере. Результаты мониторинга правоприменения
также целесообразно заносить в досье нормативных актов и базу
данных мониторинга нормативных правовых актов, а в перспективе
необходимо провести объединение в единую информационную сеть
имеющихся информационных ресурсов и организовать доступ к ней
с соответствующих режимом доступа.
Как уже отмечалось, в соответствии с указом Президента РФ
органы власти обязаны ежегодно докладывать Минюсту России о
результатах мониторинга. Сводный доклад представляется главе государства на утверждение. После рассмотрения Президентом доклада
111
в течение 10 дней он публикуется в СМИ, а также размещается на
официальных сайтах Президента РФ, Правительства РФ и Минюста России. Управления Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации подготавливают соответствующие заключения о проведении мониторинга законодательства
и правоприменения, в которых указываются информация об объектах
мониторинга, положительные и негативные показатели.
На Министерство юстиции Российской Федерации возложены
важные функции по осуществлению мониторинга правоприменения
реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, по координации мониторинга и его методическому обеспечению, а также по подготовке проекта ежегодного доклада Президенту РФ о результатах правоприменения в Российской Федерации. На первоначальном этапе
реализации указа Президента Российской Федерации Министерством юстиции Российской Федерации в июне-июле 2011 г. подготовлены проекты методики осуществления мониторинга правоприменения, а также проекты планов мониторинга на 2011 и 2012 гг.,
которые были сформированы с учетом предложений субъектов мониторинга, поступивших в министерство.
ɉɪɚɤɬɢɱɟɫɤɨɟ ɜɨɩɥɨɳɟɧɢɟ ɫɢɫɬɟɦɵ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Идея создания системы мониторинга правоприменения вошла в фазу
своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга правоприменения — это первичный анализ нормативных
актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга правоприменения, который бы пронизывал всю систему
правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в
процессе нормотворчества. Данные, полученные в результате прогнозирования, также подлежат оцениванию.
По стадиям проведения мониторинга права можно выделить:
(1) процессуальный мониторинг — прослеживание соблюдения и
фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия
и введения в действие нормативных актов;
(2) производственный мониторинг — осуществление мониторинга
в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нор-
мативного акта;
(3) системно-структурный мониторинг — выявление связей кон-
кретного нормативного акта с уже действующими и подго-
тавливаемыми по одноименной проблеме правового регули-
рования;
112
(4) контент-креативный мониторинг — измерения изменений в
диспозиционном механизме регулирования отношений, за-
тронутых вновь принятым нормативным актом, оценка его
продуктивности и эффективности в системе правового регу-
лирования, степени его ориентации на индикаторы оценки
эффективности регулируемой сферы отношений и индика-
торы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта
с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей за-
кона или иного нормативного акта;
(5) правоприменительный мониторинг — обычно связывается с
необходимостью принятия новых подзаконных актов с уче-
том специфики области и пространства его применения,
оценка правоприменительных актов относительно федераль-
ных законов, связи нормы вышестоящих нормативных актов
с решением задач реального сектора жизни.
Необходимо отметить, что при осуществлении мониторинга
правоприменения особое внимание должно быть уделено в большей
степени первой стадии — определению цели мониторинга и ее конкретизация. Цель мониторинга правового пространства здесь заключается в получении информации, необходимой для обеспечения
оптимального состояния правового пространства
1
.
Цель данного мониторинга — также оценка того, как положе-
ния действующего законодательства применяются на практике, как
их истолковывают правоприменительные органы и какие проблемы
и сложности при этом возникают. Чтобы выявить, проанализировать и оценить те или иные проблемы правоприменения, необходимо обратиться к конкретным документам — правоприменительным
решениям судов и государственных органов, за которыми стоят проблемы толкования закона. Толкование права завершает процесс правового регулирования общественных отношений и делает правовые
нормы готовыми к реализации различными субъектами. При планировании проведения мониторинга правоприменения следует выяснить, какие именно проблемы толкования закона заслуживают
наиболее пристального внимания. Желательно изначально обозначить
круг этих проблем, чтобы возможно было провести их анализ и
оценку более организованно и продуктивно.
Другими словами, необходимо осуществить сбор информации о
состоянии всего правового материала.
Оформление данного этапа происходит в период подготовки и
представления Президентом Российской Федерации Послания Федеральному Собранию. На этом этапе используются результаты мониторинга осуществления приоритетов посланий предыдущих лет.
1
Ñì.: Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации:
Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 Ставрополь, 2006. С. 78.
113
Мониторинг используется как механизм постоянного анализа происходящих процессов с точки зрения степени реализации приоритетных направлений государственной политики.
Совет Федерации в Программе действий Совета Федерации по
реализации посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве одного из основных видов деятельности комитетов и комиссий закрепил именно мониторинг законодательства и правоприменительной практики.
Впервые в 2003 г. Совет Федерации утвердил своим постанов-
лением План основных мероприятий мониторинга. Задачи данного
плана: (1) упорядочение деятельности палаты, его комитетов и комиссий по мониторингу конституционных полномочий Совета Федерации; (2) сопровождение вопросов создания системы мониторинга в Российской Федерации; (3) организация собственной деятельности по мониторингу практики применения федеральных конституционных законов и федеральных законов. Реализация данного
плана приносит существенные результаты и способствует определению перспективных направлений деятельности Совета Федерации
по совершенствованию реализации его конституционных полномочий.
Ʉɪɢɬɟɪɢɢ ɨɰɟɧɤɢ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
При определении задач мониторинга необходимо также выработать
критерии, в соответствии с которыми будет оцениваться эффективность применения правовых актов. В данном случае показателен
опыт проведения мониторинга в одном из субъектов Российской
Федерации — Республике Бурятия.
В заключении о результатах мониторинга правоприменения за-
конодательства в сфере государственной гражданской службы, подготовленным Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Бурятия, отмечено, что «при проведении
мониторинга правоприменения в основу были положены следующие критерии эффективности применения нормативных правовых
актов в сфере государственной гражданской службы:
(1) достижение целей и задач принятия нормативного правового
акта;
(2) содержательное качество;
(3) обеспеченность нормативного правового акта подзаконными
актами, направленными на достижение отдельных задач
принятия нормативного правового акта;
(4) правильное применение нормативного правового акта: ос-
воение новых полномочий, соблюдение запретов, ограни-
чений;
(5) стабильность регулирования общественных отношений;
114
(6) включение отдельных вопросов реализации нормативного
правого акта в планы работ государственных органов и их
структурных подразделений;
(7) рост профессиональных и нравственных качеств субъектов
правоприменительной деятельности, а также уровня их пра-
восознания;
(8) повышение правосознания граждан, которым адресован нор-
мативный правовой акт.
Следует отметить, что, например, решения Конституционного
Суда Российской Федерации и постановления Европейского Суда
по правам человека являются актами интерпретации и толкования
норм права, обязательными для исполнения всеми субъектами, находящимися на территории Российского государства. В связи с
этим в ходе мониторинга следует оценить правоприменительную
практику на соответствие не только нормативным правовым актам,
но и решениям и постановлением этих судов. Важное значение
имеет информация о правоприменительной практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в качестве объекта мониторинга. Это позволит повысить уровень единообразия правоприменительной практики. Разрабатывая в плане мониторинга его объект, необходимо четко определить сферу, в которой будет проходить правоприменительный мониторинг. Для этого можно использовать результаты социологического исследования, при этом должны
тщательно анализироваться состояние общественного мнения и качество правосознания, как обыденного, так и профессионального.
Ɉɛɴɟɤɬɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Кроме того, объектами мониторинга правоприменения можно считать нормативные правовые акты, с одной стороны, и практику их
применения — с другой. На этой стадии мониторинга необходимо
«собрать» весь нормативный массив, касающийся выбранного объекта правового мониторинга, включая подзаконные и ведомственные акты, а также нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важное значение имеют информация о правоприменительной
практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в
качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и иллюстрирующая общественное мнение и уровень правового
сознания.
Исследуются данные об объекте мониторинга из следующих ис-
точников: отраслевая информация территориальных органов, иных
государственных органов и организаций; информация, получаемая на
основе статистических показателей; информация общественных,
научных, правозащитных и иных организаций, средств массовой
115
информации; социологическая информация; правоприменительная
практика федерального органа исполнительной практики (в том
числе результаты проверок).
В частности, Т.В. Маленко рассматривает в качестве особого объ-
екта мониторинга правоприменения локальный нормативный акт:
На наш взгляд, оценка качества нормативных правовых актов, их
эффективности не будет полной без анализа разрабатываемых на
основе нормативных правовых и действующих на практике локальных нормативных актов. Можно сказать, что локальный акт в какой-то степени является специфическим объектом мониторинга.
Ведь, как правило, если на наличие локального нормативного акта
есть прямое указание в федеральном законе, то он обязательно
должен приниматься: в одних случаях — на основе типовых примерных форм, разрабатываемых во исполнение закона в подзаконных актах; в других, более распространенных на практике, локаль-
1
ные акты разрабатываются самостоятельно
.
При этом необходимо четко определить, что же все-таки явля-
ется объектом мониторинга.
Êàê
с научной, так и с практической точки зрения важным является определение пределов указанной деятельности. Ограничение
круга ее объектов (мониторинг нормативных актов, мониторинг закона) приводит к «выпадению» какого-либо элемента цикла действия права (например, правоприменение) или вида акта (в частности, подзаконные нормативные акты) из сферы мониторингового
исследования. Излишнее расширение объекта мониторинга (правовое поле, правовое пространство) «размывает» границы указанной
деятельности, снижая ее практическую пользу для нормотворчества
и правоприменения, так как определить эффективность действия та-
2
кого объекта весьма затруднительно
.
Кроме того, этапы мониторинга правоприменения (как и лю-
бой вид правовой деятельности) осуществляются компетентными
субъектами; и в основном это органы государственной власти,
которые вправе создавать структуры, в соответствии с законодательством обладающие полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства и практикой
его применения.
Закономерно встает вопрос о профессиональной подготовке этих
субъектов мониторинга. Необходимость такой подготовки обоснована,
1
Маленко Т.В. Локальный нормативный акт в системе объектов правового
мониторинга // Журнал российского права. 2010. ¹ 1. С. 15.
2
Глазкова М.Е., Нанба С.Б. Оценка эффективности действия нормативных
правовых актов: современные подходы. Режим доступа: http://justicemaker.ru/viewarticle.php?id=26&art=2832
116
во-первых, повышенной значимостью результатов мониторинга,
которые используются при разработке и утверждении государственных программ, определении приоритетных направлений деятельности, оптимизации системы органов власти, выделении финансовых ресурсов, осуществлении законодательного и нормативного
правового регулирования, а во-вторых, осознанным выбором
форм использования результатов мониторинга и практической
эффективностью.
С точки зрения научного сотрудника Института законодательства
и сравнительного правоведения Е.В. Пуляевой, мониторинг выступает в качестве института, повышающего квалификацию субъектов,
поскольку проводится анализ качества нормативных правовых актов и реализации их на практике, что естественным образом ведет к
приобретению новых знаний и навыков. Более того, мониторинг
способствует преодолению и предупреждению появления коррупционных факторов в соответствующей сфере
1
.
В мониторинге правоприменения в той или иной степени при-
нимают участие органы всех ветвей и всех уровней государственной
власти. Активно участвуют в этой работе органы местного самоуправления, институты гражданского общества, научные центры,
средства массовой информации. Из-за того что методологическая
база мониторинга находится в состоянии развития, а также из-за
отсутствия его правовой регламентации, затрудняется координация
данной деятельности в масштабе государства и замедляется создание специализированного органа, осуществляющего мониторинг.
Правовой статус и характер деятельности данного органа, а также
порядок взаимодействия его с другими субъектами мониторинга не
определены. Практика реализации этапов мониторинга правоприменения требует создания системы подготовки специалистов
2
мониторинга
.
В настоящее время в стране íåò целостной системы, которая
осуществляла бы полноценный мониторинг всего правового материала и всей правоприменительной практики, что требует активизации усилий государства в данном направлении, равно как íåò и
единой государственной структуры, которая бы могла планомерно
осуществлять эту жизненно необходимую для страны функцию.
Причина отсутствия единого центра, занимающегося вопросами
анализа, прогноза и экспертизы правотворческой и правоприменительной практики, заключалась в нехватке достаточных средств для
того, чтобы собрать в одной организации высококлассных специали-
1
Намба Ñ.Á. Организация правового мониторинга в сфере ведения Минкультуры
России. Режим доступа: http://justicemaker.ru/view-article.php?id=25&art=1826
2
Ñì. Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства Российской Федерации:
Äèñ. ... êàíä. þðèä. íàóê. Ñ. 52—76.
117
стов, в дублировании и общем неурегулированости полномочий, касающихся вопросов мониторинга, между органами государственной
власти, а главное, в отсутствии четко выраженной политической воли, направленной на создание подобного центра. Поэтому необходимым результатом всех проводимых круглых столов, парламентских слушаний, конференций и т.п. по вопросу мониторинга права
должно явиться определение не только его целей и задач, но и
организации и формы осуществления мониторинга.
Особенно следует отметить здесь роль Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации. Ее роль заключается в
том, что процесс обсуждения и принятия законопроекта в Государственной Думе позволяет фиксировать цели, заложенные в законе,
определять их соответствие объективным общественным потребностям, интересам различных групп населения, объективным и субъективным условиям, начиная с момента создания закона. Именно
на этой стадии для контроля за реализацией закона головным
комитетам Государственной Думы, ответственным за подготовку
закона, целесообразно разрабатывать программы мониторинга закона совместно с соответствующими комитетами и комиссиями
Совета Федерации и федеральными органами исполнительной власти. В формате Совета законодателей образована специальная êî-
миссия по мониторингу законодательства и правоприменительной
практики в субъектах Российской Федерации. Основным предметом
деятельности комиссии на ближайшую перспективу являются анализ
и прогноз состояния общественных отношений, качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Федерации.
Результаты, полученные комиссией, свидетельствуют о том, что
мониторинг на практике может быть более эффективным тогда,
когда для его проведения есть единая воля и правотворческих органов, и органов правоприменения. Законодательные, исполнительные, судебные органы, органы прокуратуры, иные институты власти,
которые создают, толкуют и применяют закон, нейтрализуя конкуренцию между собой, устраняют различия в полномочиях для достижения важнейшей цели, для реализации гуманитарно-правовой
стратегии — через улучшение законодательства и совершенствование правоприменительной практики, через приведение их к задачам
общества — обеспечить и защитить права и свободы человека и
гражданина.
Весьма серьезным шагом в образовании системы мониторинга
стало создание в структуре Правительства Российской Федерации
118
Департамента регионального мониторинга. Департамент мониторинга образован и в Министерстве регионального развития Российской
Федерации. Минюст предложило Президенту РФ наделить этот
орган исполнительной власти функцией мониторинга законодательства. Элементы систематической деятельности по мониторингу
включены в нормативные акты и развиваются в Министерстве
внутренних дел Российской Федерации, Министерстве образования
и науки Российской Федерации, Министерстве природных ресурсов
Российской Федерации, Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по делам
гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации и ряде других органов исполнительной власти.
По мнению отдельных правозащитников, мониторингом в
сфере права и правоприменения должно заниматься Министерство
юстиции, что является нормальной мировой практикой; у нас же
функции мониторинга размыты по Генпрокуратуре и другим орга-
1
нам власти
.
С таким выводом сложно согласиться, поскольку круг субъектов
мониторинга невозможно свести только к Министерству юстиции,
в то же время нельзя смешивать понятия мониторинга правоприменения и надзора, который осуществляет прокуратура в случаях,
предусмотренных законом. Но для этого необходимо все же решить
самый принципиальный вопрос механизма государства: что делать с
органами прокуратуры, которые до сих пор остаются вне Министерства юстиции, меж тем как в большинстве правовых государств
они находятся в составе министерства юстиции. А это уже вопрос
политический (!).
В целях обеспечения системности проведения мониторинга
Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду
Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской
Федерации, Генеральной прокуратуре Российской Федерации,
Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации,
Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Счетной палате Российской Федерации, Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, Центральному
банку Российской Федерации, Общественной палате Российской
Федерации, государственным корпорациям, фондам и иным организациям, созданным Российской Федерацией на основании федерального закона, рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам
1
Ñì.: Правозащитный мониторинг соблюдения прав человека в субъектах Рос-
сийской Федерации. С. 28.
119
плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о
результатах мониторинга. Верховному Суду Российской Федерации
и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации также
необходимо учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной практики.
Необходимо наладить тесное взаимодействие государственных
органов и гражданского общества по данному вопросу, которое позволит обеспечить системность и комплексность проведения мониторинга и обязательность учета мнения общественности. В ходе такого сотрудничества представители гражданского общества смогут
направлять в Минюст имеющуюся оценку «работы» законов и иных
нормативных правовых актов, их истолкование и применение правоприменительными органами, обозначить проблемы и сложности,
возникающие в правоприменительной практике, а также направить
предложения по совершенствованию законодательства Российской
Федерации. При указанной оценке необходимо использовать правоприменительную практику на территории субъектов Российской Федерации, привлекая при этом свои региональные отделения.
19 августа 2011 г. Правительством Российской Федерации утвер-
ждены указанные необходимые правовые акты, в частности постановление от 19 августа 2011 г. ¹ 694 «Об утверждении Методики
осуществления мониторинга правоприменения», распоряжение от
19 августа 2011 г. ¹ 1471-р, которым утверждены планы мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 и на 2012 гг.
В дальнейшем результаты мониторинга правоприменеия долж-
ны стать базисом в формировании планов законопроектной деятельности всех органов государственной власти и решать правовым
образом стратегические задачи, которые ставятся Президентом Российской Федерации.
В связи с этим предложения о корректировке законодательства,
сформулированные по результатам проведенного мониторинга правоприменения, будут направляться Минюстом России федеральным
органам исполнительной власти для их проработки.
В свою очередь, Министерство юстиции Российской Федерации
поступившие предложения по совершенствованию конкретных
нормативных правовых актов Российской Федерации, отражающие
интересы граждан или корпоративные интересы, должно будет
представлять Президенту РФ и Правительству РФ, а также учитывать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации при формировании проекта плана законопроектной деятельности Правительства РФ.
Итак, вопрос о стадиях мониторинга правоприменения, о крите-
риях классификации стадий остается дискуссионным. Мы полагаем,
что одним из критериев классификации являются стадии самого
правоприменительного процесса. Другим критерием можно назвать
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]