Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
действия является системной совокупностью взаимосвязанных действий, он делится на стадии и этапы.
Ïîä механизмом осуществления мониторинга нормативных пра-
вовых актов следует понимать деятельность субъектов мониторинга
по осуществлению государственного контроля за состоянием этих
актов, а также последовательных систематических действий, направленных на формирование объективной оценки состояния, на
принятие мер, обеспечивающих предотвращение и/или устранение
нежелательных последствий их применения.
Механизм мониторинга включает следующие этапы.
1. Организация мониторинга акта (подготовительная стадия) и
правовое обеспечение организации и проведения мониторинга.
Правовое обеспечение организации и проведения монито-
ринга в целом (как метода осуществления контрольной деятельности конкретных субъектов мониторинга) и мониторинга конкретного акта в частности должно основываться на научно обоснованных, осознанных и безусловно принятых
субъектами и участниками мониторинга методических и методологических основах. Необходимым минимумом правового регулирования организации и проведения мониторинга
конкретного закона является наличие двух правовых актов:
правового акта, содержащего указание на полномочия субъекта мониторинга по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства (как правило, такой
правовой акт — это правовой акт, устанавливающий статус
субъекта мониторинга), и правового акта о проведении мониторинга конкретного объекта мониторинга закона (к таким
правовым актам можно отнести, например, план работы
субъектов мониторинга, содержащий положения о проведении мониторинга конкретного закона). Содержание указанных правовых актов должно соответствовать тем задачам, которые должны быть решены в ходе проведения мониторинга.
2. Организационное обеспечение организации и проведения
мониторинга нормативного правового акта. Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, например, следующие: создание специальных органов или
подразделений для осуществления мониторинга; обеспечение
взаимодействия субъектов и участников мониторинга правового акта в ходе его проведения; обеспечение необходимого и
достаточного организационного сопровождения деятельности
субъектов и участников мониторинга.
3. Формирование системы источников информации, обеспечи-
вающих проведение мониторинга нормативного правового
акта. Осуществление мониторинга предполагает обязательное
наличие полной и достоверной информации о текущем состоянии законодательства, о статистических и иных видах
131
данных. Для того чтобы источники мониторинговой информации могли быть использованы в любое время по усмотрению субъектов и участников мониторинга, они должны поддерживаться в контрольном состоянии, быть систематизированы
в зависимости от задач, стоящих перед мониторингом конкретного правового акта.
4. Определение критериев оценки объектов мониторинга нор-
мативного правового акта. Критерии оценки объектов мониторинга могут быть как общими, так и особенными. Общие
критерии должны вырабатываться субъектами мониторинга
заранее, именно на стадии организации мониторинга. Впоследствии эти критерии применяются при проведении всех
или большинства мониторингов конкретных актов. Что касается особенных критериев, то они определяются субъектами
мониторинга конкретного правового акта исходя из особенностей содержания, сферы правового регулирования и иных
индивидуальных особенностей объекта мониторинга, а также
из конкретных задач проведения мониторинга.
5. Проведение мониторинга закона (основная стадия).
6. Определение объекта мониторинга закона.
7. Определение субъектов и участников мониторинга норматив-
ного правового акта.
8. Выбор общих и определение особенных критериев оценки
мониторинга этого акта.
9. Выбор способов проведения мониторинга.
10. Системное отслеживание состояния объекта мониторинга НПА
по выбранным критериям оценки и с помощью выбранных
способов его ведения.
11. Составление информационных, аналитических и иных мате-
риалов на основании полученных результатов слежения за состоянием объекта мониторинга НПА.
12. Формулирование результатов мониторинга и предложений по
их реализации.
13. Доведение результатов мониторинга акта до сведения заинте-
ресованных лиц.
14. Размещение информации о результатах мониторинга в СМИ.
15. Исполнение (реализация) результатов мониторинга правового
акта (завершающая стадия).
16. Выбор способов реализации результатов мониторинга и их
претворение на практике.
Ɋɟɡɭɥɶɬɚɬɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɢ ɫɩɨɫɨɛɵ ɢɯ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ
Мониторинг нормативного акта только тогда можно считать состоявшимся (проведенным), когда его результаты будут реализованы на
132
практике. Среди результатов мониторинга и соответствующих им
способов их реализации можно назвать, например, следующие.
Контроль за ходом реализации результатов мониторинга.
Отсутствие правовой регламентации исполнения обязанности
субъектов мониторинга по его организации и осуществлению влечет за собой низкую результативность их законодательной и правореализационной деятельности и деятельности участников мониторинга правового акта, что приводит к снижению качества принимаемых законов и нестабильности общественных отношений. Такая
деятельность по осуществлению мониторинга акта может привести,
например, к тому, что под действие мониторинга акта будет неоднократно подпадать один и тот же объект. Осуществление одной и
той же деятельности разными субъектами и участниками мониторинга приводит к необоснованным затратам финансовых и трудовых ресурсов, беспорядочности административных процедур. Особенно нежелательны такие последствия, когда речь идет о мониторинге, осуществляемом органами государственной власти, которые
не должны позволять себе такую неэффективную работу.
Кроме того, установленные в правовых актах регламентные
процедуры организации и проведения мониторинга закона, обеспечивающие реализацию функции государственного управления,
будут осуществляться от имени государства, что, безусловно, повысит значение этого правового института в жизни общества. В свою
очередь, имея законодательно установленную возможность участвовать в осуществлении мониторинга нормативного правовых актов (т.е. в государственном управлении), участники этого мониторинга получат реальную гарантированную возможность оказывать
влияние на социально-экономические процессы, происходящие в
государстве.
В то же время, как уже отмечалось, для эффективного правового регулирования организации и ведения мониторинга закона
необходимо определить методологические и методические основы мониторинга.
Таким образом, встает вопрос о том, что должно быть первичным — принятие соответствующих правовых актов, устанавливающих порядок организации и ведения государственными органами
мониторинга закона, или разработка теоретических обоснований
для этих действий. Полагаем, что последовательность действий
должна быть следующей.
1. Принятие государственной программы по разработке и внедре-
íèþ государственной Концепции мониторинга закона, обеспечивающей
создание единой системы мониторинга, охватывающей всех субъектов
и участников мониторинга закона. Справедливо считают те ученые,
которые утверждают, что для обеспечения единства правового про-
133
странства в России необходимо планировать стратегию законотворчества на десятилетие вперед. Достижению этой цели призваны
способствовать разработка и утверждение общегосударственной
программы законотворчества, объединяющей федеральный, субъектный и муниципальный уровни правотворчества. Основополагающим в этом процессе должен стать хорошо организованный и
эффективно действующий механизм мониторинга закона, начинающийся анализом законодательства и заканчивающийся применением мер ответственности к тем лицам и органам власти, которые совершили действия (бездействия), приведшие к нарушению
правового пространства России
1
. В рамках указанной Концепции
необходимо решить вопрос о создании единой государственной
информационной системы мониторинга. Это позволит вести учет
законодательства, осуществлять контроль, необходимый для анализа планируемых и фактических результатов правотворчества и правоприменения. Для этого необходимо законодательно установить
обязанность для субъектов и участников мониторинга по предоставлению информации уполномоченному государственному органу,
определить механизм ведения мониторинга, разработать систему
контроля за реализацией результатов мониторинга
2
.
В рамках реализации этой Концепции должны быть разработаны методические и методологические основы ведения мониторинга
закона, и прежде всего единый понятийный аппарат. Необходимость
подготовки научных основ организации и проведения мониторинга
закона как способа осуществления государственного контроля связана с решением следующих научно-практических задач:
(а) выработкой и обоснованием системных основ и механизма
обеспечения действия мониторинга закона;
(б) определением критериев оценки объекта мониторинга, мер
по предотвращению и устранению недостатков законодательного регулирования;
(в) обеспечением содействия в проведении государственных ре-
форм и реализации законов;
(г) снижением количества правовых актов, не соответствующих
социально-экономическим потребностям общества и действующему законодательству;
1
Ñì.: Анненкова В.Г. Правовое пространство современной России: понятие,
структура и механизм обеспечения единства // Конституционное и муниципальное право. 2005. ¹ 4. С. 23.
2
Ñì.: Материалы мероприятий, проведенных во исполнение решений Третьей
Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества».
М.: Совет Федерации Федерального Собрания РФ, 2006.
134
(д) совершенствованием законодательного процесса и правореа-
лизационной процедуры.
2. Внесение изменений в правовые акты, устанавливающие пол-
номочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ по
осуществлению контроля за состоянием законодательства. В данном контексте уместно сказать о законодательном установлении
мер ответственности не только за нарушения законодательства, выявленные в ходе проведения мониторинга закона, но и за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий по осуществлению
самого мониторинга. Внесение этих положений в правовые акты
обеспечило бы большую степень ответственности за эффективность
деятельности государственных органов и подведомственных им
структур. В последнее время обсуждается вопрос о повышении ответственности государственных органов путем усиления их материальной заинтересованности в конечных результатах их деятельности.
Речь идет об осуществлении бюджетного финансирования по конечному результату деятельности.
3. Создание специализированных субъектов и участников мони-
торинга либо органов или структурных подразделений в составе
субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права
под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания и Совета законодателей
1
. Необходимо организовать
подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг закона, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга закона в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем.
4. Выявление причин недостаточной эффективности законода-
тельства и его применения на практике направлено на то, чтобы с
помощью организационных и правовых возможностей субъектов и
участников мониторинга закона повысить уровень законности и
правопорядка в стране, степень правосознания и правовой культуры граждан, государственных органов и организаций. Однако в
настоящее время институт мониторинга нормативных правовых
актов не имеет достаточного организационного и правового регулирования, а также не подкреплен четко сформулированными и
1
Ñì.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2004 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2005. С. 150.
135
общепризнанными методологическими и научными исследованиями и выводами.
Таким образом, мониторинг нормативных правовых актов как
один из актуальных правовых институтов, базирующийся на выработанных и закрепленных в правовых актах методологических, правовых и организационных основах его осуществления, должен занять
приоритетное место в государственном правовом строительстве.
Так, исходя из положений указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге правоприменения в
1
Российской Федерации»
при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или
признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов
Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается
информация о практике их применения по следующим показателям:
(а) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных
интересов человека и гражданина;
(б) наличие нормативных правовых актов Президента Россий-
ской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, а также муниципальных нормативных правовых актов, необходимость принятия
(издания) которых предусмотрена актами большей юридической силы;
(в) несоблюдение пределов компетенции органа государствен-
ной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;
(г) искажение смысла положений федерального закона и (или)
актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации, а также решений Конституционного
Суда Российской Федерации и постановлений Европейского
Суда по правам человека при принятии нормативного правового акта;
(д) несоответствие нормативного правового акта Российской Феде-
рации международным обязательствам Российской Федерации;
(е) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных
факторов;
(ж) неполнота в правовом регулировании общественных отно-
шений;
(з) коллизия норм права;
(и) наличие ошибок юридико-технического характера;
1
Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О монито-
ринге правоприменения в Российской Федерации» // РГ ¹ 5486 от 25 мая 2011.
136
(к) использование положений нормативных правовых актов в каче-
стве оснований совершения юридически значимых действий;
(л) искажение смысла положений нормативного правового акта
при его применении;
(м) неправомерные или необоснованные решения, действия (без-
действие) при применении нормативного правового акта;
(н) использование норм, позволяющих расширительно толко-
вать компетенцию органов государственной власти и орга-
нов местного самоуправления;
(о) наличие (отсутствие) единообразной практики применения
нормативных правовых актов;
(п) количество и содержание заявлений по вопросам разъяснения
нормативного правового акта;
(р) количество вступивших в законную силу судебных актов об
удовлетворении (отказе в удовлетворении) требований заяви-
телей в связи с отношениями, урегулированными норматив-
ным правовым актом, и основания их принятия;
(с) количество и содержание удовлетворенных обращений (пред-
ложений, заявлений, жалоб), связанных с применением нор-
мативного правового акта, в том числе с имеющимися колли-
зиями и пробелами в правовом регулировании, искажением
смысла положений нормативного правового акта и наруше-
ниями единообразия его применения;
(т) количество и характер зафиксированных правонарушений в
сфере действия нормативного правового акта, а также коли-
чество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.
В целях реализации антикоррупционной политики и устранения
коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или
признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов
Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается
информация о практике их применения по следующим показателям:
(а) несоблюдение пределов компетенции органа государствен-
ной власти, государственных органов и организаций при из-
дании нормативного правового акта;
(б) неправомерные или необоснованные решения, действия (без-
действие) при применении нормативного правового акта;
(в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных фак-
торов;
(г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в
нормативных правовых актах;
(д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в норма-
тивном правовом акте при проведении антикоррупционной
экспертизы уполномоченным органом;
137
(е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в норма-
тивном правовом акте при проведении антикоррупционной
экспертизы независимыми экспертами;
(ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответст-
вие с антикоррупционным законодательством Российской
Федерации;
(з) количество и содержание обращений (предложений, заявле-
ний, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта
антикоррупционному законодательству Российской Федера-
ции, в том числе о наличии в нормативном правовом акте
коррупциогенных факторов;
(и) количество и характер зафиксированных правонарушений в
сфере действия нормативного правового акта, а также коли-
чество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.
Ɉ ɞɟɮɟɤɬɚɯ ɜ ɩɪɚɜɟ — ɚɧɬɢɧɨɦɢɹɯ,
ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɤɨɥɥɢɡɢɹɯ, ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɮɢɤɰɢɹɯ
При необходимости мониторинг правоприменения может быть
осуществлен по дополнительным показателям, определяемым федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Несогласованности присущи любой системе и обнаруживаются
они прежде всего на уровне первичных элементов. Действующее
российское право содержит немало различного рода дефектов: коллизии, пробелы, антиномии, нормативное излишество, несовершенство правовых конструкций, нерациональное расположение
правовых норм
качестве факторов правовой энтропии. Эффективность правового
регулирования зависит от сведения дефектов к минимуму, от того,
насколько оперативно они преодолеваются в ходе реализации правовых норм. Право должно стремиться к непротиворечивости юридических норм, оптимальной полноте правового регламентирования
общественных отношений, структурной организованности и т.д.
1. Антиномия (противоречия) права — одна из наиболее серьезных
и «агрессивных» деформаций права как системного образования, ибо
она покушается на ведущее, основное качество права — быть системным, гармоничным социальным регулятором общественных отношений. Противоречивые правила при появлении юридических
фактов приводят к столкновению, коллизии норм, что не только
усложняет правоприменительный процесс в каждом конкретном
случае, но и неизбежно снижает юридический эффект в целом.
1
, которые в отдельных ситуациях могут выступать в
1
Ñì.: Лаврентьев А.Р. Коллизии института юридической ответственности в Рос-
сии: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 14.
138
Противоречивыми юридические нормы можно назвать тогда, когда
они предлагают разные решения по одному вопросу
1
. Степень противоречивости норм не всегда одинакова. В этой связи следует выделять антиномию, возникающую в случаях менее существенных различий (например, разные санкции за одно и то же деяние). Кроме
того, необходимо различать явные и скрытые противоречия правовых
норм. Первые хорошо видны в самом тексте норм, их обнаружение
не составляет труда. Вторые могут быть выведены только при помо-
2
щи определенных аналитических операций
. Скрытые противоречия
обнаружить сложнее, большую трудность составляет и их преодоление в процессе правоприменения.
Антиномию права образуют и так называемое нормативное излишество. Под ним следует понимать множественность правовых
норм, по-разному регулирующих одно фактическое отношение, что,
несомненно, приводит к неопределенности, дезорганизации, обострению противоречий в сфере права.
Однако необходимо учитывать, что множественность юридических норм в праве по одному вопросу нельзя расценивать только
как негативное явление. Существование в праве разных правил по
одной и той же проблеме может быть вызвано и другими причинами, например наличием в праве нескольких норм для одного отношения. Это позитивное существование нескольких правил можно
назвать содержательным, его природа обусловлена необходимостью
наслоения в отдельных случаях объемов регулирования, что важно
для более точной правовой квалификации, что приводит к упорядоченности и снижению правовой энтропии.
2. Антиномия норм и нормативное излишество как ее наиболее
3
сложная форма образуют правовые коллизии
.
Коллизии как вид дефектов права нашли отражение в новом, активно развивающемся направлении правовой науки — юридической
конфликтологии
4
. Однако единой концепции до сих пор не сложи-
лось. Негативное влияние коллизий норм права на правопримени-
1
Противоречия в праве исследовались в ряде работ. См.: Никитинский В.И.
Преодоление противоречий в законодательстве в процессе правоприменительной деятельности // Сов. государство и право. 1983. ¹ 2. С. 13–20; Бабаев В.К.
Логика в сфере права: понятие и основные направления. С. 44–45; Чердан-
öåâ À.Ô. Логическая характеристика права // Правоведение. 1983. С. 20–21.
2
О явных и скрытых противоречиях в мышлении см.: Свинцов В.И. Логика. М.,
1987. Ñ. 136–138.
3
Подробнее см.: Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965. С. 157; Власенко
Í.À. Коллизионные нормы в советском праве. Иркутск, 1984. Гл. 2; Черданцев А.Ф.
Системность норм права // Сб. науч. тр. Свердловск, 1970. Вып. 12. С. 57–63.
4
Ñì.: Дмитриев А., Кудрявцев В., Кудрявцев С. Введение в общую теорию конфликтов // Юридическая конфликтология. М., 1993; Основы конфликтологии /
Под ред. В.Н. Кудрявцева. М., 1997; Жеребин В.С. Правовая конфликтология:
Курс лекций. Владимир, 2000; и др.
139
тельную деятельность, согласованность законодательства, состояние
законности велико. Коллизия возможна не между законами, а их содержанием — нормами права или более крупными элементами: институтами, отраслями, частным и публичным правом, нормами международного и национального права.
Коллизия норм права имеет следующие черты. Коллизия — это отношение нескольких норм права, действующих фактически; содержание данных норм права не совпадает; юридические нормы при
этом призваны регулировать однородные общественные отношения.
Коллизия норм права — это расхождение содержания двух и более
норм права, регулирующих одно и то же общественное отношение
1
.
Необходимо обратить внимание на такой вид коллизий норм
права, как аномальные коллизии. Они возникают, когда система права
находится в деформированном состоянии. Здесь очень сложно проследить влияние факторов. Берутся два системных образования —
система права и норма права. В системе права происходят изменения дезорганизующего характера, которые обусловливают появление аномальных коллизий в норме права.
Аномальные коллизии проявляются очевидно или в скрытой
форме. В первом случае законодатель сознательно создает норму,
которая регулирует общественные отношения вразрез уже существующей норме, рассчитывая преодолеть или устранить дефект в
дальнейшем. Скрытые аномальные коллизии являются следствием
правотворческой ошибки, несовершенства законодательной техники,
юридической терминологии, особенностей современного русского
языка.
Как отмечает А.Р. Лаврентьев, в российской системе права встречаются коллизии не только между нормами права, но и норм права с
актами толкования, а также между актами толкования. Такая ситуация в правовом государстве недопустима, поскольку толкование —
вспомогательный процесс, который не должен иметь равной с нормативными актами юридической силы
2
.
3. Фикция используется и на уровне формирования и развития
правовых конструкций, и на уровне правотворческой деятельности,
и на уровне правореализации. Применительно к этим различным
сферам фикция приобретает специфические черты и качества.
В системе правореализации фиктивные конструкции часто применяются для достижения противоправных целей. Фикция может вполне
удачно «вписываться» в самые разнообразные правовые технологии,
в том числе и негативные, «теневые».
1
См., например: Рассолов М.М. Теория государства и права. Ч. 2. С. 260—273.
2
Ñì.: Лаврентьев А.Р. Óêàç. ñî÷. Ñ. 18.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]