Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
Ʉɪɢɬɟɪɢɢ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
ɜ ɰɟɥɹɯ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ ɚɧɬɢɤɨɪɭɩɰɢɨɧɧɨɣ ɩɨɥɢɬɢɤɢ
Ê квантитативным и одновременно организационно-контрольным
показателям мониторинга правоприменения в целях реализации антикоррупционной политики можно отнести следующие критерии:
(1) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в
нормативных правовых актах;
(2) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нор-
мативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;
(3) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нор-
мативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;
(4) сроки приведения нормативных правовых актов в соответ-
ствие с антикоррупционным законодательством Российской
Федерации;
(5) количество и содержание обращений (предложений, заявлений,
жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в
том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
(6) количество и характер зафиксированных правонарушений в
сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности.
Для уяснения возможностей фактического оперирования перечисленными показателями представляется необходимым привести
некоторые результаты проводившихся исследований.
Относительно показателя «часто встречающиеся коррупциогенные
факторы в нормативных правовых актах» следует отметить, что, по
данным как авторских
лее распространенных коррупциогенных факторов можно отнести те,
которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Среди таковых выделяются
«широта дискреционных полномочий» и «выборочное изменение
объема прав». Проявления отмеченных коррупциогенных факторов
достаточно типичные
1
, так и иных исследований2, к числу наибо-
3
.
1
Ñì.: Астанин В.В. Анализ и оценка коррупциогенных рисков в законодательст-
ве о земле и недрах. М.: РЭА им. Г.В. Плеханова. 2007.
2
Талапина Э.В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о про-
тиводействии коррупции (постатейный). М.: Волтерс Клувер, 2010.
3
Емкие примеры как распространенных, так и редких в проявлении коррупциогенных факторов см.: Астанин В.В., Некрасова Т.А., Семенова Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: Практикум.
М.: РПА Минюста России, 2011.
171
Такой фактор, как «широта дискреционных полномочий», напри-
мер, может проявляться в таком содержании:
x «Если должник или взыскатель не обеспечит участие перевод-
чика в указанный срок, то судебный пристав-исполнитель
назначает переводчика по своему усмотрению» (п. 3 ст. 58
Федерального закона от 2 октября 2007 г. ¹ 229-ФЗ «Об исполнительном производстве»);
x «Показания свидетеля могут быть получены по месту его пре-
бывания, если он вследствие болезни, старости, инвалидности
не в состоянии явиться в налоговый орган, а по усмотрению
должностного лица налогового органа — и в других случаях»
(п. 4 ст. 90 Налогового кодекса Российской Федерации).
Такой фактор, как «выборочное изменение объема прав», проявля-
ется таким образом:
x «Банк России вправе применять количественные ограниче-
ния, в равной степени касающиеся всех кредитных организаций, в исключительных случаях в целях проведения единой
государственной денежно-кредитной политики только после
консультаций с Правительством Российской Федерации» (ст. 43
Федерального закона от 10 июля 2002 г. ¹ 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»)»;
x «В исключительных случаях капитан вправе принять на борт
судна людей, спасенных от гибели или других бедствий, независимо от того, гражданами какого государства они являются
(п. 355 Устава службы на судах Военно-морского флота, утвержденного приказом министра обороны РФ от 22 июля
2010 г. ¹ 999)».
Следует учитывать, что фактор «выборочного изменения объема
прав», как правило, сочетается с иными коррупциогенными положениями, не только с «широтой дискреционных полномочий», но и с
«отказом от конкурсных (аукционных) процедур», «отсутствием или
неполнотой административных процедур», «определением компетенции по формуле “вправе”», «юридико-лингвистической неопределенностью» и другими. Показательным в данном случае будет следующий пример сочетания всех вышеперечисленных коррупциогенных
факторов.
«В исключительных случаях, когда проведение торгов является согласно настоящему Порядку обязательным, но невозможно либо нецелесообразно, вице-президент, в ведение которого находятся вопросы
распоряжения имуществом, вправе принять решение о передаче земельного участка (части земельного участка) независимо от места его
расположения без проведения торгов» (п. 2.3 распоряжения ОАО
«РЖД» от 14 апреля 2005 г. ¹ 506р «Об утверждении Порядка организации работы по передаче в субаренду земельных участков (частей
земельных участков), находящихся у ОАО “РЖД” на праве аренды»).
172
Два следующих показателя, посредством которых осуществляется
мониторинг правоприменения, являются сугубо квантитативными и
предназначены для отражения количества коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы, которую осуществляют уполномоченные органы (прокуратуры и Минюста России) и независимые
эксперты. Статистические данные, отражающие эти показатели, как
правило, содержатся в отчетах Министерства юстиции Российской
Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Так, например, в 2011 г. в структурные подразделения Минюста
поступило 3 тыс. 119 проектов нормативных правовых актов для
проверки на наличие в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции, в том числе 1 тыс. 330 законопроектов, 122 проекта указов Президента РФ, 1 тыс. 667 проектов
постановлений Правительства РФ, три проекта концепций и технических заданий, 409 проектов официальных отзывов, 170 проектов
заключений на проекты федеральных законов.
Из-за отсутствия единой формы статистического учета, к сожалению, возникают сложности по оперированию абсолютными данными, отражающими количество антикоррупционных заключений
независимых экспертов. Сведения о поступивших заключениях независимых экспертов можно добывать опосредованно, путем анализа и обобщения информации о размещенных на сайтах государственных органов для проведения независимой антикоррупционной
экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработчиками
которых являются эти органы. Так, в 2011 г. на официальном сайте
Министерства юстиции Российской Федерации было размещено
138 подготовленных им проектов нормативных правовых актов, на
1
которые было получено 61 заключение независимых экспертов
.
Следующий показатель, который требуется отражать в ходе осуществляемого антикоррупционного мониторинга правоприменения, —
технический и определяет его организационно-контрольную сущность. Это сроки приведения нормативных правовых актов в соответ-
ствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации.
В настоящее время такие сроки законодательно не определены, и
потому их соблюдение следует рассматривать в связи с ведомственным порядком их установления.
Такой показатель, как «количество и содержание обращений
(предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного
правового акта антикоррупционному законодательству РФ, в том
числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных фак-
1
Ñì.: Отчет за 2011 год «Сведения о деятельности Министерства юстиции
Российской Федерации и его территориальных органов по противодействию
коррупции».
173
торов», — также не простой в статистическом подсчете. Единой
статистической формы учета таких сведений нет, но ее отсутствие
можно компенсировать путем анализа и обобщения искомых данных из разных ведомственных форм отчетности, а также статистики. Пример ведения ведомственной отчетности о количестве поступивших и рассмотренных жалоб — форма показателей деятельности территориальных органов ФССП России, которая утверждена
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 1 февраля 2010 г. ¹ 27.
Специалистам наиболее известны формы статистической отчетности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в которых отражаются различные сведения о рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов. В качестве примера можно привести следующие сведения о делах с участием антимонопольных органов, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации. В 2011 г. судами первой инстанции рассмотрено
11 дел об оспаривании нормативных правовых актов, связанных с
применением антимонопольного законодательства, из них по восьми делам удовлетворены исковые требования. Внушительны данные
об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольных
органов — в 2011 г. рассмотрено 4 тыс. 434 таких дела, из них по
1 тыс. 708 делам удовлетворены требования истцов.
Учитывая такие данные о частоте судебного оспаривания положений нормативных и ненормативных правовых актов, представляется важным для целей антикоррупционного мониторинга правоприменения использовать меры ранней профилактики, которые позволят исключить недостатки законодательства, производные от
проявлений коррупции, лоббизма. Это перспективное направление
может быть связано с установлением антикоррупционных стандартов в сфере нормотворчества.
По существу, такой подход применялся при определении содержания антикоррупционных стандартов в модельном законе «Основы
законодательства об антикоррупционной политике», который был
принят Межпарламентской ассамблеей государств — участников
1
Содружества Независимых Государств 15 ноября 2003 г.
На сегодняшний день многие антикоррупционные стандарты, определенные
в модельном законе, устарели, поскольку изменился приоритет проявлений коррупции относительно разных сфер.
Однако опыт построения и логика определения содержания
стандартов в методологическом смысле остаются полезными для
1
Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств — участ-
ников Содружества Независимых Государств. 2004. ¹ 33. С. 225—260.
174
современного законодателя. В качестве примера можно привести
следующую систему запретов и ограничений, образующих антикор-
рупционные стандарты в сфере правотворчества. Актуальными могут
быть следующие ограничения:
(1) на принятие подзаконных нормативных правовых актов, не
предусмотренных законом (кстати, здесь проявляется коррупционный фактор, определяемый как чрезмерная свобода
1
подзаконного нормотворчества)
;
(2) на лоббирование нормативных правовых актов или аноним-
ное участие в разработке их проектов;
(3) на разработку и принятие нормативных правовых актов без
предварительного их общественного обсуждения в тех случаях,
когда их содержание затрагивает права и свободы граждан.
Для целей специального предупреждения коррупции предметным будет запрет на принятие нормативных правовых актов без
учета результатов антикоррупционной экспертизы. Здесь может
возникнуть вопрос, какое отношение этот запрет имеет к повышению эффективности государственной службы. Такое отношение выглядит опосредованным, но имеет прямые цели, а именно исключить в законодательстве коррупционные нормы, которые могут
быть использованы служащими либо субъектами, склоняющими их
к коррупции.
Пока не имплементированные в российское законодательство
нормы антикоррупционной конвенции ОЭСР предусматривают возможности антикоррупционной защиты законных интересов бизнесструктур, отвергающих коррупционные механизмы и схемы в своей
деятельности. Представляется, что мониторинг правоприменения
антикоррупционных стандартов не должен ограничиваться усилиями государственных органов в достижении результатов противодействия коррупции при совершении международных коммерческих
сделок. Здесь важна заинтересованность самих бизнес-структур в
чистоте коммерческих сделок, обеспечении их прозрачности, соблюдении антикоррупционных стандартов. Это позволяет не только
формировать здоровое бизнес-сообщество, но также выявлять и накапливать для целей законопроектной деятельности информацию о
недостатках и пороках законодательства.
В данном случае речь можно вести о необходимости законодательного закрепления института лоббизма. Лоббизм — натуральный
1
См.: подп. «г» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов» (СЗ РФ. 2010. ¹ 10. Ст. 1084).
175
канал выхода предложений бизнес-структур по преодолению необоснованных административных барьеров, навязываемой системы
откатов или получения незаконных преференций, а также протекционизма в отношении избранных компаний, аффилированных с
недобросовестными чиновниками. Основанная на результатах анализа и оценки правоприменительной практики в области противодействия коррупции реакция бизнес-сообщества на действия правотворческих субъектов определяется их законными интересами.
Необходимость законодательного обеспечения института лоббизма продиктована еще и сложившимися качественно-негативными
явлениями его проявления де-факто в теневом режиме, что продуцирует новые формы детерминации коррупции.
Рассматривая такой показатель, как «количество и содержание
обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии норма-
тивного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации», нельзя обойти вниманием и современные
предложения по допустимости оснований и форм анализа не только
нормативных правовых, но и правоприменительных актов.
Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества
и правам человека выступил с инициативой ввести практику осуществления независимой экспертизы судебных решений по резонансным уголовным делам, в том числе коррупционным, посчитав, что
экспертно-правовой их анализ не может иметь прямых юридических последствий (если предметом экспертизы не являются дела, по
1
которым еще не принято окончательное судебное решение)
. Данные
инициативы были обращены к высшему судебному органу конституционного контроля. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Зорькин, выражая точку зрения специалиста в
сфере конституционного права, поддержал предложения, подчеркнув, что экспертиза «не может трактоваться как особый порядок
проверки судебных решений, нарушающий принцип равенства перед законом и судом»
2
.
Представляется, что с точки зрения классической юридической
лаборатории предпочтительными все-таки являются анализ и обобщение судебной практики, по результатам которых вырабатываются
рекомендации, содержащиеся в постановлениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации. Постановления в данном случае
выполняют роль средств правового воздействия на процесс правоприменения. В частности, они позволяют осуществлять официальное
толкование норм уголовного законодательства и тесно связанных с
1
Ñì.: Стенографический отчет о заседании Совета по развитию гражданского об-
щества и правам человека от 01.02.2011 г. // http://www.kremlin.ru/transcripts/10194
2
Ответ В.Д. Зорькина на обращение Президиума Совета судей Российской Фе-
дерации // http://www.ksrf.ru/News/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=844
176
ними нормативных правовых актов, а также определять четкие границы судейского усмотрения.
Между тем последнее постановление Пленума Верховного Суда
Российской Федерации о судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе вынесено более 11 лет назад, а
именно 10 февраля 2000 г., а последняя его редакция (23 декабря
2010 г.) касалась разъяснения формальных положений о применении уголовно-правовых норм о конфискации имущества
1
. Представляется, что такая ситуация не согласуется с имеющимися объективными предпосылками подготовки нового постановления, которые вызваны не только новеллами антикоррупционного законодательства, но и существующими криминологически значимыми
недостатками судебной практики по делам о коррупции.
Показатели, отражающие «количество и характер зафиксирован-
ных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта,
а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности», менее сложные в поиске, чем предыдущие. Сведения о та-
ких правонарушениях следует искать в специализированных формах
статистического учета преступлений и правонарушений, которые
используют в своей работе правоохранительные и контролирующие
органы. Использование таких форм для выявления значимых закономерностей в сфере борьбы с преступностью широко применяется в
ходе криминологических исследований.
Иллюстрацией сопоставления сведений о зарегистрированных
преступлениях в сфере действия требований антикоррупционного
законодательства может служить следующая диаграмма (рис. 6.1).
2 178
1 751
1 786
1 884
1 937
1 569
1 397
2005 ɝ. 2006 ɝ.2007 ɝ . 2008 ɝ. 2009 ɝ. 2010 ɝ. 2011 ɝ.
Ðèñ. 6.1. Сравнительная динамика числа
зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 204 УК РФ
«Коммерческий подкуп», в Российской Федерации в 2005—2011 гг.
(по данным статистики ГИАЦ МВД РФ)
1
Ñì.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. ¹ 4.
177
В современный период очевидна необходимость решения вопросов использования результатов мониторинга правоприменения, осуществляемого в целях реализации антикоррупционной
политики.
Антикоррупционный мониторинг полезен и необходим как минимум для трех целей:
(1) обеспечения координации деятельности субъектов противо-
действия коррупции;
(2) обладания Советом при Президенте Российской Федерации
по противодействию коррупции полной и достоверной информацией, отражающей адекватные реалии коррупции и
предпринимаемые меры против ее проявлений;
(3) формирования сводных отчетных докладов Российской Фе-
дерации о состоянии дел в сфере противодействия коррупции перед периодическими оценочными миссиями международных антикоррупционных инстанций.
178
Ƚɥɚɜɚ 7
ɉɪɨɛɥɟɦɵ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɜ ɰɟɥɹɯ ɭɫɬɪɚɧɟɧɢɹ ɩɪɨɬɢɜɨɪɟɱɢɣ
ɦɟɠɞɭ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɦɢ ɩɪɚɜɨɜɵɦɢ ɚɤɬɚɦɢ
ɪɚɜɧɨɣ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɫɢɥɵ
Ɍɟɨɪɟɬɢɤɨ-ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɯ ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɚɤɬɨɜ
ɪɚɜɧɨɣ ɸɪɢɞɢɱɟɫɤɨɣ ɫɢɥɵ
Проблематику мониторинга законодательства, направленного на
устранение противоречий между нормативными правовыми актами
равной юридической силы, на сегодняшний день нельзя признать
полностью научно исследованной, хотя в последние годы опубликовано значительное количество научных работ, авторы которых в той
или иной степени затрагивали данную проблему в научном аспекте
Общетеоретическим же аспектам мониторинга нормативных правовых актов равной юридической силы некоторое внимание традиционно уделялось в работах по теории права. Основной вектор усилий теоретиков права был приложен к вопросу определения эффективности и социальной ценности правых норм
1
Ñì.: Арзамасов Ю.Г. Наконечный Я.Е. Понятие и функции мониторинга норма-
тивных актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2007 г.
¹ 10. С. 37; Астанин В.В. Научно-экспертное сопровождение противодействия
коррупции в системе мониторинга правоприменения // Российская юстиция.
2011. ¹ 3; Îí æå. Мониторинг правоприменения в методическом значении и
научно-практическое обеспечение его задач в деятельности Министерства юстиции Российской Федерации // Вестник Российской правовой академии. 2010.
¹ 3; Îí æå. Антикоррупционный мониторинг в Российской Федерации: цели,
задачи и содержание // Российская юстиция. 2010. ¹ 7; Жужков И.В. Мониторинг правового пространства в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук.
С. 51; Толмачева Н.Н. Óêàç. ñî÷.; Анненкова В.Г. Óêàç. ñî÷.
2
Ñì.: Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность
правовой нормы. Казань, 1977; Лапаева В.В. Социология права / Под ред.
В.С. Нерсесянца. М., 2000; Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.,
2007; Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. Т. 1: Социология права. М., 2001.
2
, а также к вопросу
1
.
179
устранения юридических коллизий в системе нормативных правовых
актов и приведения их в единую и согласованную систему предпи-
1
саний
.
Однако на сегодняшний день нет работ, в которых бы целостным
и системным образом была бы обоснована единая методика осуществления мониторинга в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы, был бы четко определен перечень государственных органов и общественных организаций, участвующих в этом виде мониторинга, а также были бы
исчерпывающим образом определены полномочия субъектов в данной сфере.
Представляется, что существование подобных научных работ в
настоящее время было бы невозможным исходя из того масштабного характера, который приобретает деятельность государственных
органов по мониторингу правоприменения и правотворчества в последнее время. Так, в соответствии с указом Президента Российской
Федерации от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге правоприменения
в Российской Федерации» и принятым в его исполнение постановлением Правительства Российской Федерации ¹ 694 от 19 августа
2011 г., которым были утверждены методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, на сегодняшний
день в данный процесс должны быть вовлечены более тридцати видов государственных и иных органов и организаций. Естественно,
что в структуре этих органов и организаций, как уже отмечалось,
создаются специальные подразделения, каждое из которых имеет
собственную специфику мониторинга, обусловленную целями и задачами органа и организации, а также особенностями объекта мониторинга (т.е. спецификой актов, подлежащих мониторингу). Есть
все основания полагать, что полноценное научное обобщение и
анализ такого гигантского объема практического опыта мониторинговой деятельности таких подразделений займут весьма большой период времени. Поэтому в настоящее время можно говорить лишь о
начале формирования научных основ мониторинга в целом и мониторинга нормативных правовых актов равной юридической силы в целях
устранения между ними противоречий в частности.
1
Ñì.: Федосеев А.А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1964; Кудрявцев В.Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. ¹ 9; Толстик В.А. Иерархия источников
российского права. Н.Новгород, 2002; Бошно С.В. Развитие признаков нормативно-правового акта в современной правотворческой практике // Российское
право. 2004. ¹ 2; Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Дис. … канд. юрид. наук., М., 2006;
Шопина О.В. Теоретические аспекты исследования системных связей правовых
актов // Право и государство: Теория и практика. 2006. ¹ 6.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]