Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
рассматривать вопросы судебной практики любого из арбитражных
1
судов РФ независимо от его уровня
.
Федеральные арбитражные суды округа вправе рассматривать и
обобщать собственную судебную практику и судебную практику
арбитражных судов низшего по отношению к окружным судам
уровня (апелляционных арбитражных судов и арбитражных судов
субъектов).
Апелляционные арбитражные суды и арбитражные суды субъектов РФ имеют в качестве предмета обобщения и рассмотрения
только собственную практику.
Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда, таким
образом, содержат анализ и обобщение судебной практики, типичных ошибок в правоприменительной деятельности арбитражных
судов, а также указания по правильному пониманию и применению
действующего законодательства.
Будучи актами официального нормативного толкования, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда характеризуются
вспомогательным значением по отношению к толкуемым нормам.
Конкретизируя, уточняя общие правовые предписания, они не могут
выходить за рамки действительного смысла и содержания нормы.
Обзоры судебной практики в деятельности арбитражных судов
носят строго подзаконный характер, так как адресованы только
нижестоящим судам. Они содержат анализ ошибок, комментирование правовых норм на основе конкретных случаев правоприменительной практики.
Акты толкования арбитражных судов могут содержать разъяснения норм иностранного права (ст. 12 АПК РФ).
Арбитражные суды могут рассматривать только те дела об оспаривании нормативных правовых актов, рассмотрение которых «в
соответствии с федеральным законом» отнесено к их компетенции
(п. 3 ст. 191 АПК РФ), а именно дела в отношении нормативных
правовых актов, которые «затрагивают права и законные интересы
лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности» (п. 1 ст. 191 АПК РФ).
Подобные дела рассматриваются по заявлениям не только государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и граждан. При этом суд «не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового
акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме» (п. 5
ст. 194 АПК РФ).
1
Семикин Д.С., Семикина С.А. Основные критерии эффективности актов арбит-
ражных судов Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь.
2008. ¹ 1.
101
Это означает в практическом плане, что суд «не должен ограничиваться проверкой соответствия оспариваемого нормативного правового акта лишь тому акту, на противоречие которому указывается
в поданном арбитражному суду заявлении». В его обязанность входит также проверка соответствия «оспариваемого акта всем другим
действующим в данной области актам, обладающим по сравнению
1
с ним более высокой юридической силой»
.
Закрепляя порядок рассмотрения и особенности судебного
решения по делу об оспаривании того или иного нормативного
акта, Арбитражный процессуальный кодекс РФ акцентирует внимание на том, что бремя доказывания соответствия оспариваемого
акта федеральным законам или другим обладающим по сравнению
с ним более высокой юридической силой нормативным правовым
актам, как и наличие у органа или должностного лица надлежащих
полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается
на орган, должностное лицо, которые приняли данный акт (п. 6
ст. 194 АПК РФ).
Независимо от того, каково содержание решения арбитражного
суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, — признается данный акт или его отдельные положения соответствующими другому нормативному акту, имеющему по сравнению с ним
большую юридическую силу, или не признается таковым, — решение суда вступает в законную силу «немедленно после его принятия» (п. 4 ст. 195 АПК РФ).
В случае принятия арбитражным судом решения о несоответствии рассматриваемого нормативного акта в целом или его отдельных положений акту (актам), имеющему большую юридическую
силу, данный нормативный правовой акт или его отдельные положения признаются арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения
суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим
оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (п. 5
ст. 195 АПК РФ).
Следует отметить, что вступившие в законную силу решения
арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, имея принципиально важное значение не только для
правоприменительной, но и для правотворческой практики, подлежат, согласно требованиям Закона, «незамедлительному опубликованию» в официальных изданиях, «в которых был опубликован
оспариваемый акт» (п. 1 ст. 196 АПК РФ).
1
См. подробнее: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Рос-
сийской Федерации / Под ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 437.
102
Наряду с опубликованием копии решения арбитражного суда в
срок, не превышающий десяти дней со дня его принятия, в обязательном порядке направляются не только лицам, участвующим в деле, но и всем арбитражным судам в Российской Федерации, в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Президенту и Правительству РФ, Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по
правам человека в РФ и в Министерство юстиции РФ.
Закон предусматривает, что копии решения суда «могут быть направлены также в иные органы и иным лицам» (п. 6 ст. 195 АПК РФ).
Принимая решение о признании оспариваемого нормативного
правового акта или его отдельных положений соответствующими
иному акту, обладающему большей юридической силой, суд лишь
подтверждает его законность и не ставит перед органом, его издавшим, вопрос о его изменении.
Если же судом принимается решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений
не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую по сравнению с ними юридическую силу, суд, не
имея полномочий непосредственно вносить изменения в противоречащий законности нормативный правовой акт, своим решением
прекращает его действие и предлагает принявшему его должностному лицу или органу внести в него необходимые изменения или
полностью отменить данный акт.
Арбитражный суд действует на основе и в рамках закона, что
позволяет ему, как и любому иному российскому суду в аналогичной ситуации, рассматривать вопросы законности принятия того
или иного акта, но отнюдь не иные вопросы, касающиеся, например, целесообразности издания данного акта
1
.
В целом характеристика актов казуального толкования, издаваемых арбитражными судами, аналогична характеристике таких же
актов судов общей юрисдикции. Отличия состоят в содержании
этих актов. Особенность содержания решений арбитражного суда в
том, что, помимо толкования норм материального права, на основании которых спор разрешается по существу, практически в каждом решении содержится толкование арбитражно-процессуальных
2
.
íîðì
В настоящее время Высший Арбитражный Суд РФ как суд первой инстанции рассматривает лишь две категории дел: (1) дела о
признании недействительными актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Пра-
1
Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соот-
ношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. ¹ 1. С. 9.
2
См. подробнее: Арбитражный процесс: Учебник для вузов. М., 1994. С. 11—13.
103
вительства РФ, не носящих нормативного характера, в случае несоответствия их закону и нарушения прав и законных интересов организаций и граждан; (2) экономические споры между Российской
Федерацией и ее субъектами, а также споры между самими субъектами Федерации. Президиум Высшего Арбитражного Суда рассматривает дела в порядке судебного надзора. В обоих случаях результатом рассмотрения арбитражных дел являются акты официального
казуального толкования.
В общем же осуществление мониторинга применения нормативных актов сегодня актуально для абсолютного большинства государственных органов власти, гражданского общества и многих
иных органов и организаций, деятельность которых основана на
конституционном партнерстве, направленном на создание непротиворечивого и взаимосогласованного российского законодательства.
Изучение функций и полномочий органов государственной власти, органов государственного управления и суда в сфере мониторинга правоприменения способствует определению негативных и
позитивных моментов этой деятельности, что в дальнейшем может
быть использовано для совершенствования нормотворческого процесса путем устранения существующих проблем, а также для обобщения положительного передового правоприменительного опыта,
который может быть распространен среди субъектов нормотворчества и правоприменения.
Взаимодействие, а также взаимодополнение между функциями
мониторинга правоприменения обусловливают его системный характер и говорят о том, что для воплощения этой государственной
задачи в современную реальность необходимо в ближайшее время в
Российской Федерации мобилизовать все имеющиеся ресурсы (материальные, финансовые научные и др.) для создания действенной
системы правового мониторинга. При этом отмечается, что для ее
полноценной работы необходим координационный и методический
орган (центр), распределяющий функции между субъектами мониторинга, представителями науки и субъектами, обслуживающими
различные виды правоприменительного процесса.
104
Ƚɥɚɜɚ 4
ɏɚɪɚɤɬɟɪɢɫɬɢɤɚ ɫɬɚɞɢɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
ɝɨɫɭɞɚɪɫɬɜɟɧɧɵɯ ɨɪɝɚɧɨɜ ɩɨ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɭ
ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Мониторинг правоприменения как вид правовой деятельности
представляет собой определенную процедуру реализации права, содержанием которой является осуществление определенных стадий
данной деятельности. От того, насколько точно и последовательно
осуществляются действия стадии мониторинга правоприменения
как разновидности материальной процедуры, зависят результат и
качество применения права. Круг объектов мониторинга правоприменения не ограничен, что позволяет применять данную деятельность к любому виду объектов анализа.
Основная цель мониторинга правоприменения заключается в
поддержании нормального функционирования механизма правового регулирования, что достигается посредством анализа действующего законодательства и практики его реализации. Она необходима
как инструмент оценки эффективности проводимых политикоправовых преобразований в системе конституционных ценностей и
как механизм, способствующий своевременному реагированию на
несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Стратегически мотивированная, взвешенная
правотворческая деятельность невозможна без осуществления в
масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.
На наш взгляд, необходимо сформировать систему, обеспечивающую реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность правового государства: человек, его
права и свободы являются высшей ценностью и определяют смысл,
содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления, что обеспечивается правосудием; признание, соблюдение и защита прав и свобод
граждан — обязанность государства.
Мониторинг правоприменения необходим в случаях, когда важно
оценить качество правового материала в процессе функционирования
105
механизма правового регулирования в той или иной сфере деятельности общества, где требуется властное вмешательство компетентного органа, способного это оценить и проанализировать.
В частности, мониторинг правоприменения необходим в следующих обстоятельствах.
1. Если существует определенная неурегулированность общест-
венных отношений в той или иной сфере общественной жизнедеятельности и права и обязанности позитивного, положительного характера не могут возникнуть без властного политико-правового регулирования общественных отношений с помощью уполномоченных на то органов.
2. В случаях конфликтов правовых норм или даже субъектов
права. Заинтересованный субъект по своей инициативе или в соответствии со своей компетенцией осуществляет разрешение данного
противоречия в соответствии с установленной правовой процедурой
(стадиями мониторинга правоприменения) Таким образом, происходит преодоление правовой энтропии в развитии общественных
1
отношений
.
3. В случаях оперативной реакции со стороны государства на
возникшее правовое событие, например на правонарушение. При
рассмотрении дела, связанного с нарушением прав и свобод граждан, устанавливаются все параметры правового случая и выносится
властно-регулятивное решение (например, отмена действия какоголибо нормативного правового акта либо мораторий на действие или
нормативный правовой акт) с последующим выяснением причин
произошедшего сбоя.
4. Правоприменение необходимо, когда иным способом нельзя
установить, подтвердить наличие факта, имеющего юридическое
значение (юридического факта). В этом случае компетентный государственный орган выносит решение, которым признается наличие или
отсутствие факта, имеющего юридическое значение.
Таким образом, правоприменение является важным этапом жизни правовых норм, их реализации и в целом действия самого права.
Например, в ст. 30 Водного кодекса Российской Федерации определяются параметры и стадии государственного мониторинга водных объектов, который представляет собой систему наблюдений,
оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов
Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц. Он же является частью
государственного экологического мониторинга (государственного
мониторинга окружающей среды).
1
Павлова Ю.В. Правовая энтропия: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Влади-
ìèð, 2004. Ñ. 10—16.
106
ɐɟɥɢ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
ɜɨɞɧɵɯ ɨɛɴɟɤɬɨɜ
Основная цель государственного мониторинга водных объектов заключается:
(1) в своевременном выявлении и прогнозировании развития
негативных процессов, влияющих на качество воды в водных
объектах и их состояние, разработке и реализации мер по
предотвращению негативных последствий этих процессов;
(2) оценке эффективности осуществляемых мероприятий по ох-
ране водных объектов;
(3) информационном обеспечении управления в области исполь-
зования и охраны водных объектов, в том числе для государственного надзора в области использования и охраны водных
объектов.
Стадии и методы государственного мониторинга водных объектов:
(1) регулярные наблюдения за состоянием водных объектов, ко-
личественными и качественными показателями состояния
водных ресурсов, а также за режимом использования водо-
охранных зон;
(2) сбор, обработка и хранение сведений, полученных в резуль-
тате наблюдений;
(3) внесение сведений, полученных в результате наблюдений, в
Государственный водный реестр;
(4) оценка и прогнозирование изменений состояния водных
объектов, количественных и качественных показателей со-
стояния водных ресурсов.
Государственный мониторинг водных объектов предполагает:
(1) мониторинг поверхностных водных объектов с учетом дан-
ных мониторинга, осуществляемого при проведении работ в
области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
(2) мониторинг состояния дна и берегов водных объектов, а
также состояния водоохранных зон;
(3) мониторинг подземных вод с учетом данных государственно-
го мониторинга состояния недр;
(4) наблюдения за водохозяйственными системами, в том числе
за гидротехническими сооружениями, а также за объемом
вод при водопотреблении и водоотведении.
Пространственно-территориальные параметры государственного
мониторинга водных объектов ранжируются в границах бассейновых округов с учетом особенностей режима водных объектов, их
физико-географических, морфометрических и других особенностей.
Порядок осуществления государственного мониторинга водных
объектов устанавливается Правительством Российской Федерации.
107
ɗɬɚɩɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Таким образом, общий ход проведения мониторинга правоприменения
предполагает следующие этапы.
1. Определение и конкретизация цели мониторинга правопримене-
ния, выбор его вида. В зависимости от цели и вида мониторинга
корректируется методология его проведения. Один из важнейших
этапов, на котором целесообразно использовать данный инструмент, — стратегическое планирование, или целеполагание деятельности собственно государства. Оформление данного этапа происходит в период подготовки и представления Президентом РФ Послания
Федеральному Собранию. В данном случае, с одной стороны, для
демонстрации достигнутого используются результаты мониторинга
осуществления приоритетов посланий предыдущих лет, с другой —
для более эффективного достижения новых поставленных целей
мониторинг используется как механизм постоянного анализа проходящих процессов с точки зрения степени реализации приоритетных направлений государственной политики.
2. Определение объекта мониторинга с учетом конкретизации его
öåëè. На этой стадии необходимо собрать весь нормативный право-
вой массив, касающийся выбранного объекта мониторинга, включая подзаконные и ведомственные нормативные правовые акты.
Важное значение имеет информация о правоприменительной
практике (включая статистическую) в сфере, которая определена в
качестве объекта мониторинга, а также социологическая информация, основывающаяся на результатах социологических исследований и демонстрирующая общественное мнение и уровень правового
сознания граждан.
3. Определение круга субъектов мониторинга. Это могут быть,
как уже отмечалось, представительные органы государственной
власти, исполнительные органы государственной власти, органы
местного самоуправления, институты гражданского общества, их
полномочий и ответственности по проведению мониторинга правоприменения; определение круга должностных лиц, ответственных
за его проведение.
4. Разработка программы и плана проведения мониторинга право-
применения, что осуществляется после выполнения вышеперечис-
ленных мероприятий и является заключительным этапом подготовительной стадии мониторинга правоприменения.
5. Непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и
оценка. На этой стадии начинается самый главный процесс проведе-
ния всего мониторинга правоприменения, а именно осуществляются
основные действия проведения данной деятельности. А сами стадии
мониторинга правоприменения можно выделить в соответствии со
стадиями правоприменения.
108
ɋɬɚɞɢɢ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
1. Так, на стадии установления фактических обстоятельств дела
возможно выделить стадию мониторинга, назвав ее мониторингом
фактологической (доказательственной) стороны правоприменения.
В этом случае должны оцениваться объективность, всесторонность
установления фактических обстоятельств, правильность выводов о
допустимости, относимости и достаточности доказательств. Оценку
фактических обстоятельств дела традиционно проводит сам правоприменитель, однако в целях улучшения качества правоприменительной деятельности целесообразно проводить мониторинг данной
стадии.
Существуют следующие аспекты относительно первого элемента
мониторинга правоприменения: деятельность по мониторингу
начинается: (1) с наблюдения; (2) со сбора фактических данных;
(3) с исследования; (4) с отслеживания. Включение исследования в
мониторинг в качестве его первого элемента некорректно, хотя тоже имеет право на существование, поскольку данная трактовка не
вносит определенности в понятие мониторинга, который сам по
себе является исследованием. Отслеживание также является абстрактным понятием, в которое можно вложить любой смысл, что
затрудняет понимание мониторинга.
Если наблюдение понимать как изучение и исследование, то
возможно использовать данное понятие в определениях мониторинга.
Но если под наблюдением понимать исключительно целенаправленное восприятие, опирающееся на работу органов чувств человека и его предметную материальную деятельность, то обязательное
включение его в мониторинг является дискуссионным, так как не
все объекты мы можем исследовать с помощью метода наблюдения.
Мониторинговая экспертиза нормативных правовых актов, вхо-
дящих в объект мониторинговой деятельности, прежде всего, вклю-
чает правовую экспертизу на соответствие нормативного правового
акта международным нормам, Конституции РФ и федеральному
законодательству, согласованности с иными нормативными актами
и соответствие нормативного акта правилам законодательной техники. В ходе данной экспертизы также:
(1) определяются сферы общественных отношений, которые ре-
гулируются рассматриваемым нормативным правовым актом
(группой нормативных актов);
(2) определяется круг правоприменителей и их полномочий по
применению норм права, установленных данным норматив-
ным актом;
(3) выявляются нормативные акты, принятые в развитие рас-
сматриваемого нормативного акта;
109
(4) определяются нормативные акты, которые должны и могут
быть приняты в развитие нормативного правового акта;
(5) анализируются принятые в субъектах Федерации нормы изу-
чаемого законодательства;
(6) сопоставляются нормы законодательства субъектов Федера-
ции с нормами исследуемого федерального законодательства.
В рамках мониторинговой оценки нормативного акта в процессе
его применения осуществляется ретроспективная оценка, в ходе ко-
торой оценивается его качество, исходя из таких критериев, как:
эффективность, действенность и целесообразность.
На данной стадии мониторинг правоприменения также пред-
полагает:
(а) сбор информации о состоянии правового регулирования в
Российской Федерации, ее обработку и хранение;
(б) непрерывное наблюдение за реализацией права, использова-
нием тех или иных объектов правовых интересов и поведе-
нием субъектов;
(в) анализ и оценку качества правового материала, подлежащего
применению.
Получение информации при осуществлении мониторинга пра-
воприменения может производиться с использованием различных
приемов и технических средств и технологий ее обработки.
2. На стадии выбора и анализа нормы права, подлежащей при-
менению к исследуемым фактическим обстоятельствам, можно выделить такую стадию мониторинга, как мониторинг квалификации.
На этой стадии должно быть исследованы следующие обстоятельства: применил ли правоприменитель норму, действующую на момент, когда необходимо решить конкретное дело; действует ли эта
норма на территории, где дело должно быть разрешено; действует
ли она на лиц, в отношении которых должна быть применена; имеется ли в данном случае коллизия норм.
3. На стадии принятия решения следует проверить соответст-
вие фактических обстоятельств и нормы права. В современных ус-
ловиях законность и обоснованность правоприменительных актов
осуществляют органы надзора (например, прокуратура) или в случае
судебного правоприменения — вышестоящая инстанция. Представляется также целесообразным проводить мониторинг этой стадии,
но лишь в ретроспективе, поскольку процесс принятия решения
должен осуществляться правоприменителем свободно от какоголибо воздействия. На данной стадии существуют наиболее значительные сложности при проведении мониторинга.
4. На стадии доведения решения до адресата необходимо иссле-
довать, насколько точно содержание решения передано в акте примене-
ния права и насколько исключается его неверное толкование. В данном
случае должен осуществляться мониторинг содержания индивиду-
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]