Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
способствует повышению роли и социального значения права в
жизни общества и деятельности государства. Хотя следует помнить,
что само государство является объектом обратного воздействия со
стороны права и общества. Под этим воздействием происходит изменение всей системы права и всего правового уклада жизни общества. Мониторинг правоприменения фиксирует эти изменения на
уровне динамики этих процессов в количественных показателях
(уровень преступности, коллизионности, коррупциогенных рисков
и т.д.).
3. Функция планирования мониторинга правоприменения позво-
ляет оценить объем деятельности государства по осуществлению
анализа и оценке состояния законодательства, а также масштабы и
качество правового регулирования. Планирование правового мониторинга позволяет увидеть тенденции правовой политики и ее целесообразность. Это позволяет правильно рассредоточить государственные ресурсы и реагировать на реальные, а не мнимые правовые
пробелы в правовом регулировании.
4. Функция контроля позволяет оценить соответствие между
предполагаемым результатом в правовом регулировании общественных отношений и фактическим результатом, достигнутым в процессе данной правовой деятельности. Это полезно для отслеживания эффективности правотворческой и правореализационной деятельности государства и общества.
5. Функция практическая дает возможность приблизить теорети-
ческие изыскания в процессе осуществления мониторинга правоприменения и в целом правотворчества в практическую плоскость
результативности правового воздействия на общественные отношения. Правовой мониторинг — это необходимое средство коррекции
государственной и общественной деятельности с помощью совершенствования права.
6. Функция информационного обеспечения позволяет собрать важ-
нейший эмпирический материал в виде статистических, количественных показателей. Информация о правовых процессах, последствиях изменения существующего правового регулирования общественных отношений может явиться результатом прогнозирования,
осуществляемого опять же в мониторинге правоприменения. Информацию о недостатках законодательства, регулирующего общественное отношение можно получить, предварительно подвергнув
мониторингу определенные законы. Определение степени правового регулирования, выявление пробелов правового регулирования,
формирование перспективных направлений законотворческой деятельности, выявление противоречий между федеральным и региональным законодательством возможны в процессе осуществления
мониторинга общественных отношений, законопроекта, правоприменения и закона.
31
7. Нормативная функция непосредственно обусловлена самим
правом как регулятором общественных отношений системы правовых норм. В процессе мониторинга правоприменения происходит
выявление проблемных участков в правовом регулировании в виде
пробельности или коллизионности правовых актов. С другой стороны, сама деятельность по любому мониторингу осуществляется
на основе права и государственной деятельности, что делает ее упорядоченной, прогнозируемой и целесообразной.
8. Функция программирования мониторинга правоприменения
позволяет создать оптимальную модель предполагаемого правового
результата либо в виде тестируемого законопроекта, либо в виде
модельных правоотношений, либо в виде устойчивого состояния
сферы (предмета) правового регулирования общественных отношений. В любом случае программирование позволяет «настроить» алгоритмы правовых процессов, их «модели» на необходимую правоприменительную «волну».
ɐɟɥɢ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Значимым элементом мониторинга правоприменения является öåëü
осуществления данной деятельности. Цель — это то, ради чего
предпринимается деятельность. Цель деятельности является внешней по отношению к субъекту. В то же время цель — представление
субъекта деятельности о продукте, который удовлетворяет потребность. Это тот результат, который предполагается достигнуть в процессе деятельности.
Цель правового мониторинга — это профилактика правонаруше-
ний и прогнозирование правового развития общества на основе эффективного правового регулирования общественных отношений.
По сути, это результат, который должен достигнуть правотворец,
осуществляя постоянный сбор и анализ информации о качестве
применения и реализации нормативных правовых актов. Результат —
это конечный продукт, который получен в процессе преобразования предмета деятельности. Целью мониторинга правоприменения
может быть и гармоничное состояние системы права и системы законодательства, обусловливающих управление функционированием
правовой системой общества.
Считается, что основными задачами правового мониторинга являются: оценка эффективности функционирования правовой системы общества, всех ее параметров; систематизация действующего
законодательства; создание постоянно действующей системы обратной связи между субъектом нормотворческой деятельности и
правоприменителем; подготовка предложений по совершенствованию законодательства.
32
Основная цель всей этой правовой деятельности — создание
эффективного механизма правотворчества и реализации его результатов (нормативных правовых актов), отражающего общественные
потребности на следующих стадиях осуществления:
(1) правотворческой деятельности по законодательному обеспе-
чению государственной политики;
(2) подзаконного правотворчества;
(3) правоприменительной деятельности;
(4) осуществления правосудия.
Ɇɟɯɚɧɢɡɦ ɩɪɨɜɟɞɟɧɢɹ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Механизм проведения мониторинга правоприменения можно представить как:
(1) определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его
вида. В зависимости от цели и вида мониторинга корректи-
руется методология его проведения;
(2) определение объекта мониторинга с учетом конкретизации
его цели — выступает следующим этапом этой деятельности.
На этой стадии необходимо выбрать объект мониторинга,
как правило, им выступает весь нормативный массив, вклю-
чая подзаконные и ведомственные акты, а также региональ-
ные нормативные правовые акты. Здесь важное значение
имеет информация о правоприменительной практике (вклю-
чая статистическую) в сфере, которая определена в качестве
объекта мониторинга, а также социологическая информация,
основывающаяся на результатах социологических исследова-
ний и иллюстрирующая общественное мнение и уровень
правового сознания;
(3) определение круга субъектов мониторинга, их полномочий и
ответственности по проведению мониторинга; определение
круга должностных лиц, ответственных за его проведение;
(4) разработка программы и плана проведения мониторинга; со-
гласно указу Президента Министерство юстиции Российской
Федерации ежегодно осуществляет планирование мониторин-
га правоприменения, что позволяет определить график работы
и оптимизировать ресурсы контроля и управления;
(5) непосредственные мониторинговые наблюдения, их анализ и
оценка, которая осуществляется субъектами, включая эксперт-
ный совет при Министерстве юстиции Российской Федерации,
а также независимыми аккредитованными экспертами;
(6) итог мониторинга включает в себя подготовку документа
(правового заключения) по результатам его проведения и
дальнейшую правотворческую деятельность со стороны госу-
дарства по совершенствованию действующего права.
33
В настоящий период существует два основных критерия осуще-
ствления мониторинга правоприменения: (1) обеспечение удовлетворения с помощью права общественных потребностей, социальных интересов, прав и законных интересов граждан и (2) обеспечение собственно юридического качества действия правовых принципов и норм. Критерии измеряются с помощью показателей, разные
значения которых дают картину реальной правовой жизни.
Ɂɚɞɚɱɢ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
В качестве основных задач, решаемых в процессе мониторинга правоприменения (правовой деятельности по мониторингу), в основном называют:
(1) предоставление субъекту нормотворчества объективной ин-
формации о тенденциях и потребностях в правовом регули-
ровании определенных общественных отношений;
(2) более точное планирование законопроектной деятельности
государства (всех субъектов законодательной инициативы) с
учетом реальных потребностей общества;
(3) гармонизирующее воздействие на систему права (законода-
тельства): выявления «коллизионных» ситуаций, дублирова-
ний и противоречий в правовом регулировании, определение
целесообразности и эффективности реализации норматив-
ных правовых актов в целях совершенствования и система-
тизации правовой базы;
(4) выявления тенденций развития не только системы законода-
тельства, но и всей правовой системы общества, прогнози-
рование правовых процессов и событий, обобщение и анализ
зарубежного опыта развития нормативной правовой базы с по-
следующей разработкой предложений по его использованию в
отечественной практике;
(5) упорядочение законодательства субъектов в соответствии с
федеральным законодательством: выявление противоречий,
конкуренции компетенций, выяснения «смежных» предме-
тов правового регулирования, разработка предложений по их
проведению в соответствии с Конституцией РФ;
(6) обобщение передового опыта регионального законодательст-
ва в целях использования его в ходе федерального законо-
творчества, распространения на другие регионы РФ;
(7) отслеживание эффективности правовой деятельности и реа-
лизации законодательства в процессе организации взаимо-
действия всех ветвей государственной власти между собой, с
органами местного самоуправления, с корпоративными и
частными организациями во всех сферах жизни общества,
отдельно с гражданами;
34
(8) определение перспективных направлений законотворческой
и правоприменительной деятельности;
(9) информирование общества о правовых процессах, законо-
проектной и реализационной деятельности государства, а
также создание условий для повышения открытости и ско-
ординированности всех ветвей власти на всех уровнях госу-
дарственного механизма;
(10) вовлечение институтов гражданского общества в форми-
рование, анализ и реализацию публично-правовых решений
государства.
Таким образом, накопленный опыт позволяет сказать, что мо-
ниторинг правоприменения представляет собой систему правовой
деятельности, заключающуюся в возможности контроля текущих сведений и информации правовых процессов, в число которых входят:
(1) результаты нормотворческой деятельности, прежде всего за-
конопроектной деятельности и технологии правотворчества
(процесса правообразования);
(2) качество нормативных правовых актов, принятых тем или
иным субъектом правотворчества в соответствии с предос-
тавленной ему правотворческой компетенцией;
(3) эффективность их практического действия, реализации норм
права (правоприменения);
(4) состояния правовых отношений и правопорядка, выражен-
ных в количественных показателях совершенных правона-
рушений или актов реагирования на них;
(5) результаты состояния правовой системы общества и право-
вых процессов, включая процессы правотворчества, право-
реализации и юридической практики.
Важным явлением, описывающим природу мониторинга право-
применения, выступает сама структура этой деятельности. Организация мониторинга правоприменения представляет собой иерархи-
ческую систему — отношения между субъектами, осуществляющими
правовой мониторинг, необходимые и достаточные для того, чтобы
государство достигло своих целей, в том числе по прогнозированию
развития законодательства и практики его применения.
Исследование мониторинга правоприменения, анализ его внут-
ренней стороны в теории традиционно проводятся на основе категорий «форма» è «содержание». Методологические возможности
этих категорий действительно позволяют выявить и зафиксировать
ряд важных закономерностей в соотношении компонентов явления.
Однако такие обстоятельства, как (а) наличие у этой категории
только двух показателей описания («форма» и «содержание») и обусловленная этим многозначность их философского смысла, а также
35
(б) наличие у правового мониторинга значительного числа аспектов, сторон, нуждающихся в исследовании и характеристике, привели к существенным расхождениям во взглядах правоведов на его
внешние признаки (форму). Повлияло здесь и то, что «форма» и «содержание» фиксируют лишь общие связи и закономерности в явлениях, а в подробном, детальном исследовании они малоэффективны.
Ɇɨɞɟɥɶ ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Системная модель механизма мониторинга правоприменения может
быть реализована, в частности, по следующим направлениям:
(1) механизм мониторинга правоприменения позволяет более
полно и точно использовать в характеристике этой правовой
деятельности такие философские категории, как «форма»,
«содержание», «элемент», «состав», «структура», «объект»,
«субъект», которые постоянно привлекаются к описанию
правового мониторинга, но не всегда с учетом их первона-
чально-философского смысла;
(2) этот механизм создает о правовом регулировании, и в частно-
сти правотворчестве, целостные, системные представления, в
которых достаточно четко определены место и роль каждого
из субъектов, традиционно относимых к субъектам право-
творчества (место и роль субъектов, их права и обязанности,
поведение и т.д.);
(3) механизм действия и реализации права (юридический меха-
низм) может быть рассмотрен в органичном единстве с пси-
хологическим и социальным механизмами, которые реально,
в действительности составляют целостность (единый меха-
низм формирования правовой деятельности и правового ре-
гулирования). Однако в теории государства и права эти яв-
ления и проблемы представлены раздельно и до конца не
проработаны.
36
Ƚɥɚɜɚ 2
Ɇɟɬɨɞɨɥɨɝɢɹ ɢ ɦɟɬɨɞɢɤɚ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Ɉɫɧɨɜɧɵɟ ɩɨɞɯɨɞɵ ɤ ɩɨɧɢɦɚɧɢɸ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Важнейший показатель результативности и объективности осуществления мониторинга правоприменения — разработка методологии
познания этой деятельности è методики ее осуществления.
Отсутствие ясности и системы четких представлений, а также
концептуальных подходов к мониторингу правоприменения не позволяет достигать необходимых целей в выяснении соответствующих показателей правовой жизни общества, а следовательно, объективно прогнозировать и управлять правовой деятельностью и поведением людей. Государство должно быть заинтересовано в оперативном получении, адекватном анализе и оценке всех макро- и
микропоказателей правовой реальности в современных условиях
жизни общества. Потому проблема мониторинга правоприменения
очень тесно перекликается с проблемой правовой политики государства. От качества этой деятельности напрямую зависят результативность и успешность проводимых в обществе преобразований и новаций, в том числе в законодательстве и юридической практике.
Любая правовая деятельность, включая и такой специфический
вид деятельности, как мониторинг правоприменения, основана на
определенных способах и приемах, т.е. методике осуществления.
Понимание того, как должна осуществляться эта сложная правоприменительная деятельность, не может быть результативным без соответствующей методологии. Поэтому исследования проблем методологии и методики в любом юридической вопросе приобретают существенное значение. Хотя понятия методологии и методики очень
близки по своему смыслу, тем не менее необходимо их различать,
что и осуществляется в теоретической науке, несмотря на различные позиции теоретиков.
Под методологией подразумевают учение о методах, особую
науку, ставящую своей непосредственной задачей разработку и со-
37
вершенствование системы приемов, способов научного познания. «Логос» не может быть не чем иным, как учением, мыслью, понятием»
1
.
В юридической науке вопросы методологии составляют ее важ-
ную часть и рассматриваются в начале любого познавательного процесса. Многие правоведы считают, что вопросы методологии юридической науки разработаны весьма слабо, что в целом симптоматично.
В связи с фиаско мировоззрения материалистического детерминизма
(диалектического материализма) отечественная юридическая наука
оказалась без необходимой инструментальной познавательной базы
исследования новых правовых явлений. Некоторые ученые пытаются
познавать возникающие правовые явления с позиций синергетики,
прагматизма и даже интуитивизма. Но результаты такого познания
носят весьма скромный локальный и во многом обрывочнофрагментарный характер. Существует острая необходимость в разработке и совершенствовании методов научного познания.
Методология познания любой науки, особенно юридической,
имеет не только гносеологическое и онтологическое, но и практически-прикладное значение. Конкретные рекомендации для жизни
напрямую зависят от уровня и степени разработанности, а также
эволюционного развития юридической науки.
Одни полагают, что характер методологии права, которая на ос-
нове общей методологии предлагает систему методов исследования
правовых объектов (учение об этих методах), обобщает теоретические положения, имеющие гносеологическое значение, а также
включает в себя миропонимание, мировоззрение исследователя
2
.
Другие ученые фактически отождествляют методологию общей
теории права с методом (методами) и предметом этой науки:
Метод юридической науки — это юридический метод, который
представляет собой способ юридического познания, производства и
организации юридического знания. Юридический метод является
способом юридического познания и выражения действительности,
исходящим из понятия права. Специфика юридического метода
состоит в том, что это, по своему познавательному смыслу и природе, — понятийно-правовой метод, способ правового моделирования познаваемой действительности и в границах понятия права,
способ понимания свойств, черт, признаков действительности в качестве именно правовых свойств, черт, признаков, т.е. в качестве
правовых характеристик (правовых определений), правового выра-
3
жения и измерения действительности
.
1
Сырых В.М. Логические основания общей теории права: В 2 т. Т. 1: Элемент-
ный состав. М., 2000. С. 361.
2
Ñì.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.М. Рас-
солова. М., 2004. С. 14—15.
3
Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ.
ред. В.С. Нерсесянца. М., 2002. С. 11.
38
Третьи отмечает, что методология теории государства и права
представляет собой систему особых приемов, принципов и способов изучения общих закономерностей возникновения, становления
и развития государственно-правовых явлений
1
.
Таким образом, она не имеет каких-либо принципиальных отли-
чий от всеобщей научной методологии, но, составляя ее разновидность, обладает своей спецификой, которая определяется особенностями объекта, функцией и целью познания
2
.
По мнению В.Н. Карташова, в методологию входят методика
обобщения, систематизации и обработки полученных знаний, формулирование научных выводов, положений и рекомендаций и процедура их внедрения в юридическую науку, учебный и воспитательный процесс, практику преобразования соответствующих сфер
жизнедеятельности людей, их коллективов и организаций
3
.
Использование методологии и методики мониторинга право-
применения и изучение вопросов этой деятельности большинство
авторов рассматривают как выяснение различий между нормами
различного уровня регулирования общественных отношений
4
. Между тем вопрос мониторинга правоприменения — это вопрос эффективности и адекватности самой правотворческой деятельности
государства по отношению к изменяющимся условиям правовой
жизни общества. Другими словами, речь должна идти не столько
гармонизации нормативных правовых актов, способах разрешения
их коллизий, что в основном и представлено как результат толковательной деятельности, а выяснения количественных и качественных
параметров осуществления правовой деятельности всех субъектов в
реальной жизни.
Потому в основном под методологией мониторинга правоприменения подразумевают базирующуюся на заложенных в Конституции Российской Федерации принципах совокупность приемов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению
анализа и прогноза законодательства и практики его применения
5
.
Данное определение по сути является официальным и господствующим в сегодняшней юридической науке и практике. Однако
1
Общая теория государства и права: Академический курс: В 2 т. / Под ред.
М.Н. Марченко. Т. 1: Теория государства. М., 1998. С. 21.
2
Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии
права. М., 2008. С. 95—96.
3
Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: Учеб. пособие: В 2 т. Т. 1.
Ярославль, 2005. С. 33—34.
4
Ñì.: Тихомиров Ю.А. Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М.,
2009. Ñ. 63.
5
Программные материалы второй Всероссийской научно-практической конферен-
ции. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики /
Издание Совета Федерации. М., 2004. С. 51.
39
наука отличается тем, что изменяет представления об окружающем мире, отсюда представленное понятие, хоть и является практически общепризнанным, все же должно совершенствоваться.
Так, И.В. Жужгов полагает, что методология мониторинга правового пространства — это «положение о структуре, логической организа-
1
ции, методах и средствах мониторинга правового пространства»
.
По его мнению, в данном определении понятие методологии заменяет традиционную конструкцию «совокупность методов». О методике мониторинга правоприменения автор вообще ничего не говорит, т.е. не выделяет данного понятия в аспекте этой деятельности.
В юридической науке порой не различают понятия «методоло-
гии мониторинга правоприменения» и «методики осуществления
2
мониторинга правоприменения»
. Хотя постановление Правительства РФ ¹ 694 от 19 августа 2011 г. «Об утверждении Методики
осуществления мониторинга правоприменения» касается именно
методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации и содержит в систему способов осуществления мониторинга в виде сбора, обобщения, анализа и оценки практики
применения нормативных правовых актов. Нигде в законодательстве не говорится о методологии осуществления мониторинга правоприменения. Тем самым происходит явное и неявное смешение
двух разных аспектов юридической науки: проблемы методологии
познания юридической деятельности (правоприменительной, экспертной и законотворческой) и проблемы осуществления и технологии правоприменения в процессе правореализации.
Такое смещение двух разных проблем вовсе не случайно, так как
мониторинг правоприменения по сути представляет собой комплексный вид деятельности, включающий как минимум три вида
социальной активности:
(1) научную деятельность;
(2) юридическую (специальную);
(3) политическую (законотворчество).
Три этих вида деятельности имеют существенные отличия и
собственную специфику. И для того чтобы понять данную проблематику, необходимо представлять собой саму природу социальной
деятельности, включая и такой ее специфический вид, как правовой (юридический).
Исходя из сказанного, мы считаем, что методология мониторинга правоприменения представляет собой самостоятельное явление
1
Жужгов И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ.41.
2
Ìèíõ Ã.Â. Динамика законотворческой деятельности Правительства Российской
Федерации за период с 2000 по 2003 г. // Мониторинг правового пространства и
правоприменительной практики: методология и мировоззрение. Материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2003.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]