Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
ставить их по своим местам; увидеть те основные функции, которые выполняют юридические, социальные и другие факторы в
процессе правового регулирования; понять процесс трансформации правовых принципов и норм в поведение (правомерное и
противоправное), возникновение законности и правопорядка или
правового нигилизма; обосновать необходимость совершенствования правового регулирования в обществе, уровня юридической
культуры всего населения и профессиональной культуры всех
должностных лиц, и прежде всего работников правоохранительных органов
1
.
Мы считаем, что такой расширительный подход к осмыслению
правового регулирования полезен и актуален для понимания проблемы правового мониторинга, но он слабо исследован и еще ждет
своей разработки. В настоящее же время с учетом данного подхода
мы будем говорить о широкой трактовке самого понятия правового
мониторинга, т.е. о больших пределах контроля государства и общества в рамках всей правовой системы общества.
В связи с этим для эффективной деятельности государства необходимо отслеживать результаты правового регулирования, являющиеся фундаментальным фактором жизнеспособности общества.
На основе этого появляется потребность в оценке и анализе как
текущего законодательства, так и прогнозирования развития всего
права и тенденций функционирования правовой системы общества.
Получение достоверной, оперативной и качественной информации
о правовой сфере общественной жизнедеятельности позволяет государству более рационально и адекватно реагировать на самые разнообразные обстоятельства и факторы его бытия. Сама деятельность по оценке и анализу правовой ситуации в обществе носит
комплексный и системный характер, так как охватывает различные
виды и направления социальной деятельности. Контроль правовых
процессов, правотворчества и практики применения текущего законодательства в настоящий период связан с проведением мониторинга правоприменения, который включает в себя правовую (правоотношения), политическую (правотворчество и правовая политика) и научно-аналитическую (прогностическую) составляющие.
В условиях усложняющегося общества, возрастания динамики
социальных процессов необходимо оперативно «считывать» все параметры общественной среды в целях контроля сложившейся ситуации. Потому вопрос о государственном и общественном мониторинге во всех сферах жизнедеятельности становится чрезвычайно
актуален. Особенно это касается мониторинга соблюдения прав и
1
Ñì.: Лазарев В.В. Действие права и государства. Общая теория права и госу-
дарства. М., 2003. С. 439—440.
11
свобод граждан, о чем у нас постоянно говорят на всех уровнях государственной власти.
Уже сегодня существует финансовый мониторинг экономической ситуации, экологический мониторинг окружающей среды, политический мониторинг политических процессов, миграционный
мониторинг миграционных процессов и потоков, и правовая сфера
жизнедеятельности в этом плане не является исключением.
Пришло время создать условия, выработать подходы и методику
для осуществления правового мониторинга, который в целом бы
оценивал вопросы результативности действия права в социальной
среде. По сути это новое приоритетное направление государственной правовой политики, заключающееся в совершенствовании законодательной деятельности и практики его реализации, что, в свою
очередь, требует высококачественного организационного, методологического и методического обеспечения.
В процессе развития правовой системы нашего общества единственно возможным инструментом обеспечения такой деятельности является внедрение в законотворчество и нормотворчество
системы мониторинга. Это необходимо делать на основе как необходимого развития и объединения того опыта, который уже имеется в сфере мониторинга законодательства и правоприменительной практики, так и создания и развития его новых форм и способов осуществления.
Система правового мониторинга — это тот инструмент, который
будет существенно содействовать содержательному взаимодействию
органов государственной власти между собой, а самое главное, социальному взаимодействию государственной власти и самого гражданского общества. Если мы не научимся, принимая законы, понимать, в какой мере они полезны, объективны и исполняемы, если государство не будет ориентироваться на конкретные данные
такого мониторинга (в правореализации которого свою роль будут
играть экспертные сообщества, институты гражданского общества),
нам не удастся адекватно решить ни одной из поставленных задач.
В настоящее время в Российской Федерации не только давно
назрела проблема повышения качества законодательного обеспечения общественных отношений как таковых, но и объективная потребность в организации и совершенствовании системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Отмечается активная роль самого государства, всех ветвей и
уровней государственной власти, общественных и научных институтов гражданского общества, всех социальных институтов не только
в исследовании и поиске механизмов мониторинга правовой ситуации, но и самой правоприменительной практики. Для этого необходимо подключить юридическую науку и создать продуманные,
системные, функциональные инструменты постоянного оператив-
12
ного анализа качества нормативных правовых актов и их реализации. Эти инструменты создаются, как правило, теми, кто непосредственно является субъектом нормативно-правового регулирования
на различных уровнях правотворческой и правоприменительной
деятельности. Это новая позитивная черта деятельности государства,
конечная цель — самоанализ, самоконтроль и самосовершенствование с точки зрения приведения своего положения и своей деятельности в соответствие с базовыми конституционными началами правового государства. В целом он направлен на реализацию основного
правового начала — «человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод
человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ).
Важной целью такой деятельности является повышение качест-
ва принимаемых законов, совершенствование на основе законодательной и правоприменительной деятельности системы принятия и
реализации государственно-политических решений.
Задачи мониторинга в полной мере соотносятся с его целями и
значением как инструмента реализации нового приоритетного направления государственной правовой политики — добиться того,
чтобы качество и действенность законодательства стали важнейшими
индикаторами развития страны наряду с показателями экономического роста, благосостояния граждан, национальной безопасности.
Определив признание важности качественной законодательной
работы, нужно понимать, что сегодня наиболее значимыми являются еще качество правоприменения и особенно качество правосудия,
непосредственно связанного с соблюдением прав и свобод граждан.
Именно в этих сферах взаимодействия человека и государства, власти и общества происходит реальная оценка всех государственных
усилий, формируется отношение конкретного человека к Российскому государству, обществу и власти.
Серьезное изменение качества правоприменения невозможно
без хорошо мотивированного, понятного, положительно воспринимаемого обществом и проводимого с его участием процесса совершенствования системы права.
На этом уровне реализации основных направлений государственной политики в форме различных государственных проектов попрежнему сохраняется дефицит внимания к конечным результатам
этой работы, а именно к реальным изменениям общественных отношений, жизни людей, экономических отношений и других сфер.
В этом контексте сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики можно отнести к самым необходимым
современным инструментам управления функциями государства и
развития гражданского общества.
13
Потому важнейший этап, на котором целесообразно использовать данный инструмент, — стратегическое планирование, или этап
целеполагания деятельности собственно государства. Отсюда научное обеспечение этой деятельности представляется основным фактором его результативности, прогнозируемости и полезности.
По сути дела, речь идет о новом направлении правовой политики и управления государства, которое тесно связано с другими, не
менее важными аспектами государственной деятельности — правотворчеством, правореализацией, правоприменением, координационной, учредительной и др.
В связи с этим в юридической науке появилось несколько подходов к пониманию данного вида правовой деятельности, имеющей
важнейшее значение как для последовательного и прогнозируемого
развития правовой системы всего общества, так и для совершенствования самих представлений о правовой жизни общества.
Первый подход, как уже говорилось, охватывается самым широким понятием в данной области — «правовой мониторинг». Под
правовым мониторингом подразумевается такая деятельность, которая охватывает собой такие стадии юридической деятельности, как
правотворческий процесс, оценка качества действующих норматив-
1
ных правовых актов, правоприменительный процесс
.
Второй подход более узкий, охватывает проблему оценки качества законодательства. В частности, здесь под мониторингом закона
понимается процесс наблюдения за конкретным законом, оценивание его состояния, корректировка нежелательных тенденций
развития как всего закона в целом, так и его частей, или это процесс наблюдения за совокупностью (группой) законов, регулирующих однородные общественные отношения, оценивание их
состояние, корректировка состояния нежелательных тенденций
2
этой группы законов, отдельных статей
. В широком смысле «мониторинг законодательства» подразумевает процесс наблюдения,
оценивания состояния и корректировки нежелательных тенденций
развития всего массива нормативных правовых актов, что более
полно отражает суть процесса правового мониторинга как важнейшего элемента правотворческой деятельности и правовой по-
3
литики государства и общества
.
Этого же подхода придерживается и Ю.Г. Арзамасов, считая,
что «под мониторингом законодательства следует понимать комплексную систему регулярного наблюдения, анализа, оценки и про-
1
Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие. М., 2009. С. 16.
2
Мазуренко А.П. Российская правотворческая политика: концепция и реаль-
ность. М., 2010. С. 328.
3
Павлов А.И. Формы, виды, стадии мониторинга закона // Право и государство:
теория и практика. 2009. ¹ 1. С. 9.
14
гнозирования эффективности законодательства, а на этой основе
разработку предложений по его совершенствованию»1.
Третий подход отражается в категории «мониторинг правоприменения». Собственно говоря, он непосредственно обусловлен указом Президента РФ, согласно которому мониторинг правоприменения представляет собой комплексную и плановую работу по сбору,
обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации. Данному виду деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации придан общегосударственный масштаб и системный характер, определен широкий круг субъектов, которые могут принимать
участие в проведении мониторинга
2
.
Четвертый подход, содержится во взгляде, отражающемся в понятии «мониторинг правового пространства», в соответствии с которым он представляет собой систему таких элементов, как сбор
фактического материала, оценивание, контроль, прогнозирование,
разработка приемов и способов обеспечения оптимального состояния правового пространства и общественных отношений, законопроекта, закона (действующего) и правоприменения
3
.
Пятый подход отражает понятие «мониторинг законодательства
и правоприменительной практики», под которым понимается системно организованная деятельность в области учета, оценки состояния, динамики и прогноза федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, подзаконных
нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами и реализуемых в практике публичного, корпоративного и
частного управления, а также в правоохранительной деятельности
4
.
Некоторые даже предлагают рассматривать понятие «мониторинг»
в связи с понятием «правовое поле». В частности, Л.А. Кравченко
одним из первых предложил понятие «мониторинг правового поля»,
отмечая, что это «комплексная система регулярного наблюдения,
анализа, оценки и прогноза состояния, а на этой основе — разработка предложений по совершенствованию, улучшению полноты и
1
Арзамасов Ю.Г. Обзор международной научной конференции «Инновации.
Наука. Образование», состоявшейся в Российском университете кооперации //
Государство и право. 2008. ¹ 2. С. 114—123.
2
Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. ¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
3
Жужгов И.В. Мониторинг правового пространства в Российской Федерации:
Монография. М., 2010. С. 29.
4
Öèò. ïî: Мазуренко А.П. Указ. соч. С. 326.
15
качества, перспективному планированию развития законодательной
базы всех сфер жизнедеятельности и общества и государства»1.
Таким образом, мониторинг в области права не только предполагает сбор, систематизацию, анализ и оценку информации о реализации законов, включая и вопрос критериев такого сбора и обработки
информации, способах их оценки, но и, по сути, обеспечивает обратную связь правотворческой деятельности с правоприменительной
практикой, выявляя состояние общественных отношений, эффективность правового регулирования и качество правового материала.
В целом вопрос об эффективности и объективности действующего в государстве законодательного массива правовых норм, безусловно, связан с постоянным мониторингом за их качеством и
дальнейшим совершенствованием. Существующая практика правотворческой и правоприменительной деятельности и в целом всей
правовой деятельности общества свидетельствует о несоответствии
законодательства требованиям правовой политики (правотворческой в особенности), что объективно вызывает потребность в создании единой концепции правового мониторинга по всем его видам в целях повышения качества самого позитивного права.
Посредством мониторинга правоприменения определяется степень правового регулирования общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии как между нормативными
правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между
федеральным и региональным законодательством
2
.
Следовательно, мониторинг правоприменения способствует разработке предложений по совершенствованию законодательства, его
обновлению и в конечном счете обеспечивает внутреннюю согласованность системы права и системы законодательства.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɤɚɤ ɱɚɫɬɶ
ɭɩɪɚɜɥɟɧɱɟɫɤɨɣ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɢ
В этом плане можно заметить, что мониторинг правоприменения
существенно отличается от государственного управления тем, что
не охватывает собой все стадии и весь процесс правового регулирования как властной деятельности, а лишь только его отдельные
элементы на уровне правовой политики. В частности, существуют
следующие позиции относительно соотношения мониторинга и
управления:
(1) понятие «мониторинг» шире понятия «управление», как раз-
новидность данной позиции можно выделить положение о
1
Кравченко Л. А. Мониторинг правового поля РФ: состояние и перспективы //
Государственная власть и местное самоуправление. 2003. ¹ 5. С. 2.
2
Ñì.: Павлов А.И. Вопросы мониторинга законодательства в Российской Феде-
рации // Право и государство: теория и практика. 2008. ¹ 9. С. 6.
16
том, что мониторинг включает в себя управление путем
своевременного информирования о неблагоприятном развитии объекта мониторинга;
(2) понятие «управление» шире понятия «мониторинг»
1
.
Обращение к этимологии слова «мониторинг» говорит о том,
что данное понятие пришло в русский язык из английского языка:
слово «monitor» в английском языке означает «наставлять, советовать
либо контролировать и проверять». Однако проведенный анализ
показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское
происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как
«наказывать», «monitor» — «надзиратель», «monittium» — «указа-
ние». Все эти переводы можно охарактеризовать как различные на-
правления одного социального явления, то есть функции монито-
ринга. Несмотря на различия в определениях, понятие «монито-
ринг» объединяет следующее: мониторингом признается «система-
тическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анали-
зом информации и направленная на наблюдение за развитием ис-
следуемого объекта с целью выявления соответствия его состояния
ожидаемым результатам и оценки его развития»
2
.
Управление содержит в себе составляющие, которые лежат за
пределами мониторинга (определение критериев оценки и контроля, выбор необходимых действий, принятие решения о воплощении
их в жизнь и непосредственно самоосуществление). А мониторинг,
в свою очередь, осуществляет ряд вполне определенных функций
управления (оценки, анализа и др.).
Нельзя согласиться с тем, что мониторинг включает управление
средой путем информирования людей о возможности наступления
неблагоприятных ситуаций. Субъект управленческих решений (адресат мониторинга) может не совпадать с субъектом мониторинга.
В идеале объекты мониторинга, направления их исследования, индикаторы, позволяющие оценивать их состояние, равно как и значения их оптимального состояния, определяются на начальном этапе управления, а сам мониторинг является составной частью управленческой деятельности.
Мониторинг и управление имеют различные цели. Цель мониторинга заключается в получении информации, необходимой для
приведения и поддержания объекта мониторинга в оптимальном
1
См., например: Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области
права. М., 1991; Саможенников В.М. Мониторинг и управление инвестиционным
процессом на промышленных предприятиях: Дис. … канд. экон. наук. М., 2002.
2
См., например: Новый большой англо-русский словарь: В 2 т. М., 1993; Совре-
менный словарь иностранных слов. М., 1992; Толковый словарь иноязычных слов /
Под. ред. Л.П. Крысина. М., 1998.
17
состоянии. Также цель мониторинга можно определить как получение
информации необходимой для принятия управленческих решений.
Потому-то речь по сути идет лишь только об оценке состояния
всего правового поля и правового пространства общества, под которым понимаются анализ и оценка состояния не только действующего права (законодательства), но и собственно самих правовых
отношений и юридической практики.
Можно здесь вывести и три другие позиции:
(1) если считать, что мониторинг включает управление, то соот-
ветственно он должен включать и разработку способов влияния на объект;
(2) мониторинг может способствовать разработке приемов при-
ведения объекта в оптимальное состояние только путем информирования о состоянии объекта и прогнозах его развития, но сам такую разработку не включает;
(3) в мониторинг включается разработка приемов и способов
приведения объекта в оптимальное состояние, при этом мониторинг не отождествляется с управлением. Последняя позиция в наибольшей степени отражает сущность мониторинга. Предпочтительнее обозначение разработки приемов и
способов приведения объекта в оптимальное состояние в качестве последнего, пятого элемента мониторинга.
Выделение анализа в качестве отдельного элемента мониторинга,
равно как и указание на него в определениях понятия «мониторинг»,
неоправданно. Круг методов, используемых в мониторинге, не
ограничен.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɢ ɫɢɫɬɟɦɧɨɫɬɶ
Можно сделать вывод о наличии у мониторинга такого характерного признака, как системность.
Мониторинг как теоретическое понятие — это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате
слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов независимо от
предметного содержания на всех этапах получения нового знания.
Применительно к правовой области мы можем констатировать,
что мониторинг как система включает в себя следующие элементы:
(1) сбор фактического материала;
(2) оценивание;
(3) контроль;
(4) прогнозирование;
(5) разработку приемов и способов приведения объекта монито-
ринга в оптимальное состояние.
18
Мониторинг (в том числе правоприменения) следует вводить в
следующих ситуациях:
(1) состояние объекта мониторинга не оптимально;
(2) состояние объекта мониторинга имеет оптимальные показа-
тели, но объект находится в развитии, и в связи с этим имеются опасения изменения состояния данного объекта в худшую сторону.
Мониторинг должен осуществляться все время, пока состояние
объекта не стало соответствовать тем требованиям, которые к нему
предъявляются, и пока существуют опасения изменения состояния
объекта в худшую сторону.
Мониторинг способствует осуществлению обратной связи. При
этом важно осознавать, что обратная связь обеспечивается информированием, но отнюдь не претворением в жизнь рекомендаций,
выработанных в процессе мониторинга.
Такой разнобой мнений показывает, что теоретики как в области управления, так и в правовой сфере не имеют консолидированных представлений о том, что, собственно говоря, такое мониторинг и какие непосредственно показатели необходимо оценивать и
анализировать. Потому в юридической литературе существуют не
только полярность мнений и представлений об этом явлении и
данной деятельности, но и отличные друг от друга, схожие по
смыслу термины и понятия. Правовые конструкции «мониторинг
законодательства», «мониторинг права», «мониторинг правоприменительной практики», «мониторинг закона», «мониторинг законопроекта», «мониторинг нормативных правовых актов», «мониторинг
правового пространства» и «мониторинг правовой системы» на первый взгляд достаточно близки. Однако при более детальном рассмотрении видно, что эти понятия, применяемые отдельно и описывающие либо разные стадии правоприменения, либо объекты
анализа и оценки, например стадию правотворчества (нормотворчества), стадию правоприменения, процедуру контроля соблюдения
нормативных правовых актов, процедуру получения сведений о состоянии законодательства, т.е. информационную деятельность. Хотя
надо признать, что между этими видами правовой деятельности существует много общего, так как по сути речь идет о деятельности
государства в правовой сфере общественных отношений, т.е. правореализации.
Но очевидно, что происходит определенное смешение различных понятий в юридической науке, что затрудняет выяснение объективного понимания данного правового явления. Вероятно, термин «правовой мониторинг» представляется более удачным в теории
государства и права, так как охватывает не только деятельность по
принятию того или иного правового акта, его реализацию (практику), но и в целом описывает процедуру правового регулирования, в
19
центре которого стоят человек и государство со своими уполномоченными и компетентными органами.
Этот термин, на наш взгляд, является в отличие от других более
универсальным и позволяет не только единообразно толковать данную правовую деятельность по мониторингу юристами и практиками, но и использовать единообразную терминологию в нормативных правовых актах, которые должны установить основы и процедуру организации и проведения правового мониторинга. В целом
правовой мониторинг охватывает собой деятельность всех субъектов
и по всем параметрам правовой жизни общества, что собственно то
и нужно государству для оптимизации своей деятельности.
Необходимо отметить, что большинство ученых и практиков
используют легальный термин «мониторинг правоприменения», закрепленный указом Президента РФ о данной деятельности, наряду
с другими, под которым подразумевают экспертизу нормативных
правовых актов на соответствие Конституции РФ и действующему
законодательству (особенно на коррупциогенность). Более того, в
законодательстве используются легальные определения таких самостоятельных видов юридической деятельности, как экологический и
финансовый мониторинг, что в целом требует приведение правовой
терминологии в единообразное состояние.
Представляется, что такой подход не совсем соответствует теоретическим взглядам на правовую деятельность, в которой исследуются больше вопросы коллизий, что связано с толкованием норм
права как самостоятельной деятельности практикующих юристов, а
вопросы правотворчества (нормотворчества) относятся к проблеме
нормативного правового регулирования.
Все это показывает, что проблематика правового мониторинга
является новой для правовой науки и на первый взгляд больше связана с толкованием норм права и правотворческой деятельностью.
Однако некоторые аспекты именно научно-исследовательской и
контрольной деятельности показывают, что данный вид правовой
деятельности носит комплексный отраслевой характер.
Ɉ ɩɨɧɹɬɢɢ «ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝ»
Поэтому использование понятия «правовой мониторинг» является
более верным, так как охватывает разнообразие видов правового
мониторинга и является универсальным, позволяющим не только
единообразно толковать мониторинговую деятельность, но и использовать устоявшуюся однозначную терминологию в юридической науке, позволяющую оперировать общими значениями и понятиями.
Так, по мнению Ю.А. Тихомирова, правовой мониторинг — это
динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям функцио-
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]