Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
(¹ 2)»1. Начиная с 1997 г. заявитель неоднократно предъявлял иски соответствующим государственным органам о взыскании социальных пособий в связи с его участием в работах по ликвидации
последствий катастрофы на Чернобыльской атомной станции. Суды
удовлетворили его требования, но многие решения оставались неисполненными в течение длительного срока. В 2000 г. он подал
первую жалобу в Европейский Суд в связи с неисполнением национальных судебных решений. В 2002 г. Европейский Суд установил нарушения ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола ¹ 1 к Конвенции (см. постановление Европейского Суда по делу «Бурдов против
России» (Burdov v. Russia), «Информационный бюллетень по прецедентной практике Европейского Суда по правам человека» ¹ 42).
В резолюции 2004 г. Комитет министров Совета Европы указал,
что государство-ответчик выплатило заявителю сумму справедливой
компенсации, предусмотренную постановлением 2002 г., в пределах
допустимого срока. Он далее отметил меры, принятые в отношении
категории лиц, находящихся в том же положении, что и заявитель,
и указал, что исполнил свои функции в соответствии с п. 2 ст. 46
Конвенции по данному делу. В то же время отмечалось, что в контексте других рассматриваемых дел власти под контролем Комитета
министров обратили внимание на более общую проблему неисполнения в России национальных судебных решений. Тем временем в
пользу заявителя вынесли новые решения.
Оба законопроекта прошли экспертизу в Совете Европы. Революционное положение этих законов — в том, что применительно к
вопросу о размере компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в
разумный срок закон отсылает правоприменителя к практике
ЕСПЧ (впервые в российском законодательстве в нормативном акте делается подобная прямая ссылка). Без выполнения данного условия было бы невозможно создать эффективное средство правовой
защиты на национальном уровне, которое бы отвечало критериям
Европейского Суда, и последний продолжил бы рассматривать аналогичные жалобы.
Предусмотренная Конституцией РФ гарантия судебной защиты
прав граждан заключается не только в вынесении справедливого
судебного решения, но и его исполнении. Исполнение судебных решений представляет собой важнейший участок правовой практики,
который отражает эффективность всего механизма правового регулирования. Его бездействие нарушает права взыскателей, снижает
1
Постановление Европейского Суда по делу «Бурдов против Российской Феде-
рации (¹ 2)» (Burdov v. Russia (¹ 2))(Жалоба N 33509/04) Страсбург, 15 января
2009 г. // Электрон. адрес: http://EuropeanCourt.ru›…burdov-protiv…evropejskogo-suda
91
авторитет государственной власти, служит поводом для обращения
граждан в Европейский Суд по правам человека.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
ɤɚɤ ɢɧɫɬɪɭɦɟɧɬ ɤɨɧɫɬɢɬɭɰɢɨɧɧɨɣ ɡɚɤɨɧɧɨɫɬɢ
Около 80% всех поступающих в ЕСПЧ жалоб из Российской Федерации связаны именно с тем, что решения российских судов остались неисполненными.
Европейский Суд по правам человека исходит из того, что неисполненные решения суда нельзя считать состоявшимися, а потому по всем подобным жалобам присуждает заявителям материальный ущерб и компенсацию морального вреда, причиненного лицу в
связи с нарушением положений Конвенции о защите прав человека
и основных свобод, гарантирующих право на разбирательство дела
в разумный срок.
В Постановлении Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. ¹ 583
«О Федеральной целевой программе “Развитие судебной системы
России» на 2007—2011 годы”»
данные о том, что 48% судебных решений в России не исполняется,
в связи с чем эффективность работы судебной системы снижается
практически вдвое.
За период, прошедший с момента принятия данного Постановления, проблема не стала менее значимой и неоднократно поднималась Президентом России Д.А. Медведевым, а также на VII Всероссийском съезде судей, где были определены приоритеты дальнейшего развития правосудия: повышение его доступности и качества, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан
и организаций, сокращение сроков рассмотрения судебных дел,
исполнения принятых по ним решений. Однако с сожалением приходится констатировать, что изменения в лучшую сторону с исполнением судебных решений происходят медленно.
Вызывает озабоченность, что должным образом не исполняются
даже решения Конституционного Суда РФ, в котором существует
специальный отдел по обобщению практики Конституционного
Суда и осуществлению мониторинга исполнения его решений.
Об этом заявлял министр юстиции А. Коновалов на научно-практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменения, проходившей в Санкт-Петербурге в конце июня 2010 г.
под эгидой Минюста РФ и Совета Федерации. Все это свидетельствует о необходимости принятия конкретных мер, направленных на
1
были приведены статистические
1
Текст постановления размещен на сайте Правительства РФ в Интернете. Элек-
трон. адрес: http://www.government.ru
92
исключение ситуаций, когда вступившие в законную силу решения
суда не исполняются, в том числе и самим государством.
Решения Конституционного Суда, выявляющего в процессе
конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывающего на возможные способы их устранения,
окончательны, не подлежат обжалованию и являются общеобязательными, равно как и сформулированные в этих решениях правовые позиции — вне зависимости от того, изложены они в мотивировочной или резолютивной части.
Особой значимостью решений, принимаемых Конституционным
Судом РФ в рамках предоставленных ему Конституцией РФ исключительных полномочий по проверке конституционности нормативных правовых актов, предопределяется необходимость их неукоснительного исполнения органами государственной власти и должностными лицами, чем обеспечиваются требования единства конституционно-правового поля Российской Федерации и недопустимости
противопоставления законности и целесообразности.
Эффективность решений Конституционного Суда РФ определяется их воздействием на законотворческую и правоприменительную
деятельность, на преодоление недостатков нормативного регулирования, к числу которых следует отнести несогласованность между
различными правовыми актами, частые изменения действующих
нормативных актов в ущерб стабильности регулируемой ими сферы
общественных отношений, слабую аналитическую и прогностическую оценку последствий принимаемых нормативных актов, бессистемность в их разработке, а также медлительность в корректировании
законодательства с учетом изменений в социальной, экономической,
правоприменительной, международной и иных областях, нечеткость
формулировок, неисправление заведомо некачественных формулировок, а также неоправданно длительное (в организационном плане)
неисполнение прямого требования нормы закона в социальной сфере.
Нередкий дефект правового регулирования, с которым Конституционный Суд сталкивается в процессе осуществления своей деятельности, — законодательный пробел. Поэтому нередки и обращения в Конституционный Суд, в которых ставится вопрос о нарушении конституционных прав и свобод отсутствием того или иного
законоположения. Эти обращения могут быть приняты Конституционным Судом к рассмотрению: в силу сформулированной им
правовой позиции пробельность закона, если она приводит к такому его истолкованию и применению, которое нарушает или может
нарушить конкретные конституционные права, может являться основанием проверки конституционности данного закона. Приняв
дело к производству и констатировав наличие пробельности в оспариваемом нормативном регулировании, Конституционный Суд
либо признает его неконституционным, повлекшим нарушение
93
конституционных прав и свобод, других конституционных установлений, либо выявляет его конституционно-правовой смысл или в иной
надлежащей правовой форме выражает свое отношение к пробелу.
Нормативный и методологический критерий оценки пробелов в
законодательстве для Конституционного Суда — Конституция Рос-
сийской Федерации с заложенными в ней принципами юридического
равенства (справедливости), верховенства права, правового государства, соразмерности (пропорциональности), баланса конституционно
защищаемых ценностей, правовой определенности, недопустимости
произвольного толкования закона правоприменителем, неприкосновенности собственности, свободы договора, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, соразмерности ограничения прав и свобод, презумпции невиновности, недопустимости повторного наказания за одно и то же правонарушение, надлежащей правовой процедуры, полной и эффективной судебной защиты, разделения властей и обусловленной им системы сдержек и
противовесов и др.
Признавая те или иные нормы неконституционными, в том
числе при их пробельности, Конституционный Суд РФ в целях
обеспечения и защиты прав и свобод граждан указывал в своих решениях на порядок реализации этих норм, при соблюдении которого только и может быть обеспечено их соответствие Конституции.
Не вторгаясь в прерогативы других органов государственной власти,
Конституционный Суд использует различные правовые рычаги устранения пробелов в законе, указывая законодателю и правоприменителям возможные или необходимые пути выхода из неконституционной ситуации.
В целях обеспечения режима конституционной законности, совершенствования системы законодательства чрезвычайно важно
строгое и неукоснительное исполнение всеми органами государственной власти решений Конституционного Суда.
За годы функционирования конституционного правосудия практически все основные отрасли, институты права развивались, и порой в
определяющей мере, под непосредственным влиянием решений Конституционного Суда. Большинство этих решений реализуются надлежащим образом, однако некоторые, вопреки требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской
Федерации», длительное время остаются неисполненными.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном
1
Суде Российской Федерации»
определяет процедуру обеспечения
1
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. ¹ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (с изм. от 8 февраля, 15 декабря 2001 г.,
7 июня 2004 г., 5 апреля 2005 г., 5 февраля 2007 г., 2 июня 2009 г.) // СЗ РФ.
1994. ¹ 13. Ñò. 1447.
94
решений Конституционного Суда правотворческими органами в
общем виде: если решение Конституционного Суда требует осуществления законодательного регулирования, соответствующий законопроект не позднее трех месяцев после опубликования такого решения должен быть представлен Правительством РФ на рассмотрение Государственной Думы, обязанной рассмотреть его во внеочередном порядке (п. 1 ст. 80); если решение Конституционного Суда
предполагает необходимость нормативного регулирования Президентом РФ или Правительством РФ, они должны принять соответствующий акт не позднее двух месяцев после опубликования этого
решения (п. 2 ст. 80).
В целях содействия своевременному исполнению принятых им
решений Конституционный Суд взаимодействует с органами, уполномоченными реализовать эти решения. В частности, в Государственную Думу регулярно направляется перечень решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования. Подобные перечни направляются и Правительству РФ, осуществляющему подготовку соответствующих законопроектов. Государственная Дума и Правительство РФ, в свою очередь, информируют Конституционный Суд о ходе работы по исполнению его решений.
Своевременное и в полном объеме исполнение решений Конституционного Суда служит обеспечению единого правового поля в
условиях федеративного государства, чем в конечном счете определяются верховенство и прямое действие Конституции РФ, незыблемость государственного суверенитета как важнейшей составляющей основ конституционного строя Российской Федерации.
Признание не соответствующими Конституции РФ положений
нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является основанием для отмены в установленном порядке органами
государственной власти других субъектов Российской Федерации
аналогичных признанных неконституционными положений своих
нормативных актов. В частности, в определении от 19 апреля 2001 г.
¹ 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента
РФ в Приволжском федеральном округе» Конституционный Суд
1
1
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля
2001 г. ¹ 65-О «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня
2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия,
Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. ¹ 20. Ст. 2059.
95
разъяснил, что законодательные (представительные) и исполнительные
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, их
высшие должностные лица не вправе принимать какие-либо акты и
совершать действия (бездействие), направленные на сохранение указанных положений в правовой системе, в правовом регулировании и
правоприменении. Такие акты и действия (бездействие) нарушают
вытекающие из ст. 10, 118 и 125 (ч. 6) Конституции РФ и конкретизированные в ст. 6, 79 и 81 Федерального конституционного закона
требования об обязательности решений Конституционного Суда и о
неукоснительном их исполнении, а также о запрете преодолевать
решение Конституционного Суда РФ повторным принятием неконституционного акта.
В связи с этим органы государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица при проведении постоянного мониторинга своего внутреннего законодательства обязаны
самостоятельно осуществлять меры по своевременному выявлению
таких нормативных положений и осуществлению необходимого регулирования в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ. Неисполнение ими решений Конституционного
Суда РФ является основанием для применения мер юридической
ответственности, предусмотренной действующим законодательством.
Большое значение в рамках обеспечения единого правового
пространства имеет деятельность конституционных (уставных) судов
субъектов Российской Федерации.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɜ ɫɬɪɭɤɬɭɪɟ ɤɨɦɩɟɬɟɧɰɢɢ ɫɭɞɨɜ
Верховный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 126 Конституции РФ является высшим судебным органом, осуществляющим судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции и
разъясняющим вопросы судебной практики.
На Верховный Суд Российской Федерации возложена конституционная обязанность по формированию единства судебной практики
в масштабе Российской Федерации. Для ее реализации он проводит
постоянное наблюдение, изучение, анализ правоприменительной
работы по различным категориям дел, составляет соответствующие
обзоры, принимает постановления Пленума.
Проводя мониторинг правоприменительной практики судов
общей юрисдикции, Верховный Суд проводит анализ применения
судами федеральных законов, оценивает, как действуют эти законы,
выявляет недостатки, которые отрицательно сказываются при совершении действий гражданами и организациями по защите своих
прав и законных интересов. Пользуясь правом законодательной
инициативы, предоставленной Конституцией РФ, Верховный Суд
96
разрабатывает законопроекты и вносит их на рассмотрение в Государственную Думу.
Серьезные недостатки были выявлены при прохождении надзорных жалоб и представлений прокуроров в судах надзорной инстанции. По действующим ранее ст. 379, 381, 382, 383 Гражданскопроцессуального кодекса РФ на уровне президиумов областных и
равных им судов было четыре стадии, а на уровне Верховного Суда
России — девять стадий прохождения надзорных жалоб и представлений прокуроров на одни и те же судебные акты.
В результате, несмотря на годичный срок обжалования в порядке
надзора судебных актов, предусмотренный ст. 376 Гражданскопроцессуального кодекса РФ, фактическое рассмотрение надзорных
жалоб и представлений прокуроров в судах надзорной инстанции
по одному гражданскому делу могло продолжаться несколько лет.
Такой порядок прохождения надзорных жалоб и представлений
прокуроров грубо нарушал принцип правовой определенности.
В целях максимального сокращения прохождения надзорных
жалоб и представлений прокуроров в судах надзорной инстанции и
защиты тем самым прав граждан и интересов организаций Пленум
Верховного Суда Российской Федерации внес в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект Федерального закона о внесении изменений в Гражданско-процессуальный кодекс Российской Федерации. Закон принят и вступил в силу
8 января 2008 г. Изменения уменьшили количество стадий прохождения надзорных жалоб и представлений прокуроров на уровне
президиумов областных и равных им судов с четырех до одной стадии. В случае неудовлетворения в президиумах данных судов надзорных жалоб и представлений прокуроров в Верховный Суд России
на уровне Верховного Суда России эти стадии снизились с девяти
до двух стадий.
Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г.
¹ 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»
(п. 5) Верховному Суду Российской Федерации рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации
предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту
Российской Федерации о результатах мониторинга и учитывать результаты мониторинга при даче разъяснений по вопросам судебной
практики.
В соответствии со ст. 127 Конституции РФ Высший Арбитраж-
ный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом
по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых
арбитражными судами, осуществляет судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Закон о
судебной системе Российской Федерации содержит аналогичную
97
формулировку в п. 5 ст. 23. А в Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. ¹ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»
1
данное полномочие расширено.
Он входит в единую судебную систему страны наряду с Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции во главе с Верховным Судом РФ.
ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» к полномочиям Президиума арбитражного суда отнесено рассмотрение
вопросов судебной практики. Президиумы федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов и арбитражных судов субъектов РФ рассматривают также вопросы организации работы суда.
В рамках судебного управления Пленумом Высшего Арбитражного Суда принимаются акты на основе изучения и обобщения
практики арбитражных судов (не связаны с отправлением правосудия), тем самым обеспечивая ее единство (обзоры судебной практики, информационные письма, постановления Пленума Высшего
Арбитражного Суда).
Разъяснения Высшего Арбитражного Суда и обобщения судебной
практики — важное направление его деятельности как высшего судебного органа по разрешению экономических споров и иных дел,
рассматриваемых арбитражными судами, и судебному надзору за их
деятельностью.
Обеспечить единство арбитражной судебной практики — это
значит обеспечить единообразное и правильное применение Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.
Эта деятельность имеет огромное значение, поскольку нацелена на
укрепление единого правового и экономического пространства в
Российской Федерации.
Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда по вопросам судебной практики имеют обязательный характер (п. 2 ст. 13
Закона об арбитражных судах). Обязательность постановлений
Пленума Высшего Арбитражного Суда, как и любого решения арбитражного суда, включая решения по конкретным делам, означает
«подчинение всех субъектов выводу суда, содержащемуся в резолютивной части судебного акта, в отношении определенного правоот-
2
ношения (его части) определенного факта»
.
Анализируемые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда по вопросам судебной практики рассчитаны на все арбитражные суды, включая Высший Арбитражный Суд, для которого
1
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. ¹ 1-ФКЗ «Об ар-
битражных судах в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. ¹ 18. Ст. 1589.
2
Рожкова М.А. К вопросу о силе судебных актов арбитражного суда // Вестник
Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. ¹ 5. С. 73.
98
собственные разъяснения имеют такую же юридическую силу и
значение.
Нормативность и обязательность характера постановлений Пленума Суда, в которых содержатся разъяснения по вопросам судебной практики, придают им правовой характер.
Высший Арбитражный Суд полномочен обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности законов, иных нормативных актов и договоров, а также о проверке
конституционности закона, примененного или подлежащего применению в деле, рассматриваемом им в любой инстанции.
Обращение в Конституционный Суд является обязанностью
Высшего Арбитражного Суда в том случае, если при рассмотрении
дела Высший Арбитражный Суд придет к выводу о несоответствии
нормативного правового акта Конституции РФ. Как и Верховный
Суд, Высший Арбитражный Суд единолично не вправе отказаться
от применения в конкретном деле закона, неконституционного с
точки зрения Высшего Арбитражного Суда, без обращения в связи
с этим в Конституционный Суд, что противоречило бы конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (ст. 4, 15 и 76 Конституции РФ), и в
то же время ставило бы под сомнение верховенство Конституции РФ.
С правом Высшего Арбитражного Суда обобщать судебную
практику тесно связана возможность реализации им права законодательной инициативы по вопросам его ведения, закрепленная в
ст. 104 Конституции РФ. Именно в ходе обобщения судебной практики выясняются недостатки в правовом регулировании общественных отношений в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.
Порядок рассмотрения вопросов судебной практики конкретизируется в Регламенте арбитражных судов. Согласно п. 63 Регламента арбитражных судов материалы по вопросам судебной практики
для рассмотрения президиумом передаются в федеральном арбитражном суде округа лицу, на которое возложено организационное,
документальное и информационное обеспечение работы президиума
арбитражного суда. При этом вопросы, предлагаемые к вынесению
на рассмотрение президиума, оформляются докладными записками
на имя председателя арбитражного суда и рассматриваются в порядке
очередности их поступления в президиум. В докладных записках излагаются сущность и обоснование представленного на рассмотрение
президиума арбитражного суда вопроса, сведения о согласовании
проектов документов и об оставшихся разногласиях.
Обзоры судебной практики, одобренные президиумом федерального арбитражного суда округа, доводятся до сведения судей и
других работников аппарата суда, а также арбитражных судов
99
округа. Обзоры судебной практики, подготовленные федеральными арбитражными судами округов, направляются в Высший Арбитражный Суд.
Если президиум федерального арбитражного суда округа сочтет,
что целесообразно опубликовать обзор в печатных органах, в том
числе издаваемых самими арбитражными судами, такой документ
направляется в Высший Арбитражный Суд РФ с предложением о
рассмотрении и одобрении его на заседании Президиума Высшего
Арбитражного Суда.
Разъяснения Высшего Арбитражного Суда по вопросам судебной
практики нередко даются совместно с Верховным Судом. В соответствии с п. 92 Регламента арбитражных судов предусмотрена возможность организации и проведения совместного заседания пленумов
1
Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда
в целях установления единообразной судебной практики по отдельным категориям
дел, рассматриваемым судами общей юрисдикции и арбитражными
судами в соответствии с подведомственностью этих дел.
Основная форма решений по результатам рассмотрения и
обобщения судебной практики — издание постановлений Пленума
Высшего Арбитражного Суда.
Президиум Высшего Арбитражного Суда также полномочен
рассматривать отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в РФ (ст. 16
Закона «Об Арбитражных судах). Такое положение объясняется
периодичностью созыва Пленума и Президиума. Пленум созывается по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Президиум
созывает просто по мере необходимости. На практике это означает,
что Президиум созывается довольно часто. Поэтому вопросы, для
решения которых необходима оперативность, рассматривает Президиум. Наиболее важные проблемы судебной практики, требующие
всестороннего обсуждения, выносятся на рассмотрение Пленума.
Закон об арбитражных судах рассмотрение вопросов судебной
практики закрепляет за президиумами арбитражных судов всех
уровней, а не только Высшего Арбитражного Суда (ст. 16), в том
числе всех остальных арбитражных судов (ст. 33.5, 38 Закона «Об
Арбитражных судах»).
Высший Арбитражный Суд как высшая судебная инстанция,
наделенная надзорными полномочиями за соблюдением законности
при принятии судебных актов арбитражными судами РФ, вправе
1
Регламент арбитражных судов, утв. постановлением Пленума от 5 июня 1996 г.
(с изм. от 20 июля 1998 г., 30 декабря 2002 г., 8 апреля 2004 г., 8 декабря 2005 г.,
22 июня 2006 г., 20 ноября 2008 г., 30 апреля, 23 июля, 17 декабря 2009 г.,
4 марта 2010 г.) // Электрон. адрес: http://www.arbitr.ru/
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]