Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
нирования управления, хозяйствования и т.п., проявляющийся на
1
всех этапах возникновения и действия права
.
В первом приближении правовой мониторинг представляет собой
юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой
(законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых
актов и эффективности их практического действия, реализации.
Однако чтобы точнее определить данное явление, необходимо
установить объективное содержание понятия «правовой мониторинг», относящегося к какому-либо объекту анализа и оценки. Для
этого необходимо осуществить ряд логических операций, связанных с системным и деятельностным подходами к правовым явлениям.
Представляется, что правовой мониторинг — это не правоприменительная деятельность компетентных государственных органов,
так как осуществляется не по конкретному случаю с вынесением
индивидуального регулирующего правового решения, а правореали-
зационная, больше относящаяся к общему нормативному регулированию и правовой политике.
Представляется, что полноценное исследование государственноправовых явлений, включая и такое сложное явление, как правовой
мониторинг, возможно только при творческом использовании всех
способов научного мышления. Более того, все методы научного
познания тотально взаимосвязаны и находятся во взаимодействии и
взаимовлиянии. Это касается как методов философского, так и методов общенаучного уровней познания.
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
ɤɚɤ ɞɟɹɬɟɥɶɧɨɫɬɶ
Особое место принадлежит деятельностному методу, основанному
на понимании социальной природы человека как активного субъекта социальных и природных процессов. Деятельность представляет
собой сознательно-волевое, активное и творческое преобразование
человеком окружающей среды, природы. В процессе деятельности
человек выступает субъектом, а осваиваемые им явления природы —
объектом его деятельности.
Само понятие деятельности указывает специфику общественной
жизни людей, целенаправленно преобразующих природу и социальную действительность. Идеи деятельностного подхода изначально развивал немецкий философ Г. Гегель, прежде всего в своей
диалектике. Именно отсюда берет начало распространенное понимание деятельности как «единства цели, средства и результатов,
представленного в процессе». Исходя из подобного понимания дея-
1
Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и
экономика. 2006. ¹ 10. С. 13.
21
тельности, можно выделить ее внутреннее содержание и структуру,
которая образуется из следующих компонентов: субъект — потребность — мотив — цель — объект — предмет — условия — средства —
результат.
В самой деятельности человек реализует свои возможности и
одновременно формирует себя. С одной стороны, человек рассматривается в качестве активного действующего лица, способного изменять и постоянно изменяющего среду своего обитания, адаптирующегося к постоянно изменяющийся реальности. С другой —
поведение человека социально детерминировано, и сам он является
объектом социальных отношений, т.е. действий, идущих со стороны общества и его институтов. Соответственно данная методологическая конструкция показывает способ человеческого существования как активного созидательного, а порой и разрушительного элемента реальности.
Для характеристики человеческой деятельности, юридическая
наука использует понятия «социальная активность» и «социальная
пассивность». Социальная активность — это степень, мера включенности личности в систему общественных отношений, показатель
ее участия во всех видах общественной жизни.
Полагая, что мониторинг правоприменения как вид правового
мониторинга является правовой деятельностью, представляется, что
он осуществляется в соответствии с природой и логикой данного
социального явления. Логика и природа любой деятельности, в том
числе правовой, заключается в формировании соответствующих
адекватных стереотипов поведения в целях приспособления к условиям социальной и природной действительности. То есть, по сути,
речь идет о необходимости выработки в сознании (психике) человека, личности объективных поведенческих навыков сложной социальной деятельности. Специфика правовой деятельности заключается в том, что она не создает что-либо, а направлена на определение условий и параметров другой социальной активности, но без
которой невозможно удовлетворить соответствующие интересы и
1
потребности
.
То есть правовая деятельность — это не любая деятельность, а
лишь та, которая признается обществом как справедливая и целесообразная, осуществляемая целенаправленно для удовлетворения
каких-либо социальных благ и интересов. Отсюда мониторинг правоприменения и правовой мониторинг представляют собой такой
вид социальной организующей активности, который направлен на
контроль действующего нормативного правового материала, а также
иной правовой деятельности, имеющей важный правовой характер.
1
Шагиева Р.В. Концепция правовой деятельности в современном обществе.
Казань, 2005. С. 84—85.
22
Система мониторинга правоприменения — это правовая деятельность специальных компетентных субъектов, включающая определенный набор взаимосвязанных элементов. Причем эта деятельность осуществляется в реальных жизненных условиях и обстоятельствах изменяющейся правовой среды и пространства. Как целостное правовое явление, эта деятельность характеризуется наличием
субъектов и объектов, «растворенных» в социальной и природной
действительности (это качественная характеристика правовой деятельности), при которой все ее элементы взаимосвязаны между собой правовым способом деятельности.
Соответственно элементами система мониторинга правоприменения будут субъекты, объекты, цель, задачи, средства, методы,
принципы, результаты, функции этой деятельности.
Все эти элементы находятся в неразрывном социальном взаимодействии, образуя слаженную технологию. В последнее время ряд
теоретиков склоняются к тому, что правовая деятельность представляет собой особую технологию социальной деятельности,
имеющей строго последовательные параметры и атрибуты.
ɋɭɛɴɟɤɬ ɢ ɨɛɴɟɤɬ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Субъект правовой деятельности — это лицо, общество или государство, наделенное качеством правосубъектности и действующее, обладая сознанием и волей в процессе реализации права.
Субъектами мониторинга правоприменения выступают социально
активные лица (институты), выполняющие функции оценки и анализа за нормативным правовым материалом и наделенные компетенцией для осуществления данной деятельности. Субъекты (государство, общество, личность) обладают соответствующими правовыми способностями (правосубъектностью), возможностями и
средствами, позволяющими осуществлять данную деятельность.
Именно субъект, использующий правовые средства (способности),
делает правовую систему живым человеческим организмом, а не
механическим агрегатом. Таким образом, мониторинг правоприменения — это способ реализации свойств и качеств деятельности людей, и по своей сути он становится своеобразным проявлением правовой жизни, правовой реальности и активности субъектов. Поскольку главными действующими лицами правовых отношений выступают управомоченные и обязанные лица, то самые важные факторы правового мониторинга так или иначе отражают их качества и
способности, которые связаны с их поведением. Под ними подразумеваются правоспособность и в целом правосубъектность участников
правовых отношений. Как отмечает С.С. Алексеев, «соотношение
23
прав и обязанностей, с одной стороны, групп («пучков») прав и
обязанностей — с другой, полностью вписывается в типическую
конструкцию системных связей»
1
.
Конкретные правомерные поведенческие акты, действия и операции, осуществляемые их носителями сообразно с уже имеющимся у них правами и обязанностями, создадут разнообразные юридические конструкции — правовые средства, связанные с правовой
деятельностью (правовым мониторингом) как функцией правовой
политики.
В юридической литературе отмечается, что в качестве субъектов
правового мониторинга в основном выступают государственные
органы, органы местного самоуправления, иные органы, осуществляющие мероприятия по мониторингу в пределах вопросов своего
ведения и на основании специальных полномочий, которыми они
наделены соответствующим нормативным правовым актом
2
.
Однако весьма справедливо указывается, что в качестве субъектов мониторинга можно признать и негосударственные учреждения
и организации, общественные и коммерческие, научные институты
и граждан. Данный подход представляется обоснованным, так как в
социальной философии сама потребность в объекте рассматривается как особое свойство субъекта, выступающее в качестве внутреннего регулятора деятельности, а свобода выступает как состояние
субъекта деятельности, проявляющееся в его способности контро-
3
лировать условия собственного существования
.
Мониторинг правоприменения по сути представляет собой способ контроля за жизнедеятельностью общества в правовой сфере
при помощи специальных агентов, собирающих информацию и регулирующих деятельность остальных членов общества на основе
этих показателей.
Необходимо отметить, что ранее в юридической науке при
анализе правовых процессов субъект не выделялся в качестве важнейшего его участника или его роль сводилась к минимуму. Личность занимала производное и второстепенное место по отношению к позитивному праву (законодательству) и лишь изредка проявлялась как элемент исследования некоторых вопросов (правоотношения, правонарушения, правотворчества и т.д.). В настоящее
время субъект выдвигается на первый план и выступает в качестве
ведущего компонента всей правовой жизни общества, что и продиктовано всем ходом сложного развития правовых представлений
и практики.
1
Алексеев С.С. Общая теория права: Курс: В 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 136–137.
2
Жужгов И.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 52—53.
3
Ñì.: Кузнецов В.Г., Кузнецова И.Д., Миронов В.В., Момджан К.Х. Философия:
Учебник. М.: ИНФРА-М, 2004. С. 275.
24
В основном в роли субъектов мониторинга правоприменения
выступают такие структуры, как: Президент РФ, Правительство РФ
и органы исполнительной власти РФ, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата РФ, органы судебной власти
РФ, органы прокуратуры РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, управомоченные по правам человека и ребенка в РФ и иные социальные субъекты (институты гражданского общества, экспертные советы при
высших органах государственной власти, научные организации и
объединения; корпоративные объединения, правозащитные и иные
организации; политические партии и т.д.).
Ɉɛɴɟɤɬɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Объект деятельности — это как материальные вещи и отношения, связанные с ними, так и не материальные — явления идеального мира.
Ïîä объектом мониторинга правоприменения подразумевают то,
на что непосредственно направлена данная деятельность субъекта
(анализ и оценка). В целом правовая сфера характеризуется многообразием правовых явлений, подлежащих как научному изучению и
познанию, так и текущему контролю со стороны агентов юридической жизни (практики).
К объектам, подпадающим под данный мониторинг, относят:
систему права как совокупность правовых норм, действующих в
обществе; законодательство, действующее в текущий период в государстве; правовую систему как всю правовую организацию общества;
правовую практику как результат правореализационной деятельности;
правовое пространство как систему правовых коммуникаций и т.д.
В то же время в качестве объектов мониторинга правоприменения могут выступать: отдельный нормативный правовой акт или его
структурная часть; отдельные статьи нормативного правового акта;
комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную
сферу общественных отношений; акты применения норм права;
акты реализации; акты интерпретации и толкования, а также сами
отношения, связанные с реализацией правовых актов.
ɉɪɢɧɰɢɩɵ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
В основе правовой деятельности лежат некие правовые начала, обусловливающие ее природу, социальное назначение и содержание,
т.е. принципы. К принципам мониторинга правоприменения относят:
(1) принцип демократизма — участие большего количества субъ-
ектов в процессе мониторинга правоприменения;
(2) принцип открытости и гласности — беспрепятственный дос-
туп к материалам и информации, связанной с мониторингом
правоприменения всех институтов и членов общества;
25
(3) принцип законности — означает строгое и неуклонное следо-
вание государственных органов и должностных лиц закону в
процессе мониторинга правоприменения. Требование соблюдения закона в правоприменительной деятельности —
это следование букве и духу закона, который применяется;
действие правоприменительных органов и должностных лиц
в рамках предоставленных им полномочий; строгое и неуклонное соблюдение установленной процедуры; принятие в
результате правоприменительной деятельности юридических
актов установленной формы (указ, приказ, решение, постановление и т.п.);
(4) принцип обязательности — предполагает обязательность в от-
ношении реализации всех действующих нормативных правовых актов, а также иных правовых актов, действующих в
правовой системе общества;
(5) принцип легальности и объективности — собирание, анализ и
оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов на основе
принятых субъектами правового мониторинга правовых документов, определяющих порядок организации, способы
осуществления, сроки деятельности и использования полученных данных;
(6) принцип информационной всеохватности — собирание, анализ
и оценка информации о результатах нормотворческой деятельности и реализации нормативных правовых актов и актов применения норм права, включая и акты толкования и
интерпретации;
(7) принцип программно-целевого и планового обеспечения — ïðåä-
полагает установки и директивы планового прогнозирования
правового мониторинга и его результатов;
(8) принцип финансовой обеспеченности — осуществление мони-
торинга правоприменения за счет средств того или иного
бюджета (федерального, регионального, местного и т.д.);
(9) принцип единства теории и практики — обозначает органиче-
скую взаимосвязь научных положений теоретических основ
правового мониторинга (в том числе теоретическую подготовку правоприменителей) с практической деятельностью (включая и законодательную деятельность). Кроме того, необходимо теоретическое обоснование организации и проведения мониторинга правоприменения;
(10) конкретно-исторический принцип — позволяет выяснить
объяснение новых фактов, явлений, дополнять и уточнять
сложившиеся взгляды, руководствуясь современными положениями науки. Так, необходимость мониторинга правоприменения обусловлена изменениями политической системы
26
Российской Федерации, произошедшими за последние 10—
15 лет, и существенными изменениями законодательства, а
также имеющимися недостатками юридической практики;
(11) принцип объективности и беспристрастности — позволяет
выявить практические действия субъектов правоприменения,
представляющих собой юридические факты;
(12) принцип всесторонности исследования правоприменительных
процессов и явлений — установление всех взаимосвязей исследуемого явления, учет всех внешних воздействий, оказывающих на него влияние, устранение всех случайных факторов, искажающих картину изучаемой проблемы. Другое его
существенное требование — использование в ходе исследования разнообразных методов в их различных сочетаниях.
Так, практика правоприменения должна быть оценена и исследована с разных позиций, должны быть учтены различные точки зрения;
(13) принцип единства исторического и логического. Логика по-
знания объекта, явления воспроизводит логику его развития,
т.е. его историю. В процессе мониторинга правоприменения
данный принцип позволяет оценить исследуемый объект с
точки зрения его развития и становления, а также логических связей, внутренних и внешних;
(14) принцип системности — предполагает рассмотрение объекта
изучения как целостного явления, состоящего из множества
элементов, установление классификации и упорядочение
связей между этими элементами, выделение из множества
связей системообразующих, системонаполняющих и системообусловливающих, т.е. обеспечивающих соединение разных факторов и элементов в систему. Право как регулятор —
явление системное, и потому мониторинг правоприменения
отражает в себе структурность неоднородных системных связей общественных отношений и процессов.
ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Для осуществления любого вида деятельности необходимо иметь в
своем арсенале определенные средства ее осуществления. Средства —
это инструментарий, которым субъект может оперировать в процессе достижения цели. К тому же необходимо учитывать условия, в
которых осуществляется данная деятельность. Условия — это обстановка или обстоятельства, которые влияют на характер и эффективность деятельности.
Для осуществления мониторинга правоприменения используется особый арсенал юридических средств (юридическая техника).
27
Другими словами, речь идет о правотворческих средствах, методологии (методике), которая представляет собой совокупность катего-
рий, способов, приемов и средств, обеспечивающих рациональную
и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга
по осуществлению инвентаризации, прогноза, оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Важнейшими методами мониторинга правоприменения являются все те методы, которые применяются в процессе
или процедуре научно-исследовательской деятельности — от эмпирических до общенаучных и мировоззренческих.
Мониторинг правоприменения как правовой деятельности эффективен, если он осуществляется творчески с помощью вполне
определенных и реальных правовых средств. Потому не случайно в
юридической науке считается, что одно из главных условий правопорядка и законности во всех сферах жизнедеятельности общества —
наличие эффективно используемых правовых средств в механизме
правового регулирования общественных отношений. По мнению
А.В. Малько, понятие «правовые средства» позволяет обобщить те
явления (инструменты и процессы), которые призваны обеспечить
достижение поставленных в законодательстве и практике целей.
Главное в теории правовых средств, «какие социальные задачи эти
правовые механизмы могут решать, где и в каком порядке их можно использовать в практической правовой деятельности для дости-
1
жения социально значимых результатов»
.
К таковым можно отнести как средства законодательной (ïðà-
вотворческой) техники, под которой мы понимаем систему правил и
приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре
проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, так и средства правоприменения, под которыми
мы подразумеваем систему правил и приемов, с помощью которых
готовятся акты применения норм права. В частности, выделяются
юридические конструкции, юридические понятия и термины, правовые аксиомы и принципы, правовые презумпции и фикции,
преюдиции, гарантии, режимы, способы и т.д. Хотя в то же время
сам закон может выступать как правовое средство регулирования
общественных отношений и осуществления мониторинга правоприменения.
В ходе осуществления мониторинга правоприменения необходимо использовать весь правовой арсенал юридических средств,
позволяющий достигать поставленных задач и целей по анализу и
1
Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России. М., 1999. С. 82.
28
оценке, а также сбору соответствующей информации для совершенствования всей нормативной правовой базы.
Важнейшим компонентом мониторинга правоприменения являются методы осуществления данной деятельности. Под методами
правового мониторинга подразумевают совокупность способов, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию и осуществление деятельности компетентных субъектов по анализу и оценке эффективности нормативного правового материала, в целом всей
правовой жизни и прогнозу ее состояния. Методы правового мониторинга — наблюдение, анализ, правовой эксперимент, опрос, анкетирование и т.д.
Ïðè ýòîì мотив деятельности тоже является важным элементом
мониторинга правоприменения как правовой деятельности. Под
мотивом деятельности понимают осознанную неудовлетворенность,
внутреннюю побудительную причину активности субъекта. Представляется, что мотивация осуществления мониторинга правоприменения обусловлена потребностью государства и общества поддерживать правопрорядок в общественных отношениях, в том числе
некую гармонию в правовом регулировании общественных отношений. И государство в этой деятельности действует осознанно и добросовестно, что, собственно говоря, и презюмируется законодательством. Главная задача государства в данной деятельности — это наведение порядка в правотворческой деятельности как важнейшем
направлении правовой политики, что невозможно без надлежащего
настроя на положительный результат. Однако для этого благих пожеланий и позитивного настроя явно недостаточно, потому требуются
подключение всех институтов гражданского общества к правотворческой деятельности и методичная работа по совершенствованию
всех участков правовой жизни общества.
Ɏɭɧɤɰɢɢ ɢ ɰɟɥɶ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Для определения места и роли мониторинга правоприменения в
правовой системе России важно выявить функции, осуществляемые
в ходе мониторинговой деятельности, представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности
и пределов мониторинга правоприменения.
Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия
мониторинга на деятельность, связанную с исполнением нормативных
актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и
организационных поправок.
Функции мониторинга правоприменения — пути достижения
целей, основанные на целесообразных свойствах данного вида пра-
29
вовой деятельности. Другими словами, функциями мониторинга
правоприменения можно назвать те основные направления сложной правоприменительной деятельности, которые осуществляются с
помощью различных правовых средств и методов. Это необходимо
в целях создания оптимальных условий правовой жизни всего общества. Функции правового мониторинга позволяют увидеть те направления и участки, которые решает эта деятельность, такие как прогностическая, регулятивная, планирования, оценочная, практическая,
нормативная, контрольная, информационная и др.
Каждая функция несет определенный социально полезный потенциал, позволяющий оптимизировать эту деятельность.
1. Прогностическая функция дает возможность предвидеть и даже
предвосхищать развитие правовой системы и действующего права,
что делает деятельность государства более разумной и целесообразной. В ней наиболее ярко проявляется фундаментальная составляющая как деятельности государства, так и самого мониторинга
правоприменения как объективно обусловленной, а не фиктивной
правовой активности общества. Она же позволяет оптимизировать
правовые ресурсы для управления общества. Правовое прогнозирование (моделирование) — необходимая часть стратегии и концепции развития правовой системы общества и правового пространства. Прогнозом называют любое научное предвидение, которое осуществляется на основе знаний закономерностей, подлинных фактов
объективной реальности, или такое, в котором не только указывается возможность наступления того или иного события, процесса,
состояния, но и дается количественная оценка вероятности его появления.
Совершенствование общественных отношений во всех сферах
через расширение объема свободы на основе права и становление
новых правовых институтов, ранее неизвестных обществу, закономерно связаны с системной организацией общества и соответственно с целостностью видения всех правовых явлений. На современном этапе появилась новая актуальная задача — постоянного мониторинга и прогнозирования состояния всего правового
пространства, всех его параметров и показателей, влияющих на
жизнь общества.
2. Регулятивная функция мониторинга правоприменения отража-
ет сущность самого права и соответственно деятельности государства как субъекта правового регулирования. Мониторинг правоприменения — это деятельность, основанная не только на праве, но и
деятельность «для права», «в целях гармонизации права». Важная
цель такого мониторинга — формирование государством системы
права и правовой системы общества. Здесь как раз и выступает на
первый план функция регулирования процессами развития и реализации права в реальных общественных условиях. Это, в свою очередь,
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]