Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Мониторинг правоприменения в Российской Федерации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению «Юриспруденция»
.pdf
последовательность сменяющих друг друга действий — подготовки
работы по проведению мониторинга, непосредственное осуществление мероприятий по мониторингу, подведение итогов проведенного исследования. Методические рекомендации, подготовленные
Институтом законодательства и сравнительного правоведения,
предполагают исходя из этих критериев определение цели, объекта,
субъектов, составление плана, проведение мероприятий мониторинга исследования и подведение итогов.
В связи с планируемым привлечением институтов гражданского
общества к мониторингу правоприменения целесообразно также
рассмотреть вопрос о выделении стадий, на которых мониторинг
осуществляется исключительно государственными органами, а также стадии, на которых допускается привлечение общественности.
Так, определение цели, объекта и субъектов мониторинга, на наш
взгляд, должно осуществляться государством и его соответствующими органами. При составлении плана мониторинга, также отнесенного к компетенции государства, необходимо учитывать мнение
институтов гражданского общества. Проведение мероприятий мониторинга предполагает широкое привлечение общественности в
целях получения более достоверных данных. Подведение итогов
мониторинга также осуществляется компетентными органами.
Ɉ ɩɪɚɜɨɜɨɣ ɫɨɫɬɚɜɥɹɸɳɟɣ
ɦɟɯɚɧɢɡɦɚ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
Для установления правовой составляющей механизма мониторинга
правоприменения необходимо определить закономерные связи и
зависимости между правовым регулированием элементов управления и влиянием его качества на эффективность управленческой,
экономической и социальной деятельности. Имеются в виду исходные статусные позиции субъектов властного регулирования, содержание правовых целей и задач, набор типичных юридико-управленческих действий, системы мониторинга, контроля и их оценки,
правовые аспекты конечных результатов деятельности и их юридические последствия.
Первый блок проблем в этом случае охватывает императивные ус-
ловия, соблюдение которых служит обеспечению старта управленческой деятельности. К таковым относятся: (а) правильное определение статуса органов исполнительной власти в статутных законах и
положениях, в отраслевых законах; (б) четкое регулирование компетенции органов, включающей содержательные функции и полномочия; (в) введение системы административных процедур в виде административных и иных регламентов, установление стандартов и правил деятельности.
121
Второй блок связан с определением стратегических целей и так-
тических задач, отражает как потенциал органов, так и противоречия познавательного процесса.
С юридической точки зрения предстоит установить корреляцию
содержательных целей с правовыми средствами их признания и
нормативного закрепления. Иерархия целей выводится из иерархии
директивных и иных правовых актов, соотносимых между собой.
Это позволяет увязывать стратегические цели, тактические задачи и
подзадачи в соответствующих правовых актах и избегать их дублирования и смешения.
Целевые показатели должны всегда иметь источником статус-
ные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач и способов их решения, что требует корректировки правовых форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным ориентиром,
не допускающим беспрерывных изменений задач, стратегий и курсов действий.
Третий блок включает цепь последовательно совершаемых дейст-
вий исполнительных органов. Весьма условно можно расчленить функции и непрерывную управленческую деятельность на виды действий:
(а) составление и реализация организационных планов; (б) принятие и реализация целевых комплексных программ; (в) участие в
подготовке проектов законов и иных правовых актов; (г) реализация законов; (д) принятие собственных правовых актов; (е) подготовка и использование документов; (ж) инструктирование и обучение кадров; (з) координация; (и) анализ; (к) расчеты; (л) обработка
информации; (м) нормирование; (н) контроль и проверка; (о) финансовые и материальные операции; (п) обеспечение технологических требований.
В свою очередь, названные действия могут быть разделены на
процедурные действия. В любом случае действия и операции имеют
юридический характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверждены силой конституционных, законодательных и иных норм,
«привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают
позитивные или негативные юридические последствия.
Четвертый блок — это мониторинг реальной деятельности орга-
нов исполнительной власти. В данном случае специалистами рекомендуется:
(а) сопоставление объема бюджетного финансирования и реаль-
ных расходов, в том числе использования средств в рамках
целевых программ, изучение иных финансовых источников;
(б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (про-
граммах) работы органов с реально осуществленными мерами (акты, проверки, совещания, инструкции и т.д.);
(в) проведение анализа видов, оснований и содержания матери-
ально-финансовых, организационных и технических действий;
122
(г) проведение анализа содержания и видов правовых актов,
принятых в рамках функций органа или решаемых им комплексных задач;
(д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих») в
рамках функций органа, выявление излишних как административных барьеров;
(е) определение видов деятельности, осуществляемой в соответ-
ствии с административными регламентами (процедурами) и
вне них;
(ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных над-
зорно-контрольных органов, исков в суды по поводу решений органа (оспоренные, признанные недействительными,
измененные);
(з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов с
бизнес-структурами.
В частности, анализ деятельности государственного служащего
рекомендуется проводить в соответствии с Федеральным законом
«О государственной гражданской службе» по показателям:
(а) качество подготовки проектов правовых актов;
(б) качество подготовки специальных документов;
(в) исполнительность;
(г) инициативность и способность предлагать и решать новые
задачи;
(д) открытость и демократичность стиля деятельности;
(е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взысканий;
(ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных
проявлений;
(з) сопоставление фактических действий с должностным регла-
ментом, планами работы подразделения и поручениями.
Анализ работы служащего проводится периодически — за от-
четный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выражены в
мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных вопросов, в
корректировке объемов работы и регламентов.
Пятый блок — это проведение анализа и самоанализа деятель-
ности государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь идет об оценке соответствия их локальных актов и юридических действий законодательству и уставу. Анализ программноплановых показателей и реальных социально-экономических показателей деятельности по производству продукции, товаров, работ и
оказанию услуг позволит определить эффективность деятельности
предприятий и учреждений. Периодическая оценка дает возможность принимать юридические меры — менять программы работ,
структуру организации, увеличить объем НИР и НИОКР, провести
123
перестановки кадров и повышение их квалификации и т.п. Вновь
подчеркнем: юридические средства опосредуют фактические действия с результатом.
ɋɪɟɞɫɬɜɚ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ ɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Для обеспечения реализации закона необходимо использовать комплекс средств — организационных, функциональных, юридических,
социально-психологических и материально-финансовых. Недооценка
их снижает эффективность закона.
Социально-психологические средства включают достоверную пра-
вовую информацию, понимание цели закона, знание норм закона,
установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий.
Организационные средства — изменение структуры органа, орга-
низации, штатного расписания, повышение квалификации кадров,
совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разработка планов
реализации закона.
Функциональные средства — уточнение состава функций органа,
их распределение, объем и характер полномочий; использование
норм закона как способа решения задач.
Юридические средства в правовом регулировании включают сле-
дующие элементы:
(1) правильный выбор закона и норм, относящихся к решению
задачи или рассматриваемому вопросу;
(2) изменение и отмену подзаконных актов;
(3) соблюдение пределов принятия ведомственных актов;
(4) обеспечение условий принятия локальных актов;
(5) определение оснований выбора вариантов правомерных действий;
(6) последовательную реализацию статусов юридических лиц и
граждан;
(7) использование административных регламентов и иных процедур.
Материально-финансовые средства включают выделение финан-
совых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение
иных средств, правильное использование государственного и муниципального имущества.
ɉɨɤɚɡɚɬɟɥɢ ɨɰɟɧɤɢ ɞɟɣɫɬɜɢɹ ɡɚɤɨɧɚ
Важно здесь также учитывать и позитивные показатели действия
закона. К таковым можно отнести:
(1) использование норм закона для определения статуса органа
и разработки Положения, планов и программ, администра-
тивных регламентов;
124
(2) использование норм закона для установления статусов госу-
дарственных и муниципальных служащих и разработки трудо-
вых контрактов, определения пределов служебного усмотрения,
оценки уровня квалификации служащих при вступлении в
должность и аттестации;
(3) использование норм закона для обеспечения участия граж-
дан и общественных объединений в обсуждении проектов
решений, контроле и т.п.;
(4) использование норм закона для подготовки и принятия под-
законных актов в пределах компетенции;
(5) использование норм закона как оснований совершения
юридических действий;
(6) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структу-
рами;
(7) предоставление публичной информации о деятельности и
доступ к ней;
(8) реагирование на внешние правовые акты (в том числе про-
курорские и судебные решения) и материалы общественных
институтов.
Типология нарушений законности включает:
(1) несоблюдение компетенции органа, организации;
(2) вмешательство в сферу деятельности другого органа, органи-
зации;
(3) искажение смысла норм закона, акта;
(4) неправомерные решения, действия;
(5) неиспользование прав, бездействие;
(6) технико-юридические ошибки;
(7) необоснованность решений, действий.
Следует учитывать юридические ошибки, способствующие кор-
рупционным нарушениям:
(1) расширительное толкование компетенции органа;
(2) смешение разных правовых понятий — компетенция, права,
обязанности, полномочия, задачи, функции органа;
(3) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;
(4) нарушения связи между правами и обязанностями взаимо-
связанных органов в ходе выполнения общих функций;
(5) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с
другом;
(6) предоставление органу чрезмерно широких возможностей
правотворчества;
(7) увлечение общими формулировками об ответственности ор-
гана и его руководителя;
(8) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам за-
êîíà;
125
(9) широкие дискреционные нормы;
(10) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как кор-
рупциогенный фактор.
Эффективность закона можно определять как по собственно
юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической
деятельности в сфере действия закона. В первом случае норма закона анализируется:
(а) по позитивным показателям ее реализации;
(б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);
(в) путем оценки соответствующей информации.
Например, для нормы об обязанности принять решение пози-
тивными показателями будут «знание», «решение в срок», «акты во
исполнение» и т.п. Негативными показателями служат: «принятие
некоторых решений», «количество опротестованных, оспоренных
решений», «с опозданием», «непринятие» и т.п. Информация для
этого — это материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы,
жалобы и т.п.
Следует при этом выявлять, анализировать и оценивать типич-
ные коррупционные факторы нормативных правовых актов и их
проектов, в которые могут входить коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органа власти.
126
Ƚɥɚɜɚ 5
ɉɪɨɛɥɟɦɵ ɨɫɭɳɟɫɬɜɥɟɧɢɹ ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ
ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ ɜ ɰɟɥɹɯ ɨɛɟɫɩɟɱɟɧɢɹ
ɩɪɢɧɹɬɢɹ (ɢɡɞɚɧɢɹ), ɢɡɦɟɧɟɧɢɹ ɢɥɢ ɩɪɢɡɧɚɧɢɹ
ɭɬɪɚɬɢɜɲɢɦɢ ɫɢɥɭ (ɨɬɦɟɧɵ) ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɯ
ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɚɤɬɨɜ Ɋɨɫɫɢɣɫɤɨɣ Ɏɟɞɟɪɚɰɢɢ
Ɇɨɧɢɬɨɪɢɧɝ ɤɚɤ ɷɥɟɦɟɧɬ
ɡɚɤɨɧɨɞɚɬɟɥɶɧɨɝɨ ɩɪɨɰɟɫɫɚ ɢ ɩɪɚɜɨɪɟɚɥɢɡɚɰɢɢ
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики —
это систематическая деятельность органов государственной власти
по анализу состояния и прогнозу развития российского законодательства, а также практики его применения на различных уровнях
правового регулирования
К предмету исследования проблем мониторинга правоприменения
относится изучение мониторинга проекта нормативного правового
акта, мониторинга принятого нормативного правового акта и мониторинга его применения.
Мониторинг нормативных правовых актов (ÍÏÀ) — îäèí èç ýëå-
ментов законодательного процесса и правореализационной деятельности. Этот важный для эффективного правового регулирования
правовой институт следует рассматривать во взаимосвязи с полномочиями государственных органов по осуществлению государственного контроля, обеспечивающей его должное положение в государственном управлении, только тогда он станет общественно значимым явлением.
Осуществляемый государственными органами и их должност-
ными лицами в силу возложенных на них обязанностей мониторинг
правовых актов отличается от аналогичных действий, проводимых
иными органами и лицами в силу их волеизъявления (например,
1
.
1
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики// Бюллетень
Министерства юстиции РФ. 2005. ¹ 8. С. 5.
127
официальное толкование закона отличается от его неофициального
разъяснения). Юридически значимые правовые последствия указанных действий различаются — в первом случае они наступают, а
во втором — нет. Мониторинг указанных актов должен стать элементом государственного управления, по результатам которого
уполномоченными органами или лицами должны приниматься соответствующие меры и решения. Поэтому можно согласиться с
точкой зрения тех ученых и практиков, которые считают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями
1
государства
. Эта же позиция видна в рассуждениях некоторых исследователей о сущности государственного контроля, который
«призван обеспечить нормативно урегулированную деятельность
путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых ак-
2
тов и обоснованности совершаемых действий»
.
При осуществлении мониторинга рассматривается правомерность принятия правовых актов, изучается фактическая ситуация и
проводится оценка совершенных действий. Аналогичной точки зрения придерживаются другие исследователи, полагая, что одной из
стадий процедуры контроля является стадия принятия решения о
3
применении принудительных мер к подконтрольному объекту
.
Именно с этих позиций и предлагается рассматривать мониторинг
закона и других нормативных правовых актов.
Учитывая вышеизложенное, мониторинг закона — это метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения
закона и принимаемых во исполнение этого закона правовых актов,
заключающийся в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого объекта в целях предотвращения
4
и/или устранения нежелательных последствий его применения
.
Мониторинг нормативных правовых актов — это способ осуществления государственно-правового управления социально-экономическими процессами. Он является деятельностью государства в
лице уполномоченных им органов и должностных лиц по осуществлению проверки, наблюдения, оценки, анализа нормативного правового акта и принимаемых в его исполнение правовых актов в целях
выявления соответствия (несоответствия) их состояния запланированным показателям их действия.
1
Ñì.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики. ¹ 8. С. 9.
2
Тихомиров. Ю.А. Закон — основа стратегии // Президентский контроль. 2002.
¹ 8. Ñ. 3.
3
Ñì.: Ерицян А.В. Государственный контроль за соблюдением законодательства
субъектами предпринимательской деятельности (теоретический аспект) // Государство и право. 2002. ¹ 2. С. 106.
4
Толмачева Н.Н. Óêàç. ñî÷.
128
Системный и постоянный характер такого мониторинга и его
осуществление как на стадии законодательного процесса, так и в ходе
реализации актов влияют на формирование принимаемых государством решений и отражают государственную политику, выстроенную на
основе закрепленных в Конституции РФ демократических институтов.
ɋɭɛɴɟɤɬɵ, ɨɛɴɟɤɬɵ ɢ ɭɱɚɫɬɧɢɤɢ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɧɨɪɦɚɬɢɜɧɵɯ ɩɪɚɜɨɜɵɯ ɚɤɬɨɜ
Будучи методом осуществления государственного контроля, мониторинг нормативного правового акта обеспечивает законность и
правопорядок путем выявления нежелательных последствий действия актов либо их нарушений, выработки наиболее эффективных
способов устранения этих нарушений, а также формулирования
предложений по применению мер воздействия на нарушителей.
Объектами мониторинга могут быть: закон; нормативные правовые акты; закон и правовые акты, принятые во исполнение закона
и нормативного правового акта (правовой комплекс); проект закона
и иные нормативные акты.
Осуществление стратегически мотивированной, продуманной
деятельности в рамках законодательного процесса невозможно без
осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех
сфер общественных отношений.
Органы государственной власти, иные государственные органы
и их должностные лица, а также специально созданные указанными
органами структуры, в соответствии с законодательством обладающие полномочиями по осуществлению государственного контроля
за состоянием законодательства, можно отнести к субъектам мони-
торинга нормативного правового акта.
Участниками такого мониторинга можно назвать юридических и
физических лиц, которые обладают юридически значимой возможностью участвовать в осуществлении государственного контроля за
состоянием законодательства.
Правомочия субъектов и участников мониторинга этих актов
различаются: для первых осуществление мониторинга является
подконтрольной государству обязанностью, за неисполнение или
ненадлежащее исполнение которой должна наступать юридическая
ответственность, а для вторых — правом, которое они получили от
субъектов мониторинга и могут использовать его хоть и в установленном порядке, но по своему усмотрению.
Деятельность субъектов мониторинга нормативных правовых
актов должна быть направлена на создание реальных возможностей
для эффективного осуществления государственного управления, а
также на непосредственное осуществление государственного управления в интересах личности и общества, совпадающих с политиче-
129
скими и социально-экономическими интересами России. Для осуществления указанной деятельности, прежде всего, необходимо решить вопрос о необходимом и достаточном законодательном регулировании деятельности этих субъектов. Многообразие контролирующих органов обусловлено необходимостью осуществления
контроля во всех областях государственного управления и влечет
за собой многочисленность правовых актов, устанавливающих их
полномочия. По мнению некоторых исследователей, эти правовые
акты должны быть заменены одним федеральным законом, принятым в развитие немногочисленных положений Конституции РФ,
закладывающих основу государственного контроля. Федеральный
закон необходим, так как, по оценке некоторых специалистов, отсутствует эффективная система координации контрольной деятельности между органами, осуществляющими государственный контроль,
что приводит к дублированию их функций и нарушению исполни-
1
тельской дисциплины
.
В соответствии с конституционным принципом разделения властей можно выделить следующие âèäû субъектов мониторинга нормативно-правовых актов (органы государственной власти): Президент РФ, исполнительные органы государственной власти РФ и
субъектов РФ, законодательные органы государственной власти РФ
и субъектов РФ, судебные и правоохранительные органы, а также
специально созданные ими структуры (например, Уполномоченный
по правам человека).
К числу участников мониторинга правовых актов относятся
следующие: органы местного самоуправления; экономические субъекты; профсоюзы и иные общественные организации, объединяющие граждан по различным интересам, религиозные организации;
координационные и совещательные органы, создаваемые в структуре или под патронатом законодательных и исполнительных органов
государственной власти; граждане.
Ɉɪɝɚɧɢɡɚɰɢɨɧɧɨ-ɩɪɚɜɨɜɵɟ ɚɫɩɟɤɬɵ
ɦɨɧɢɬɨɪɢɧɝɚ ɩɪɚɜɨɩɪɢɦɟɧɟɧɢɹ
Деятельность субъектов и участников мониторинга является системной и цикличной, что предполагает наличие механизма его организации и осуществления. Он применяется для изучения процессов
подготовки и реализации объектов мониторинга закона, представляет
собой систему правоотношений, направленную на формирование объективной оценки состояния объектов мониторинга и корректировку этого состояния в случае необходимости. Поскольку механизм любого
1
Ñì.: Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного
контроля // Государство и право. 2004. ¹ 10. С. 24.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]