Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Борьба с легализацией преступных доходов. Теоретические и практические аспекты
.pdf
7.1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов
обосновывает вывод о необходимости ограничения предмета прокурорского надзора вопросами, не входящими в компетенцию органов
1
государственного контроля
. Подобное сужение предмета надзора
лишит прокурора возможности оценить соответствие деятельности
органов государственного контроля законам о противодействии легализации преступных доходов, будет способствовать распространению нарушений закона.
При проведении проверок прокурор рассматривает только исполнение законов; экономическая оценка деятельности организаций, зачастую осуществляемая органами государственного контроля, в его
компетенцию не входит. Сотрудники прокуратуры РФ не имеют права вмешиваться в хозяйственную деятельность юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей, в хозяйственные споры между
коммерческими структурами, участвовать в предпринимательской
деятельности. Полномочия прокуроров не должны использоваться
для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.
При проведении плановых, внеплановых проверок необходимо
исключить случаи истребования излишних материалов, документов
и сведений, которые могут быть получены прокурорами непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Нельзя допускать возложения на контролирующие и иные органы (статистики и др.), а
также организации и их должностных лиц обязанности по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету
проверки либо выходящих за ее пределы, а также не предусмотренных законодательством статистических данных.
F
Исполнение законов о противодействии легализации преступных доходов может входить в предмет прокурорских проверок в различных сферах экономики, когда наряду с изучением
состояния исполнения тех или иных законов экономической направленности одновременно ведется также поиск признаков правонарушений, связанных с легализацией преступных доходов.
Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии
легализации преступных доходов, прокурор не должен ограничи-
1
См.: Чекушина Т. Залог успеха борьбы с отмыванием «грязных» денег // Совре-
менное право. 2004. № 9. С. 9.
409
Глава 7. Предупреждение легализации доходов средствами прокурорского надзора
ваться выявлением малозначительных, очевидных правонарушений.
При проведении проверки необходимо обращать внимание на установление признаков уголовно наказуемой легализации преступных
доходов. В зависимости от степени достоверности данных о преступном происхождении денег прокурор организует дальнейшую проверку или направляет материалы для решения вопроса о возбуждении
уголовного дела.
При выявлении в ходе проверки исполнения законов подозри-
тельных сделок, предположительно связанных с легализацией преступных доходов, прокурор правомочен обратиться с запросом в
Росфинмониторинг с целью получения более подробной информации по данным сделкам.
7.2. Выявление прокурором нарушений
органами государственного контроля (надзора)
законов о противодействии легализации
преступных доходов
Прокурорский надзор за исполнением органами государственного
контроля законов о противодействии легализации преступных доходов позволяет выявить и устранить нарушения законов, связанные с
недостатками при сборе, анализе и реализации информации о правонарушениях в рассматриваемой сфере. Для выявления нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов
в деятельности органов государственного контроля и надзора прокурор изучает документы, отражающие результаты проверок, проводимых этими органами, применение мер административной и иной ответственности к подконтрольным организациям, направление материалов с признаками «отмывания» правоохранительным органам.
Чтобы прокурорские проверки исполнения законов органами
государственного контроля в части выявления легализации преступных доходов были эффективными, давали положительный результат, необходимо постоянное совершенствование этой работы, и
прежде всего устранение имеющихся в ней недостатков, к числу которых, как показывает изучение практики, относятся следующие:
а) надзор за исполнением законов о противодействии легализа-
ции преступных доходов органами государственного контро-
410
7.2. Выявление прокурором нарушений органами государственного контроля
ля зачастую осуществляется поверхностно, без надлежащей
подготовки, не исследуется вся необходимая совокупность
документов;
б) в результате проверок выявляются чаще всего незначитель-
ные правонарушения, прокуроры обращают внимание на отдельные аспекты деятельности органов государственного
контроля в рассматриваемой сфере, не анализируя исполнение законов о противодействии «отмыванию» в целом. При
этом не всегда проверяется состояние аналитической работы органов государственного контроля, обоснованность проводимых ими проверок, непосредственное выявление укрытых операций с денежными средствами и иным имуществом
с признаками легализации преступных доходов;
в) при оценке применения органами государственного контро-
ля мер ответственности не всегда обращается внимание на их
соответствие выявленным нарушениям, передачу материалов о нарушениях законов о противодействии легализации
преступных доходов в Росфинмониторинг или правоохранительным органам при наличии признаков преступления;
г) не выясняются причины выявленных нарушений законов о
противодействии легализации преступных доходов, связанные с недостатками законодательства, отсутствием взаимодействия между органами государственного контроля, дублированием функций.
Проверки исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов органами государственного контроля проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Планирование проверок осуществляется с учетом анализа
состояния законности в рассматриваемой сфере, распространенности правонарушений, для чего изучаются данные органов государственного контроля и правоохранительных органов о выявленных
правонарушениях, в том числе преступлениях. Изменения экономических показателей не являются основаниями для проведения прокурорских проверок. При определении объектов проверки во главу
угла ставится задача обеспечения законности, а не целесообразности
или окупаемости затрат сил и средств органов прокуратуры.
При подготовке к проверке необходимо учитывать, что не у всех
государственных органов, осуществляющих контроль исполнения
411
Глава 7. Предупреждение легализации доходов средствами прокурорского надзора
законов о противодействии легализации преступных доходов, имеются территориальные управления во всех субъектах РФ. Например,
у Росфинмониторинга есть территориальные управления только в
федеральных округах.
Следует отметить, что основным условием эффективности
F
прокурорской проверки является ее полнота, связанная с пра-
вильным определением предмета проверки, источников инфор-
мации, совокупности проверяемых организаций, глубиной ис-
следования состояния законности.
При проведении проверки прокурор изучает следующие документы:
нормативные правовые документы, принятые органами госу-•
дарственного контроля и надзора в данной сфере;
планы работы органов государственного контроля и надзора •
по проведению проверок;
заключения о согласовании (несогласовании) правил вну-•
треннего контроля, подготовленных организациями, осуществляющими операции с денежными средствами и иным
имуществом;
отчеты организаций, осуществляющих операции с денежны-•
ми средствами и иным имуществом, о количестве сообщений, направленных в Росфинмониторинг (например, отчет
по форме 1-С о деятельности страховых организаций);
отчетность органов государственного контроля, отражающая •
результаты их работы;
пояснительные записки к формам статистической отчетно-•
сти;
решения (приказы, поручения, распоряжения) органов госу-•
дарственного контроля и надзора о проведении проверок;
акты проведенных проверок;•
информационные подборки по финансовым расследованиям •
Росфинмониторинга;
решения органов государственного контроля и надзора о •
применении мер ответственности за нарушения законов о
противодействии легализации преступных доходов (отз в
лицензий);
отчет 1-АЭ об административных правонарушениях в сфе-•
ре экономики с данными о привлечении к административной
412
7.2. Выявление прокурором нарушений органами государственного контроля
ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию);
имеющееся в Росфинмониторинге материалы дел об админи-•
стративных правонарушениях по ст. 15.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма);
журналы учета входящей и исходящей документации, сопро-•
водительные письма;
сведения органов государственного контроля и надзора о пе-•
реданных в Росфинмониторинг материалах о нарушениях законов о противодействии легализации преступных доходов
или поступивших из Росфинмониторинга;
сведения органов государственного контроля о материалах •
по нарушениям финансовыми организациями законодательства о противодействии легализации преступных доходов,
направленных в правоохранительные органы;
канцелярские дела с обращениями физических и юридиче-•
ских лиц;
личные дела государственных служащих (на предмет соот-•
ветствия квалификационным требованиям).
Прокурор проверяет следующие вопросы:
соответствие правовых актов, принятых органами государ-•
ственного контроля и надзора в данной сфере, требованиям
закона;
принятие всех необходимых правовых актов, регламенти-•
рующих деятельность органов государственного контроля
и надзора по противодействию легализации преступных доходов;
соответствие квалификации работников органов государст-•
венного контроля и надзора требованиям законов о государственной службе;
законность принятых решений о согласовании и отказе в со-•
гласовании правил внутреннего контроля;
соответствие порядка проведения проверок требованиям •
закона;
надлежащее исполнение обязанностей по государственному •
контролю и выявлению нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов;
413
Глава 7. Предупреждение легализации доходов средствами прокурорского надзора
законность и обоснованность применения мер ответствен-•
ности за нарушения законов о противодействии легализации
преступных доходов;
исполнение требований закона о передаче материалов с при-•
знаками «отмывания» по подведомственности.
Учитывая, что для обеспечения работы органов государственного
контроля и надзора необходимо принятие на федеральном уровне
нормативно-правовых актов, регламентирующих проведение проверок, финансовых расследований, принятия по ним решений, прокурор при проведении проверки в первую очередь изучает такие акты
и оценивает их соответствие закону. Отсутствие подобных правовых
актов негативно сказывается на соблюдении прав юридических и
физических лиц при осуществлении контрольной деятельности.
Пристальное внимание прокурору необходимо уделять соответствию принимаемых нормативно-правовых актов законам в части
описания прав и обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, полномочий органов государственного контроля. Следует выявлять нормы,
направленные на смягчение или, наоборот, необоснованное ужесточение требований закона об организации внутреннего контроля, неправомерное расширение полномочий органов государственного контроля, установление порядка проведения контрольных мероприятий,
не соответствующее требованиям отраслевого законодательства.
При установлении фактов, свидетельствующих о коррупционных
проявлениях со стороны должностных лиц государственных органов,
исполняющих обязанности по контролю за проведением операций с
денежными средствами или иным имуществом, а также при выявлении нормативных актов указанных органов, содержащих признаки
коррупциогенности, материалы следует направлять в подразделения
органов прокуратуры, осуществляющие надзор за исполнением законов о противодействии коррупции, для принятия решений в соответствии с их компетенцией.
К признакам коррупциогенности, связанным с установлением
необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил, относятся:
а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или не-
определенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти (их должностных лиц);
414
7.2. Выявление прокурором нарушений органами государственного контроля
б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспози-
тивное установление возможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами) действий в
отношении граждан и организаций;
в) выборочное изменение объема прав — возможность необо-
снованного установления исключений из общего порядка для
граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти;
г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — нали-
чие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальный
нормативный правовой акт;
д) принятие нормативного правового акта за пределами компе-
тенции — нарушение компетенции при принятии нормативных правовых актов;
е) заполнение законодательных пробелов при помощи подза-
конных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
ж) отсутствие или неполнота административных процедур — от-
сутствие порядка совершения органами государственной власти определенных действий либо одного из элементов такого
порядка;
з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление
административного порядка предоставления права (блага).
Коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к
гражданам и организациям, являются:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для
реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;
б) злоупотребление правом заявителя органами государствен-
ной власти — отсутствие четкой регламентации прав граждан
и организаций;
415
Глава 7. Предупреждение легализации доходов средствами прокурорского надзора
в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребле-
ние неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий
1
оценочного характера
.
Для обеспечения надлежащего исполнения законов о противодействии легализации преступных доходов большое значение имеет
кадровое обеспечение органов государственного контроля и надзора. Низкая квалификация служащих органов контроля, назначение на должности лиц, не отвечающих предъявляемым законодательством о государственной службе требованиям, напрямую способствуют нарушениям закона, в том числе связанным с коррупцией.
При выявлении подобных фактов прокурор должен немедленно отреагировать, внеся представление.
Согласование правил внутреннего контроля является не только
методом государственного контроля в рассматриваемой сфере, но
и средством выявления нарушений законов о противодействии легализации преступных доходов. Законность принимаемых решений
должна находиться в поле зрения прокурора. Необоснованный отказ
в согласовании правил может повлечь существенное нарушение прав
предпринимателей.
В дальнейшем прокурор проверяет законность и обоснованность
проверочной работы органов государственного контроля и надзора. Прокурор изучает соблюдение порядка планирования проверки,
выбора органом государственного контроля и надзора вида проверки (камеральная или выездная), правильность определения периода
проверки, которая не может проводиться ранее принятия законов о
противодействии легализации преступных доходов, которыми регулируется деятельность контролируемых финансовых организаций.
В случае проведения органами государственного контроля и надзора внеплановых проверок прокурор проверяет, обусловлены ли они
какими-либо особыми обстоятельствами.
Осуществляя надзор за исполнением законов о противодействии
легализации преступных доходов, прокурор устанавливает наличие
подписанного компетентным руководителем решения (приказа, поручения, распоряжения) о проведении проверки исполнения зако-
1
Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикорруп-
ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных пра-
вовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
416
7.2. Выявление прокурором нарушений органами государственного контроля
нов о противодействии легализации преступных доходов, заверенного печатью.
Проверяется наличие в решении следующих данных:
цель проводимой проверки;•
наименование организации, в которой проводится проверка, •
место нахождения организации, основной государственный
регистрационный номер (ОГРН), идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
период деятельности организации, подлежащий проверке;•
фамилия, имя, отчество и должность лица, уполномоченного •
на проведение проверки;
обладает ли указанное лицо соответствующими полномочия-•
ми для проведения проверки;
дата начала и дата окончания проверки.•
Прокурор проверяет также обоснованность проведения повторной проверки исполнения законов о противодействии легализации
преступных доходов (при наличии в законодательстве такой возможности). Так, работниками Росфинмониторинга повторная выездная проверка за один и тот же период деятельности организации
может проводиться только по приказу руководителя Росфинмониторинга (уполномоченного им должностного лица) на основании мотивированного обращения руководителя территориального органа
(уполномоченного им должностного лица).
Прокурор оценивает соответствие проверочной деятельности органов государственного контроля и надзора нормам закона, регламентирующим их полномочия, законность получения сведений от
финансовых организаций. Как превышение должностных полномочий должны рассматриваться случаи проверки деятельности неподконтрольных организаций, вне сроков, предусмотренных законодательством, получение информации о финансово-хозяйственной
деятельности, не относящейся к предмету проверки. Например, Росфинмониторинг имеет право проверять исполнение требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» только теми организациями, в сфере деятельности которых
отсутствуют иные надзорные органы. К таким организациям относятся: лизинговые компании; ломбарды; организации, содержащие
тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные
417
Глава 7. Предупреждение легализации доходов средствами прокурорского надзора
на риске игры, в том числе в электронной форме; организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок куплипродажи недвижимого имущества; организации, не являющиеся кредитными организациями, осуществляющие прием от физических
лиц наличных денежных средств в случаях, предусмотренных законодательством о банках и банковской деятельности; коммерческие
организации, заключающие договоры финансирования под уступку
денежного требования в качестве финансовых агентов.
В рассматриваемые прокурором вопросы входит также вопрос
соблюдения органами государственного контроля и надзора сроков
проведения проверок, обеспечения сохранности и конфиденциальности информации, полученной от организаций, осуществляющих
операции с денежными средствами и иным имуществом.
Сопоставляя данные прокурорских проверок исполнения
F
законов о противодействии легализации преступных доходов с
данными органов контроля и надзора, прокурор может оценить
эффективность их деятельности по обеспечению законности в
данной сфере. Выявленные прокурором и не зафиксированные
органами контроля нарушения закона, операции и сделки с при-
знаками «отмывания» указывают на наличие существенных не-
достатков в организации и проведении проверок данными орга-
нами.
В дальнейшем прокурор исследует на предмет соответствия требованиям закона акты проверок. Прокурор устанавливает, подтверждаются ли документально указанные в акте данные о выявленных
нарушениях законов о противодействии легализации преступных
доходов или их отсутствии, подписан ли и оформлен надлежащим
образом акт проверки, ознакомлен ли с результатами проверки руководитель финансовой организации, получена ли им копия акта проверки. В этих целях прокурор получает объяснения у руководителей
проверенных организаций.
Прокурор проверяет наличие у должностного лица органа государственного контроля достаточных полномочий для оформления
результатов проверки. Например, правом на составление протоколов
об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.27
КоАП РФ в соответствии с ч. 1–3 ст. 28.3 КоАП РФ в Федеральной
службе по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) обладают следующие должностные лица:
418
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]