Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Борьба с легализацией преступных доходов. Теоретические и практические аспекты
.pdf
6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
чия, направленные непосредственно на предупреждение неза-
конной деятельности.
На основании анализа законодательства и существующей практики необходимо выработать ряд рекомендаций, направленных на
определение оптимальной совокупности прав и обязанностей органов государственного контроля, которая позволит не только повысить эффективность контрольной деятельности, но и обеспечит защиту прав юридических и физических лиц при проведении контроля.
Другим важным вопросом в работе органов государственного контроля является улучшение ее организации, совершенствование взаимодействия указанных органов с сообществами предпринимателей.
Для ряда органов государственного контроля актуально расширение полномочий по проведению проверок. Согласно ст. 73 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России)» Банк России в процессе осуществления функций
банковского регулирования и надзора проводит проверки кредитных организаций. Служащие Банка России имеют право получать и
проверять отчетность и другие документы кредитных организаций,
при необходимости снимать копии с соответствующих документов
для приобщения к материалам проверки.
Однако Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации по одним и тем же вопросам за один и
тот же отчетный период деятельности кредитной организации. В то
же время в территориальные учреждения Банка России поступает
различная банковская отчетность, показатели которой в ряде случаев указывают на необычные операции (например, кредитная организация на протяжении нескольких месяцев показывает количество выданных физическим лицам наличных денег или перечисленных за рубеж денежных средств в три-четыре раза больше, чем за
аналогичный период прошлого года; велика вероятность того, что
эти операции осуществляются с целью отмывания преступных доходов, однако правовой основы для внеплановой проверки кредитной
организации территориальным управлением Банка России нет, что
снижает эффективность дистанционного банковского контроля). На
этот недостаток обратили внимание и эксперты ФАТФ.
F
Представляется необходимым предоставить Банку России
право проводить повторные проверки по вопросам противодействия «отмыванию» за годовой период.
369
Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов
Контрольные полномочия Пробирной палаты России также
нуждаются в расширении и более четкой регламентации.
F
Эксперты ФАТФ отмечают, что их беспокоит факт отсутствия у Пробирной палаты России реальных полномочий и ресурсов в вопросах противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в сфере торговцев драгоценными металлами и камнями.
Применение мер ответственности за нарушения законодатель-
ства о противодействии легализации должно основываться на принципах справедливости, равенства всех перед законом и одновременно способствовать решению задачи обеспечения законности в экономике и защите прав добросовестных бизнесменов. Поэтому органы
государственного контроля должны обладать достаточными полномочиями для устранения с рынка организаций, не желающих исполнять требования закона, но в то же время не мешать законной предпринимательской деятельности.
Эксперты ФАТФ в своем отчете по России в 2008 г. отмечают,
что «полномочия применять санкции, как и сами санкции, в целом
абсолютно недостаточны. Банк России, являясь единственным надзорным органом с полномочиями применять санкции, указал, что
его полномочия слишком ограничены, чтобы эффективно исправить
недостатки в вопросах соответствия с требованиями противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Группа экспертов полностью согласилась с мнением Банка России. Росфинмониторинг и Росстрахнадзор выразили несогласие с
экспертами относительно того, что их полномочия весьма ограничены, несмотря на тот факт, что ни один из этих инспекционных органов вообще не имеет (прямых) полномочий применять санкции»
1
.
В целях оптимизации полномочий органов государственного
контроля по применению мер ответственности необходимо внести в
Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации» дополнение, предусматривающее в качестве одного из оснований для отз ва лицензии нарушение
организацией в течение 1 года требований, предусмотренных ст. 6,
1
Отчет ФАТФ «Общая оценка состояния дел в Российской Федерации. Итоговые
выводы». 2008.
370
6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем».
Следует отметить, что законы, регламентирующие деятельность
органов государственного контроля в данной сфере, предусматривают в качестве основания для отз ва лицензии неоднократное нарушение организацией в течение 1 года требований, предусмотренных
ст. 6, 7 (за исключением п. 3 ст. 7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем». С одной стороны, положение о неоднократности нарушений защищает права организации от необоснованного отз ва
лицензии, однако в случае недобросовестности корпорации государственные службы зачастую для применения мер ответственности вынуждены ждать совершения нескольких правонарушений, в том числе грубейших, что резко снижает эффективность контрольной деятельности.
F
Представляется необходимым расширить полномочия органов государственного контроля по отз ву лицензии в случае однократного, но грубого нарушения закона.
В целях повышения эффективности взаимодействия право-
охранительных и контролирующих органов высказывается мнение
о переподчинении Росфинмониторинга МВД или ФСБ России с передачей ряда функций Банку России1. Представляется, что подобная
реорганизация отрицательно скажется на деятельности финансовой
разведки, база данных будет разделена между двумя ведомствами,
что затруднит выявление схем «отмывания» из-за невозможности
оперативно обмениваться информацией.
Отметим, что идея подчинения финансовой разведки МВД Рос-
сии обсуждалась еще при принятии закона о противодействии легализации преступных доходов и до сих пор поддерживается некоторыми работниками органов внутренних дел. С одной стороны, такая
организация, подобная германской, британской или белорусской,
может повысить эффективность выявления легализации преступных
доходов. Однако в российских условиях существует высокий риск
1
См.: Подушкин А.А. Легализация (отмывание) преступных доходов: криминоло-
гический аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 16.
371
Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов
злоупотреблений конфиденциальной банковской информацией со
стороны правоохранительных органов.
F
Современный статус Росфинмониторинга позволяет ему решать задачи выявления операций, связанных с «отмыванием»,
повышения эффективности взаимодействия с правоохранительными органами.
В ходе реализации контрольных полномочий по противодей-
ствию легализации преступных доходов государственные органы
столкнулись с проблемой разделения компетенции по привлечению нарушителей к ответственности. Контроль исполнения физическими и юридическими лицами закона о противодействии легализации преступных доходов осуществляется надзорными органами
в соответствии с их компетенцией, а также Росфинмониторингом в
случае отсутствия надзорных органов в сфере деятельности отдельных организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом. При осуществлении контроля государственные органы используют свои полномочия по проведению
проверок, применению мер ответственности (например, отз в лицензии).
Соответствующими полномочиями по привлечению организа-
ций и должностных лиц к административной ответственности за нарушение законодательства о противодействии легализации преступных доходов обладает Росфинмониторинг (ст. 15.27 КоАП РФ). Однако служба не привлекает к административной ответственности
банки, информируя о нарушениях Банк России. Такое распределение обязанностей связано с позицией Банка России, в соответствии
с которой меры принуждения к кредитным организациям при выявлении в их деятельности нарушений требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» при-
1
меняются исключительно Банком России
. Для этого используются
полномочия, предусмотренные ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». В случае
1
Письмо Банка России от 11 августа 2003 г. № 117-Т «О применении к кредитным
организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Вестник Банка России. 2003. № 47.
372
6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
применения мер принуждения территориальные учреждения Банка России должны действовать в соответствии с порядком применения мер, предусмотренном Инструкцией Банка России от 31 марта
1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздей-
1
ствия за нарушения пруденциальных норм деятельности»
.
Однако при таком подходе возникает конкуренция норм банковского законодательства и законодательства о противодействии легализации преступных доходов.
Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа в сво-
;
их постановлениях от 25 июля 2007 г., 30 июля 2007 г. № КАА40/7035-07 указал, что банк при нарушении законодательства о
противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма, должен нести
ответственность по ст. 15.27 КоАП РФ. Банк России не является государственным органом, полномочным привлекать кредитные организации к ответственности за данное правонарушение
согласно ст. 23.62 КоАП РФ и п. 5.1 Положения о Федеральной
службе по финансовому мониторингу (утв. постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307
2
).
Подобные разногласия демонстрируют разобщенность органов государственного контроля в сфере противодействия легали-
зации преступных доходов, где каждый государственный орган реализует задачу противодействия «отмыванию» своими силами и средствами, без соответствующей координации.
F
Не обладая полномочиями по привлечению должностных
лиц и организаций к административной ответственности за нарушения законодательства о противодействии «отмыванию», органы контроля в то же время не направляют соответствующие материалы в Росфинмониторинг, применяя иные меры ответственности к юридическим лицам в пределах своей компетенции. При
этом руководители компаний-нарушителей к ответственности не
привлекаются, что позволяет им продолжать противоправную
деятельность.
1
Вестник Банка России. 1997. № 23.
2
СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676 (с послед. изм.).
373
Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов
Существующие соглашения между Росфинмониторингом и дру-
гими контролирующими органами проблему не решают, так как их
исполнение контролируется слабо.
Видится несколько путей решения проблемы. В законодатель-
стве возможно предусмотреть обязанность для контролирующих органов передавать в Росфинмониторинг материалы о правонарушениях для привлечения организаций и должностных лиц к административной ответственности. Однако Росфинмониторинг не обладает
знанием специфики противодействия «отмыванию» в различных
сферах экономики, и передача материалов может привести к нарушениям сроков привлечения к административной ответственности.
Представляется, что устранению подобной коллизии в боль-
F
шей степени будет способствовать делегирование контролирующим органам права привлечения организаций и должностных
лиц к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ.
Учитывая, что данной статьей не предусмотрено применение
меры ответственности в виде отз ва лицензии, органы контроля не
должны лишаться подобного полномочия.
Однако, как показывает практика, даже отз в лицензии не всегда
эффективен в целях противодействия легализации преступных доходов. Зачастую руководители и служащие банка, у которого отозвали
лицензию, просто переходят в другую организацию, где продолжают
работать с нарушением закона, укрывая подозрительные операции.
В целях предупреждения легализации преступных доходов
F
необходимо развитие соответствующих полномочий органов
государственного контроля, направленных на противодействие
проникновению криминальных элементов в финансовые организации.
Россия в ходе последних оценочных процедур по предотвраще-
нию отмывания преступных доходов и финансирования терроризма подвергалась экспертами ФАТФ критике за то, что финансовые
институты находятся во владении криминалитета, ряд банков фактически находится под управлением и контролем (подозреваемых)
уголовников или их доверенных лиц без уголовного прошлого. Сложившееся положение не соответствует Рекомендации 23 ФАТФ, в
которой указывается на необходимость предотвращения случаев,
когда преступники или их сообщники являются держателями или
374
6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
собственниками большого или контрольного пакета в капитале финансового учреждения или руководят таким учреждением. Однако
законодательные изменения пока не восполняют этот очевидный
пробел, а все надзорные инстанции нуждаются в б льших полномочиях, чтобы помешать преступникам контролировать финансовые институты.
Способом противодействия переходу легализаторов может
F
служить установление соответствующих квалификационных
требований для руководства и владельцев кредитных и иных финансовых организаций, соответствие которым устанавливалось
бы государственными служащими.
В качестве таковых в настоящее время рассматриваются, как пра-
вило, наличие высшего образования, стаж работы, отсутствие судимости за экономические преступления. Более строгие требования
предусмотрены для рынка ценных бумаг. В данной сфере руководителем не может работать лицо, находившееся на руководящей должности в организации, осуществлявшей деятельность на финансовом
рынке, у которой была аннулирована соответствующая лицензия,
в период совершения нарушения, повлекшего аннулирование лицензии, если с даты аннулирования лицензии прошло менее 3 лет1.
Представляется, что введение подобного ограничения необходимо
во всех сферах финансовой деятельности для менеджмента и владельцев финансовых организаций. Необходимо также ввести ограничение на работу для лиц, привлеченных к административной ответственности по ст. 15.27 КоАП РФ.
Следует отметить, что любое совершенствование полномочий
органов государственного контроля, направленное на повышение
эффективности их деятельности, должно учитывать интересы организаций — субъектов внутреннего контроля. Требования органов государственного контроля к организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, должны быть
строго определены, что позволит исключить возможные злоупотребления со стороны государственных служащих. В настоящее время
1
Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 20 апреля 2005 г. № 05-
17/пз-н «Об утверждении Положения о специалистах финансового рынка» //
БНА федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 23.
375
Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов
разработка правил внутреннего контроля в целях противодействия
легализации преступных доходов регламентируется рекомендациями органов государственного контроля. Полнота применения рекомендаций должна определяться организацией самостоятельно в зависимости от особенностей основных направлений ее деятельности,
клиентской базы и уровня рисков, связанных с клиентами и их операциями
1
. Но на практике подобная регламентация не всегда способствует наиболее эффективной реализации организациями и физическими лицами положений законодательства о противодействии
«отмыванию», что связано с возможностью различных толкований
рекомендаций, в том числе органами государственного контроля.
С предложением о принятии нормативного правового акта, устанавливающего основные требования к организации внутреннего
контроля, выступила Ассоциация российских банков. Однако данная
инициатива не встретила поддержки у Банка России, позиция которого заключается в том, что разработка и принятие Банком России единого нормативного акта, содержащего исчерпывающий перечень требований по содержанию правил внутреннего контроля, вопервых, выходит за рамки компетенции Банка России, определенной
законом, во-вторых, не будет отвечать требованиям закона о противодействии легализации преступных доходов, предъявляемым к организации внутреннего контроля в кредитных организациях
2
.
Представляется необходимым исключить возможность вольного
толкования правил внутреннего контроля как организациями, так и
контролирующими органами. Для этого в закон о противодействии
легализации преступных доходов необходимо внести изменения, касающиеся нормативного регулирования разработки правил внутреннего контроля, предусмотрев, что основные требования к таким правилам закрепляются в нормативных актах Банка России и Росфинмониторинга.
Необходимо определить статус запросов органов государственного контроля, направляемых субъектам внутреннего контроля в
1
Пункт 2.1 Информационного письма Банка России от 29 ноября 2002 г. № 2
«Обобщение практики применения Федерального закона «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // Вестник
Банка России. 2002. № 72.
2
Письмо Банка России от 2 ноября 2007 г. № 12-1-5/2601 «О предложениях
АРБ» // СПС «КонсультантПлюс».
376
6.1. Пути оптимизации государственного контроля и надзора
связи с реализацией полномочий по выявлению и предупреждению
легализации преступных доходов. В частности, в организации поступают запросы Росфинмониторинга, касающиеся не только операций,
подлежащих обязательному контролю, и подозрительных сделок, но
и информации о клиенте, его счетах, совершенных операциях. Росфинмониторинг запрашивает копии учредительных документов клиентов — юридических лиц, любую другую информацию, имеющуюся, например, у банка в отношении руководства юридического лица,
сведения о сотрудниках, привлекших на обслуживание клиента, осуществляющих курирование счетов.
Банковскими сотрудниками предоставление указанных сведений зачастую расценивается как нарушение банковского законода-
1
тельства
, однако данное полномочие предусмотрено п. 1.5 ст. 7 закона о противодействии легализации преступных доходов: организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным
имуществом, обязаны представлять в Росфинмониторинг по его
письменным запросам информацию о клиенте, виде и сумме операции, основании ее совершения. Порядок направления уполномоченным органом указанных запросов должен определяться Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ, однако до настоящего времени данный нормативный документ не разработан, что
на практике ставит под сомнение легитимность запросов Росфинмониторинга, касающихся получения дополнительной информации.
Нарекания банковского сообщества и ряда экспертов вызывает
процедура отз ва лицензии у кредитной организации в связи с нарушением законодательства о противодействии легализации преступных доходов, которая, по их мнению, не является гласной и от-
2
крытой, что нарушает права банков на судебную защиту
. Действительно, в соответствии с действующим законодательством кредитная
организация не участвует в процедуре отз ва лицензии, которая
проводится по решению Комитета банковского надзора Банка России. Однако банк может восстановить нарушенные права посредством обращения в суд с заявлением о признании незаконным приказа
об отз ве лицензии. Тем не менее возможно рассмотрение вопроса о
введении законодательных положений, предусматривающих участие
1
См.: Щеткова Е.С. Указ. соч. С. 147.
2
См.: Резник В. Указ. соч.
377
Глава 6. Предупреждение легализации преступных доходов
руководства кредитной организации в административной процедуре
отзыва лицензии.
F
Совершенствование деятельности органов государственного
контроля может пойти по пути установления согласования с Росфинмониторингом отз ва у организации лицензии за нарушение
законодательства о противодействии легализации преступных
доходов, так как применение данной строгой меры ответственности должно базироваться на всестороннем анализе практики
противодействия «отмыванию».
Повышение эффективности контрольной деятельности во
многом связано с надлежащей организацией проверок органов государственного контроля, улучшением кадровой работы, совершенствованием внутреннего контроля выполнения государственными служащими своих обязанностей, повышением эффективности
взаимодействия государственных органов с субъектами внутреннего контроля. Следует отметить, что совершенствование непосредственно контрольной деятельности должно осуществляться с учетом
обеспечения и защиты прав юридических и физических лиц.
Для исключения встречающихся в практике случаев игнорирова-
ния нарушений закона представляется необходимым предусмотреть
административную ответственность должностных лиц органов государственного контроля в финансовой сфере за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.
Для усиления воздействия контролирующих государственных
органов в целях выявления и предупреждения легализации преступных доходов необходимо, чтобы противодействие данным правонарушениям являлось одной из основных задач в их деятельности.
Однако в законах, регулирующих деятельность органов контроля
в данной сфере, данная задача не всегда актуализирована. В частности, в федеральных законах «Об организации страхового дела в
Российской Федерации» и от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»
1
упоминание о контроле исполнения Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» отсутствует. Представляется, что данный
недостаток должен быть устранен.
1
СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3697.
378
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]